農(nóng)村土地污染防治的法律對策分析

摘 要：近年來，工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移和農(nóng)藥化肥的使用使得農(nóng)村的土地污染成為一個突出問題，影響了農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，威脅到人們的生活和健康，因此通過法律制度防治農(nóng)村土地污染迫在眉睫。我國現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地污染防治的法律制度存在缺乏整體性的防治對策，監(jiān)督管理機制不夠健全，預(yù)防性措施規(guī)定不具體等問題，導(dǎo)致農(nóng)村土地污染問題得不到有效的解決。要完善農(nóng)村土地污染防治相關(guān)的法律制度，就要對土地污染預(yù)防措施作出具體規(guī)定，并且加強對發(fā)生污染后的懲罰和治理力度。同時積極調(diào)動人民群眾對土地污染防治的主動性，擴大他們的參與和監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，以促進農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地污染；法律對策；預(yù)警機制

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）32-0112-02

作者簡介：侯書平（1984-），女，漢族，河南平頂山人，碩士，平頂山學(xué)院，講師，主要從事環(huán)境法學(xué)研究。

隨著我國城市和鄉(xiāng)村一體化步伐的加快，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成績顯著，但是隨之而來的是環(huán)境污染由城市逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，土地污染最為嚴重。其污染來源主要包括兩個方面，一是工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移，地方政府一味追求經(jīng)濟的發(fā)展不斷引進投資，使得重污染企業(yè)遷徙到農(nóng)村，其排放的廢氣廢水廢渣最終進入土壤，造成土地污染，進而使得農(nóng)作物重金屬含量超標，危害人體健康。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的污染，為了增產(chǎn)過量使用化肥，為了治理病蟲害過度使用農(nóng)藥，反季節(jié)經(jīng)濟作物的種植使用大量的地膜等，使得化肥、農(nóng)藥、塑料的殘留進入土壤，破壞土壤的自凈能力，造成土地污染的加劇。

經(jīng)濟發(fā)展過程中對環(huán)境保護特別是土地資源保護不夠重視是我國農(nóng)村地區(qū)土地污染嚴重的一大原因，再加上相配套的法律制度因其自身的原因不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，使得土地污染日益嚴重而不能得到有效的治理。目前為止我國沒有針對農(nóng)村土地污染防治的專門法律法規(guī)。《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《水土保持法》等，對土地污染防治作了相關(guān)的規(guī)定，但是這些規(guī)定大部分比較分散和單一，特別在對土地污染的處罰方面責(zé)任主體不清楚、權(quán)責(zé)不明確。法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致了農(nóng)村土地監(jiān)管的真空狀態(tài)。另外，從我國的法律制度體系上來看，沒有具體的立法措施來保證農(nóng)村土地污染免受污染，沒有統(tǒng)一完善的法律制度來土地污染進行防治，并且污染后的土地也沒有法律規(guī)定進行如何懲處。

一、我國現(xiàn)行土地污染防治的法律制度

（一）環(huán)境保護法

環(huán)境保護法是我國環(huán)境保護的基本法，2014年修訂的環(huán)境法在農(nóng)村環(huán)境保護特別是農(nóng)村土地污染防治方面作了一系列的規(guī)定：第三十二條特別強調(diào)“加強對大氣、水、土壤等的保護”。同時為了保護農(nóng)村土地資源，第五十條提出安排財政預(yù)算資金以支持“農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護工作”。此外，《環(huán)境保護法》第四十九條中規(guī)范了種植和養(yǎng)殖活動，以防止農(nóng)業(yè)污染。《環(huán)境保護法》第三十三條又通過預(yù)防“土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象”來對農(nóng)村土地進行保護。

（二）水土保持法

水土保持法是進行土地資源保護，防止水土流失的重要法律制度，其對土地污染防治也作了相關(guān)的規(guī)定：第九條規(guī)定：我國集體、單位和個人都要保護水土資源，防治造成水土流失，并且有權(quán)利對造成水土污染的現(xiàn)象進行舉報。第十六條規(guī)定：對于本地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、橋梁改造、煤礦資源的開發(fā)以及其他方面的建設(shè)和規(guī)劃，對在實施中可能造成水土污染的，要提前做好防治工作。第三十四條規(guī)定：我國鼓勵集體、單位和個人參與水土流失和水土污染的防治工作，并且可以在資金、技術(shù)等方面進行支持。[1]

（三）土地管理法

土地管理法是國家利用法律和行政方式對土地資源的合理利用，以及對土地財產(chǎn)制度進行管理的各種法律規(guī)范的總稱。土地管理法尤其重視對農(nóng)用地特別是耕地的保護，第三十二條規(guī)定：我國保護農(nóng)民耕地，把耕地轉(zhuǎn)化為非耕地的行為要嚴格控制；第三十六條規(guī)定：各級人民政府和主管部門要采取想用措施保護農(nóng)耕地，改善土壤質(zhì)量，并且對已污染的土地要進行及時治理，防治耕地退化和不能再利用[2]。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地污染防治法律制度的不足

（一）缺乏整體性與綜合性法律保護對策

目前我國已經(jīng)實行的農(nóng)村土地污染防治相關(guān)的法律法規(guī)都過于著重污染后的監(jiān)督治理，輕視事前預(yù)防，重單一保護，缺少綜合治理。現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》雖然對農(nóng)村土地污染防治作出了一系列的規(guī)定，但缺乏相應(yīng)的配套制度以保證實施，如雖然規(guī)定嚴禁工廠非法排污，但是并沒有規(guī)定造成土地污染應(yīng)作出如何處罰和處理。且土地作為一種不可再生的自然資源，一旦被污染需要很長時間才能夠顯現(xiàn)出來，土壤污染的這些特征也從一定程度上影響了對土壤的有效治理。

（二）《土地管理法》不足以對農(nóng)村土地進行全面保護

土地管理法沒有對我國生態(tài)破壞的預(yù)防措施作出明確規(guī)定。雖然我國《土地管理法》第二十一條規(guī)定了各級政府要保護農(nóng)村耕地和對農(nóng)村土地環(huán)境的保護，并且也對農(nóng)村土地環(huán)境的保護做出了要求，但是并沒有規(guī)定對農(nóng)村土地該進行何種保護，保護的措施有哪些也沒有明確規(guī)定，如果不進行保護會作出何種懲罰，一旦破壞后要出何種處罰和補償治理等都缺乏實際有效的規(guī)定。

（三）對已破壞的土地生態(tài)環(huán)境缺乏有效的監(jiān)督機制

雖然相較于舊法，2014年修訂的《環(huán)境保護法》第三十三條特別強調(diào)了“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治”。首次將環(huán)境治理的職責(zé)規(guī)定到鄉(xiāng)級人民政府，并將其職責(zé)細化為“提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務(wù)水平”、“促進農(nóng)業(yè)環(huán)境保護新技術(shù)的使用”，但由于農(nóng)村環(huán)境保護中存在基礎(chǔ)設(shè)施不足，農(nóng)業(yè)科技相對落后，環(huán)境保護的公共服務(wù)不足仍然是農(nóng)村土地污染防治工作中存在的現(xiàn)實問題。因此導(dǎo)致關(guān)于土地治理和監(jiān)督的法律規(guī)定形同虛設(shè)，對土地污染的防治不能起到明顯的作用和效果。endprint

（四）對預(yù)防性措施的規(guī)定不具體

我國關(guān)于對土地污染預(yù)防的法律法規(guī)大多分散在不同部門之中，并沒有對于土地污染預(yù)防的專門立法，各個部門法比較單一并且關(guān)于土地污染預(yù)防的措施規(guī)定比較籠統(tǒng)，在具體運用中難以操作。在保護農(nóng)村土地的時候，必須將可能造成土地污染的所有可能性都包括在內(nèi)，做出明確規(guī)定來從源頭預(yù)防土地污染。

三、土地污染防治的有效途徑和立法建議

（一）樹立整體立法思想

我國對于某一種破壞行為有具體規(guī)定和措施，但是沒有將所有的可能性都保護在內(nèi)，不夠具體和全面，應(yīng)樹立整體立法思想，對整個土地生態(tài)環(huán)境從各個方面進行整體和多方面保護。

1.確立生態(tài)優(yōu)先與生態(tài)整體的觀念

生態(tài)優(yōu)先原則是人與自然和諧相處的前提，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要選擇，因此在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護發(fā)生沖突的時候，要以生態(tài)優(yōu)先保護生存環(huán)境為首位。盡管我國已經(jīng)制定了大量的保護環(huán)境和資源的法律，但是現(xiàn)行的環(huán)境法中并沒有確定生態(tài)優(yōu)先原則，導(dǎo)致經(jīng)濟開發(fā)和農(nóng)村土地保護相對脫節(jié)。[3]生態(tài)整體強調(diào)人們的經(jīng)濟發(fā)展要和環(huán)境發(fā)展共同進行，相輔相成互相促進，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，人們并不可能從環(huán)境中完全跳脫出來而獨立存在，所以要和環(huán)境和諧共處，實現(xiàn)共贏。

2.從源頭防治土地污染

土地污染相對于大氣污染和水污染潛伏期更長，一旦被發(fā)現(xiàn)土地遭受污染，不僅治理的過程會耗費大量的人力物力財力，而且受到污染的土地上產(chǎn)出的莊稼會嚴重危害人類的健康。加強農(nóng)村土地污染問題需要從根本上解決。我國現(xiàn)階段的土地污染防治工作在法律上有很多的漏洞和不足，完善環(huán)境保護法，在立法時要從源頭防治土地污染，威脅土地資源的不安全因素較多，要考慮到從多方面、多角度出發(fā)保護農(nóng)村土地資源。

（二）完善相關(guān)法律制度對農(nóng)村土地進行全面保護

我國如今關(guān)于農(nóng)村土地污染防治立法不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)村土地污染防治沒有法律制度去依據(jù)。提高我國農(nóng)村土地環(huán)境的必要措施就是完善我國農(nóng)村土地污染防治的法律制度，使我國農(nóng)村土地污染防治工作有法可依、有章可循。

1.完善農(nóng)村土壤標準制度

1995年公布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》規(guī)定由當?shù)卣h(huán)境行政主管部門負責(zé)監(jiān)督和實行。但是該標準只是單一對土壤的等級進行了分類，并沒有對土壤污染的標準進行明確的規(guī)定，這種現(xiàn)象對土壤污染的防治非常不利。[4]對此我提出以下幾點建議：第一，對農(nóng)村土地概況做出規(guī)范的統(tǒng)計，明確受到污染的土地數(shù)量和污染物種類；第二，對受到污染的土壤進行不同等級的劃分，不同的等級治理的措施不同；第三，宣傳保護土地資源的重要性，確保農(nóng)村土地資源的可持續(xù)利用。

2.完善環(huán)境影響評價制度

我國目前環(huán)境影響評價制度重視先控制，而輕視污染后的防治，應(yīng)完善環(huán)境影響后的防治立法，重視污染型企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移過程中的環(huán)境影響評價，同時在環(huán)境影響評價過程中應(yīng)重視農(nóng)民的參與作用，積極鼓勵有利害關(guān)系的農(nóng)民參與到環(huán)境影響評價當中。

（三）具體落實防治污染的預(yù)警機制

農(nóng)村土地污染不僅涉及到農(nóng)民的生存問題，更會危害人們的身體健康，土地環(huán)境一旦破壞，人們的生存得不到保障，由此付出的人力物力財力難以計算。具體落實防治土地污染的預(yù)警機制，是土地污染防治的前提。

1.建立農(nóng)村土地污染摸底排查制度

我國應(yīng)建立農(nóng)村土地污染摸底排查制度，建立專門的部門負責(zé)定期檢查農(nóng)村土地狀況，鼓勵農(nóng)村群眾行動起來保護土地，檢舉揭發(fā)各種污染土地的行為。建立該制度還可以有針對性的對土壤的標準制定政策，為政府科學(xué)治理污染提供實踐依據(jù)，以保證土地長期健康可持續(xù)利用。

2.以薪養(yǎng)廉營造地方開明政局

土地污染問題得不到解決，國家土地防治政策得不到落實和實施，在一定程度上是由于地方財政不足而導(dǎo)致的地方政府監(jiān)督管理力度不夠，使土地污染問題很長時間都得不到解決。對此地方政府應(yīng)當正確規(guī)劃土地用途，根據(jù)本地具體的土地問題制定綜合的發(fā)展戰(zhàn)略，防止土地非法轉(zhuǎn)讓和買賣，加緊對相關(guān)政府工作人員的考察和管理，杜絕損害公眾利益出讓土地收受賄賂的情況發(fā)生；另外可以建立對土地污染防治相關(guān)的基金，利用基金發(fā)展和建立本地基礎(chǔ)工程建設(shè)，加強排污渠道建設(shè)和污染處理工程建設(shè)，同時利用部分基金對保護土地和對土地防治有突出貢獻者進行獎勵。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]張寶文.積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)努力防治面源污染[J].環(huán)境保護，2007（5）：233-245.

[2]戈華清，溫尚杰.土壤生態(tài)安全若干法律問題分析[J].中國環(huán)境法治，2013：78-83.

[3]龍培耕.農(nóng)村土地污染防治的法律制度研究[J].法制與社會，2013（11）：38-59.

[4]趙慧斌，劉碩.農(nóng)村固體廢物污染防治立法完善建議[J].法制與社會，2010（5）：23-31.endprint