論競爭性環境行政執法
——以縣級環境保護行政主管機關為分析對象

戚建剛 蘭皓翔

(中南財經政法大學 法治發展與司法改革研究中心，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出

面對頻繁發生的環境污染與生態資源慘遭破壞事件，無論是環境保護行政主管機關①，還是法律工作者，甚至是普通公眾，都需要反思這樣一個難題：為何眾多用以保護生態環境資源的法律規范難以得到環境保護行政主管機關的有效執行？

為了克服或者消解該難題，無論是實務部門，還是理論界同樣開出了浩如煙海般的“藥方”,諸如：綜合環境行政執法、聯合環境行政執法、區域環境行政執法、國家級自然保護區環境行政執法、國家公園環境行政執法、河長制環境行政執法、中央環境保護督察環境行政執法，等等②。然而，考察各種不同的環境行政執法類型，或者分析法律理論界的相關研究成果，不難發現這樣一種不得不讓人深思的現狀或趨勢：不斷強化環境保護行政主管機關的執法職權(責)③來提升其執法能力。這樣一種制度安排所體現的理念是：環境行政執法是國家行政機關特別是縣級環境保護行政主管機關的壟斷性任務，而它所憑借的理論則是公共利益理論[1]，即縣級環境保護行政主管機關能夠代表公共利益來執行國家環境保護法律。可是，類似于祁連山自然保護區長期存在的、反復發作的生態危機其實證明了國家環境保護行政主管機關,特別是縣級環境保護行政主管機關并不能有效代表公共利益來執行國家環境保護法律[2]。

筆者認為，為了克服縣級環境保護行政主管機關壟斷性執法所帶來的環境保護法律難以得到有效執行，致使出現政治公地悲劇的慘狀，有必要引入一種新的環境行政執法模式，即競爭性環境行政執法④。

二、競爭性環境行政執法之含義

雖然科學研究的基本規則是以問題為中心的研究，論述競爭性環境行政執法含義的做法似乎陷入寫教材的俗套，但由于我國行政法學界尚未對這種執法類型加以研究，所以，對其含義的界定本身就成為需要認真研究的問題。

(一)關于“競爭”之理解

為準確描述競爭性環境行政執法，有必要對“競爭”一詞加以闡釋。語義學上的“競爭”具有兩種含義：一是指互相爭勝；二是指商品生產者為爭取有利的產銷條件而進行的角逐[3]。追溯“競爭”的詞源，其屬于生物學中的概念，在自然法則支配下，不同物種或相同物種之間為獲得能夠滿足自身生存需要的物質從而施加給對方的不利影響，這一過程稱之為競爭。社會學視角下的“競爭”一詞有著更為豐富的內涵：首先，競爭標的具有同一性和排他性。同一性是指存在共同的競爭標的，排他性是指競爭標的不能被同時占有，這是競爭得以存在的前提。其次，競爭標的具有稀缺性。稀缺性意味著標的獲取不是輕而易舉的。競爭的根本任務是獲取競爭標的，擊敗競爭對手只是獲取標的的必要方式。最后，競爭的開展要遵守相應的社會規范，競爭應是在規則支配下的有序競爭，而不是無序競爭[4]。

由“競爭”內涵可知，理解“競爭”的關鍵在于“競爭”涉及的主體要素、對象要素、運行要素以及保障要素等內容。主體要素是指競爭要在兩個或兩個以上的主體之間進行且存在競爭主體與被競爭主體，對象要素是指不同主體開展競爭是為了指向具有排他性的共同標的，運行要素是指競爭得以有序開展需要有相應的制度規范，保障要素是指為確保競爭之有效性對競爭主體的懲戒與激勵機制的規定。

(二)競爭性環境行政執法之內涵

就競爭性環境行政執法而言，其與一般意義上的環境行政執法的顯著區別在于“競爭”，因此，理解其內涵的關鍵在于從競爭四要素入手。

(1)主體要素。競爭性環境行政執法的主體要素涉及不同環境行政執法主體。在本文的語境中，競爭主體是國家法律授權的環境保護公益組織，被競爭主體是縣級環境保護行政主管機關。競爭主體可分為兩類：第一類是直接的競爭主體，即依法與縣級環境保護行政主管機關直接展開環境保護行政執法比賽的法定環境保護公益組織；第二類是潛在的或者后備的競爭主體，即當直接的競爭主體因出現法定的被中止競爭執法資格事由時，符合法定條件的其他環境保護公益組織作為代替者而與縣級環境保護行政主管機關展開執法比賽⑤。不論是直接的競爭主體，還是潛在的競爭主體，它們都屬于環境保護公益組織，而不是國家行政機關。它們不是一般的環境保護公益組織，而是具備與環境行政執法相關的專業人員和專業知識，掌握相應的環境保護法律規范的公共組織，類似于自然之友、綠色和平組織等公益組織，同時，它們也不隸屬于國家行政機關，特別是國家環境保護行政機關。就執法權力來源而言，它們所享有的權力并非由自身章程所規定的，而是由國家法律、法規授予。從行政法角度而言，當它們行使國家法律和法規授予的行政權力時，就是行政主體。

(2)對象要素。競爭性環境行政執法的對象要素指向環境保護法律規范。在本文語境中，就是縣級環境保護行政主管機關負有法定職責來實施的各類環境保護法律規范，比如，《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)、《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國放射性污染防治法》等。根據依法行政基本原理，我國縣級環境保護行政主管機關所執行的環境保護法律具有排他性，即這些環境保護法律規定了縣級環境保護行政主管機關的職責，縣級環境保護行政主管機關是執行相應環境保護法律的唯一主體。法定環境保護公益組織將與縣級環境保護行政主管機關就此類環境保護法律展開執法比賽。

(3)運行要素。競爭性環境行政執法的運行要素是指，環境行政執法主體之間開展執法比賽應遵循相應的法律程序。運行要素既要解決直接的競爭主體如何產生、如何與被競爭主體展開執法競賽以及如何退出等問題，也要解決潛在的競爭主體如何產生、如何代替直接的競爭主體等問題。比如，在直接競爭主體(法定環境保護公益組織)如何與被競爭主體(縣級環境保護行政主管機關)展開執法競爭，法律可以規定三種競爭方式：一是依申請方式，即法定環境保護公益組織可以主動申請加入縣級環境保護行政主管機關的執法活動；二是受邀加入，即縣級環境保護行政主管機關邀請法定環境保護公益組織加入自身執法活動；三是自主開展執法，當具備法定條件時，比如，縣級環境保護行政主管機關怠于履行執法權力，或者發生大規模執法腐敗以至于難以履行執法職責時，法定環境保護公益組織自主開展執法活動。

(4)保障要素。競爭性環境行政執法的保障要素是指，確保各類執法主體嚴格履行法定職責的激勵與約束機制。激勵機制主要包括獲取與環境行政執法相關的物質或非物質資源。約束機制主要指不履行職責等違法行為所需要承擔的法律責任。競爭性環境行政執法中的保障要素是以新制度經濟學中的這樣一個原理為出發點來設計的，“一個人，無論他是一個政府官員還是一個企業主，都被認為在他所依存的體制、所允許的界限內進行自己的選擇和追求自己的目標”[5]。換言之，在競爭性環境行政執法中的縣級環境保護行政主管機關工作人員、法定的環境保護公益組織工作人員等各類主體也應是追求自身利益的理性人。

通過以上分析，筆者嘗試對競爭性環境行政執法作出初步界定：通過國家法律和法規授權，符合法定條件的環境保護公益組織就執行環境保護法律依法與縣級環境保護行政主管機關之間展開比賽，同時后備環境保護公益組織與法定環境保護公益組織對執法資格予以角逐的執法形式。需要說明的是，法定的環境保護公益組織與縣級環境保護行政主管機關之間開展執法競爭并沒有突破現有環境行政執法管轄權之規定，也不存在“兩套”環境行政執法現象，因為法定環境保護公益組織主動申請或受邀參加執法并未剝奪縣級環境保護行政主管機關的管轄權，而且法定環境保護公益組織開展自主執法的前提是縣級環境保護行政主管機關已經依法喪失了管轄權。

(三)與相關概念之辨析

1.與環境行政聯合執法之區別

通說認為，環境行政聯合執法是環境行政執法機關之間或環境行政執法機關與其他主體采取聯合行動，對某些環境行政事務進行綜合性整治的執法活動[6]。如果僅從執法主體上來考察，競爭性環境行政執法似乎與環境行政聯合執法存在共通之處，例如，二者都是某一環境行政機關與其他主體之間的執法活動，那么，它是否屬于環境行政聯合執法的一種特殊類型？對此，筆者持否定態度。

第一，執法權力來源之區別。環境行政聯合執法并沒有嚴格的法律依據，其通常出自地方“紅頭文件”之規定或個別領導的指示[7]，環境聯合執法主體并沒有獲得新的權力，而是彼此依法行使原有權力，但在競爭性環境行政執法中，環境保護公益組織獲得與縣級環境保護行政主管機關開展執法競爭資格及相應職權的前提是獲得國家法律和法規的授權。

第二，功能定位之區別。競爭性環境行政執法的一項重要功能是借助于法定環境保護公益組織對縣級環境保護行政主管機關執法權力的競爭來實現環境保護法律被有效實施，而環境行政聯合執法主要是解決不同環境行政執法主體之間因執法交叉、重疊等原因而產生執法困難問題。

第三，職權行使方式之區別。競爭性環境行政執法中的環境保護公益組織可以依法參與到縣級環境保護行政主管機關的執法過程中，在特定情形下，也可以代替縣級環境保護行政主管機關開展自主執法活動。環境行政聯合執法中的各個環境行政執法機關不存在互相競爭問題，而是彼此分別行使執法權，只是在形式上相互配合而已。

2.與環境行政參與的關系

行政法學界通說認為，環境行政參與是指環境行政相對人基于環境公共利益或者環境私人利益之維護，在獲知相關環境信息的前提下，通過多種方式表達自己的環境利益訴求，參與到環境行政過程中，并由此影響環境行政決策的活動[8]。由環境行政參與的定義不難看出，它與競爭性環境行政執法存在一定的相似性，比如，就目標而言，都是為了增進環境行政活動的民主性和科學性，但從本質上而言，競爭性環境行政執法并不等同于環境行政參與。

第一，競爭性環境行政執法中的環境保護公益組織所行使的是法定環境行政執法權，而環境行政參與中的行政相對人所行使的是參與權利，而所謂參與權利，是指人民參與國家意思之形成，并由此而取得對國家之請求權[9]。由此可知，從本質上而言，參與權利屬于請求權范疇，相對人可以放棄，也可以行使，并不會因此承擔法律責任。環境保護公益組織行使的是一種法定執法權，是不能任意放棄的一種職責，否則，將承擔相應法律責任。

第二，競爭性環境行政執法強調環境保護公益組織與縣級環境保護行政主管機關之間的執法比賽，而環境行政參與中行政相對人不存在與縣級環境保護行政主管機關的競爭問題。法定環境保護公益組織通過多種方式與縣級環境保護行政主管機關展開執法比賽，在特定情形下，縣級環境保護行政主管機關的執法地位可能被法定環境保護公益組織所取代。在行政參與中，受行政相對人自身的權利所限，行政主體在整個行政活動中占據主導地位，行政相對人則處于從屬地位，它們之間不存在相互競爭問題。

三、競爭性環境行政執法之合理性基礎

(一)競爭性環境行政執法具備規范依據

(1)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)相關條文為競爭性環境行政執法提供根本性規范支撐。理查德·A·波斯納認為“憲法創制者給我們的是一個羅盤，而不是一張藍圖”[10]。作為國家根本大法的《憲法》是對國家生活所涉及的各項基本問題予以高度抽象化、概括式規定，它實際上為各項部門法中具體權利與義務之設計提供了廣闊余地。在此意義上，競爭性環境行政執法正是對我國《憲法》規范的具體化。

第一，競爭性環境行政執法之目的與《憲法》第26條確立的生態環境保護目的相一致⑥。《憲法》第26條為環境保護領域內的立法、行政和司法等活動提供了根本性依據，競爭性環境行政執法作為理想型的執法類型，其根本目的是通過改善現行環境行政執法之困境來實現生態環境保護，符合《憲法》第26條的宗旨。

第二，《憲法》序言和總綱中的條款為競爭性環境行政執法提供了直接依據。《憲法》序言規定全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。由于競爭性環境行政執法中的競爭主體是法定的環境保護公益組織，在我國法律語境中，它們屬于社會團體，而其工作人員無疑是“人民”的組成部分。可見，法定環境保護公益組織及其工作人員既負有保證《憲法》實施的職責，也有權通過各種途徑和方式管理國家事務。保證《憲法》實施既內含著保證《憲法》中的環境保護條款的實施，也包括依據《憲法》中的環境保護條款而制定的環境保護法律規范的實施。可見，競爭性環境行政執法無非是保證《憲法》實施的一種方式。進一步而言，《憲法》第2條第3款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。《憲法》第27條第2款規定：一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。而法定環境保護公益組織通過與縣級環境保護行政主管機關競爭的方式來執行國家環境保護法律無疑屬于《憲法》規定的管理事務的一種方式。法定環境保護公益組織參與國家環境保護行政執法，也是縣級環境保護行政主管機關接受“人民”監督、傾聽“人民”建議的形式，更是依靠“人民”執法的途徑。可見，競爭性環境行政執法既是“人民”(法定環境保護公益組織及其工作人員)參與管理國家的一種途徑，也是縣級環境保護行政主管機關傾聽“人民”(法定環境保護公益組織及其工作人員)意見、接受“人民”監督的方式，據此，競爭性環境行政執法具有堅實的《憲法》依據。

(2)環境法律中的相關條款也為競爭性環境行政執法提供了規范依據。《環境保護法》第5條規定環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。《環境保護法》第53條規定公民、法人和其他組織依法享有獲得環境信息、參與和監督環境保護的權利。筆者認為，《環境保護法》的這些規定為競爭性環境行政執法提供了直接的規范依據。《環境保護法》中的綜合治理原則實質上是對我國環境治理體系所做出的一種整體性安排，它改變了以往主要依靠環境保護行政機關單打獨斗的傳統方式，體現了社會共治的現代環境治理理念[11]。競爭性環境行政執法作為一種創新性環境行政執法形式，正是“綜合治理原則”之直接體現，因為，它是法定的環境保護公益組織與縣級環境保護行政主管機關等多元主體針對縣轄區內的環境問題的共同治理，它打破了目前由縣級環境保護行政主管機關單獨執法的局面。當然，競爭性環境行政執法無疑體現了《環境保護法》所規定的公眾參與原則，也是公眾行使參與權和監督權的方式。因為法定環境保護公益組織及其工作人員屬于公眾，它們與縣級環境保護行政主管機關展開執法比賽，既是行使參與國家環境保護法律執行的權利，也是行使監督縣級環境保護行政主管機關執法環境保護法律的權利。

(二)競爭性環境行政執法具有學理依據

競爭性環境行政執法看似比較激進，其實是有明確的憲法和法律依據，不僅如此，它還建立在一定的理論基礎之上，具備理論上的合理性。

(1)競爭性環境行政執法以公共選擇學派觀點作為理論來源依據。雖然競爭性環境行政執法是一種執法新類型，但它是建立在一定理論基礎之上的，其中，如何預設這項制度所涉及的“人”的價值偏好以及該制度的運行機理則是關鍵性問題[12]，對此，競爭性環境行政執法直言不諱地以公共選擇學派的觀點作為理論依據。公共選擇學派旨在將市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，它的核心觀點是“方法論的個人主義”“理性人假設”“將政治過程理解為市場交易之過程”[13]。根據公共選擇學派的“方法論的個人主義”原理，競爭性環境行政執法中縣級環境保護行政主管機關以及法定環境保護公益組織等主體并非是超越具體的工作人員之上的有機體，也并非是與工作人員分離的行動主體，它們自身不會思考和選擇，真正行動的主體是各類工作人員。恰如James M.Buchanan等所指出的：作為分析方法的個人主義僅僅意味著所有的推理、所有的分析，最終都被消解為個人作為決策者時所面臨的考慮[14]。根據該學派的“理性人假設”，不論是縣級環境保護行政主管機關的工作人員，還是法定環境保護公益組織的工作人員，亦或其他工作人員都是由一些與普通人沒有區別的“理性人”——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即他們關注自身的權力、地位、聲望和利益，追求權力最大化和尋求預算最大化[15]。根據這樣一種解釋，法定環境保護公益組織與縣級環境保護行政主管機關之間開展執法競爭也就轉化為這兩個組織的工作人員之間的競爭，他們都是理性人，存在自己的利益和價值偏好，追求個人利益的最大化。競爭性環境行政執法之所以能夠實現環境法被有效實施的目的，根本動力在于這些工作人員通過執法能夠獲得相應的利益。更為重要的是，競爭性環境行政執法過程實質上體現了市場交易之過程。如果法定環境保護公益組織及其工作人員能夠比縣級環境保護行政主管機關及其工作人員提供更好的公共物品，那么就能獲得更多的執法收益，甚至代替縣級環境保護行政主管機關及其工作人員的執法資格。如果他們存在違法濫權行為，則將被潛在的環境保護公益組織及其工作人員所替換。可見，法定的環境保護公益組織、潛在的環境保護公益組織以及縣級環境保護行政主管機關類似于自由市場上提供執法產品的“商人”，它們之間相互博弈與競爭，誰能夠提供更好更多的公共物品，誰就是市場中的“贏家”，而市場的“消費者”或者“顧客”則是享受環境公共產品的公眾，這就是競爭性環境行政執法以公共選擇學派觀點作為理論來源的學理解釋。

(2)競爭性環境行政執法以公共治理理論作為制度設計的理論資源。筆者建構競爭性環境行政執法制度并非平地而起，而是以公共治理理論的核心觀點作為理論資源，其原因在于競爭性環境行政執法所需要解決的環境領域的行政問題與公共治理理論直面的公共行政問題相一致。公共治理理論從一開始就直面公共行政存在的“政府失靈”和“市場失靈”問題，該理論試圖解答如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益、如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求，其核心觀點是多元主體治理機制、協調合作機制以及責任追究機制[16]。從行政法角度而言，之所以需要環境行政執法，是因為存在市場失靈，即諸多污染環境與破壞生態資源行為難以或者無法通過各方主體之間的行為來解決，由此，需要行政權力的介入和干預，而環境保護行政機關，特別是縣級環境保護行政主管機關的行政執法則是行政權力干預的最重要和最直接的方式，但環境行政執法同樣存在失靈問題——突出表現就是出現政治公地悲劇。當前，我國環境保護領域同時存在“市場失靈”與“政府失靈”問題，而競爭性環境行政執法就是要解決環境保護領域的這兩大失靈問題。競爭性環境行政執法所直面的問題就是環境保護領域的“市場失靈”與“政府失靈”，這與公共治理理論所面對的公共行政問題相一致，所以，公共治理理論所開出的“藥方”也可以為競爭性環境行政執法提供理論依據。

面對“市場”和“政府”雙重失靈問題，公共治理理論提出了多元主體治理機制、協調合作機制以及責任追究機制。即現代意義上的社會治理主體應當由政府、企業和社會公眾共同構成，各方主體在治理過程中應當通過協商與合作的方式來協調處理多方利益，唯有如此，方能實現社會治理的善治目標[17]。不同治理主體之間應當建立起完整的責任追究機制，沒有責任機制，公共治理無從談起[18]。筆者認為，競爭性環境行政執法就是以公共治理理論的這些主張作為重要理論資源，競爭性環境行政執法改變了以往環境行政執法中由國家行政機關壟斷執法的局面，將單一、特定主體的執法轉變為多元主體執法。競爭性環境行政執法中的各個主體在開展執法競爭時并沒有忽視相互之間的合作，在很大程度上，協調與合作是法定的環境保護公益組織與縣級環境保護行政主管機關之間開展競爭的前提，競爭性環境行政執法要求競爭主體之間就有關執法信息、執法資源等實現公開與共享，因此，競爭的另一層涵義便是合作，可以說沒有合作，競爭更無從談起。同時，競爭性環境行政執法也強調建立完善的責任機制，以提升環境治理績效。無論是法定的環境保護公益組織，還是縣級環境保護行政主管機關，在競爭性環境行政執法過程中都承擔相應的職責以及與職責相對應的法律責任，這就是競爭性環境行政執法以公共治理理論作為制度設計的理論資源的學理解釋。

四、競爭性環境行政執法之建構

作為環境行政執法領域一種新型執法類型，欲將其轉化為環境行政執法實踐，成為環境行政執法各方主體的行為規制，需要行政法制度來建構。

(一)建構競爭性環境行政執法之基本原則

(1)平等性原則。競爭性環境行政執法中的平等性原則是指法定環境保護公益組織在整個環境行政執法過程中享有與縣級環境保護行政主管機關平等的法律地位，該原則不僅適用于法定環境保護公益組織依申請或受邀加入縣級環境保護行政主管機關所從事的執法活動，也適用于法定環境保護公益組織自主開展執法活動之情形。平等性原則意味著法定環境保護公益組織與縣級環境保護行政主管機關之間不存在上下級隸屬關系，它們在行政法上處于平等的法律地位并獨立承擔相應法律責任。平等性原則是建構競爭性環境行政執法的一項基本原則，它能夠為法定環境保護公益組織(潛在環境保護公益組織)、縣級環境保護行政主管機關之間開展環境行政執法競爭確立公平的競爭環境。

(2)公開性原則。陽光是最好的消毒劑，歷史經驗表明，保密多的政府，行政腐敗也多。受到公眾監督的政府為公眾服務的精神也較好[19]，這一論斷揭示了公開性原則對現代行政活動的重要性。具體到競爭性環境行政執法，公開性原則具有兩層涵義：一是從外部關系而言，公開性原則要求法定環境保護公益組織不論是在參與縣級環境保護行政主管機關執法活動或者是自主開展執法活動時，除依法應當保密的以外，執法活動的依據、過程和結果都應當向社會公眾予以公開；二是從內部關系而言，公開性原則要求縣級環境保護行政主管機關在執法活動中收集、整理、獲取的信息向法定環境保護公益組織公開，確保法定環境保護公益組織能夠順利參與執法，與縣級環境保護行政主管機關展開競爭。

(3)高效性原則。高效性原則是指法定環境保護公益組織與縣級環境保護行政主管機關開展執法競爭應當以提高環境行政執法之效能為出發點，這一原則意味著法定環境保護公益組織應當具備相應的環境執法專業能力和專業素質，意味著行政法需要建立對法定環境保護公益組織科學的遴選、考核和獎懲等機制，實行優勝劣汰，也意味著縣級環境保護行政主管機關應當為法定環境保護公益組織提供執法便利，法定環境保護公益組織應當積極參與縣級環境保護行政主管機關執法等。

(4)權責一致原則。權責一致原則是指行政法在為競爭性環境行政執法各方主體配置權利或者職權時，需要為其配置相應的義務或者職責，不能出現只配置義務或職責而不賦予權利或職權的情況，也不能出現職權(職責)或權利(義務)嚴重失衡現象，比如，行政法規定法定環境保護公益組織大量的執法職責或義務，但卻沒有規定其享有相應的職權或權利，同時，行政法還要規定如果各執法主體不履行法定職責將承擔相應法律責任。權責一致原則體現了公共選擇理論將競爭性環境行政執法中的各方主體視為“理性人”的假設，也是競爭性環境行政執法得以順利推進的保障。

(二)各方主體權利義務(職權與職責)之配置

從理論而言，雖然競爭性環境行政執法涉及多個主體，諸如：法定環境保護公益組織、縣級環境保護行政主管機關、對法定環境保護公益組織實施遴選和考核等任務的主體、社會公眾、潛在的環境保護公益組織以及行政執法相對人等，但最為重要的主體則是前3類。限于篇幅，筆者對這3類重要主體配置行政法上的權利與義務(職權與職責)⑦。

1.法定環境保護公益組織的權利(職權)與義務(職責)

第一，申請或受邀參加環境行政執法全過程之權利。行政法需要規定法定環境保護公益組織享有主動申請或受邀參加縣級環境保護行政主管機關執法全過程的權利。具體而言，一是申請執法權。法定環境保護公益組織獲悉縣級環境保護行政主管機關開展環境行政執法時，有權依法向縣級環境保護行政主管機關提出參加行政執法，縣級環境保護行政主管機關須在法定期限內予以答復。二是受邀參加行政執法權。縣級環境保護行政主管機關開展環境行政執法時，法定環境保護公益組織享有獲得縣級環境保護行政主管機關依法主動邀請參加環境行政執法的權利。三是參與環境行政執法全過程的權利。法定環境保護公益組織享有參與縣級環境保護行政主管機關從立案、調查、審查、評議、裁決和執行等行政執法各個環節活動的權利。

第二，自主開展環境行政執法之職權。在行政法需要規定的例外情況下，法定環境保護公益組織享有自主開展環境行政執法之職權。如果法定環境保護公益組織申請或受邀參加縣級環境保護行政主管機關執法活動之權是一種常態性權利，那么，自主開展執法活動則屬于非常態性的例外職權。為此，行政法需要對“特殊情形”加以限定，這通常包括兩種情形：一是相對人或其他社會公眾認為縣級環境保護行政主管機關存在執法不作為或者遲延作為情形，轉而向法定環境保護公益組織提出執法申請，法定環境保護公益組織經過審查認為情況屬實，經告知縣級環境保護行政主管機關之后，即可開展自主環境行政執法；二是當縣級環境保護行政主管機關存在執法不能情形，比如，縣級環境保護行政主管機關工作人員存在大規模腐敗或者其他嚴重違法問題致使其無法履行環境行政執法職權，此時，法定環境保護公益組織即可開展自主執法。

第三，知情權、評議權、建議權、要求縣級環境保護行政主管機關說明理由權以及特定情況下作出決定權。知情權是指法定環境保護公益組織享有知悉和獲取縣級環境保護行政主管機關制作、收集和保存的與環境行政執法有關的所有信息的權利。根據公開原則，知情權將貫穿于縣級環境保護行政主管機關執法的全過程。評議權是指法定環境保護公益組織享有對縣級環境保護行政主管機關執法決定予以評價的權利，它屬于一種前置性權利，即縣級環境保護行政主管機關在作出環境行政執法決定之前必須經過法定環境保護公益組織的評議，未經評議而作出的環境行政執法決定無效。建議權是指法定環境保護公益組織享有對縣級環境保護行政主管機關的執法活動提出意見的權利，比如，建議縣級環境保護行政主管機關依法公開執法信息。要求縣級環境保護行政主管機關說明理由權是指法定環境保護公益組織享有要求縣級環境保護行政主管機關就拒絕執法請求、拒絕公開依法依據和執法事實等情況說明理由的權利，比如，縣級環境保護行政主管機關如果拒絕法定環境保護組織申請參加執法，就應當說明理由，又如，縣級環境保護行政主管機關在作出行政執法決定之前，法定環境保護公益組織享有要求其說明理由的權利。特定情況下作出決定權是指法定環境保護公益組織開展自主環境行政執法時，享有依據事實和法律做出環境行政決定的權力。依據平等原則，法定環境保護公益組織做出的環境行政決定具有與縣級環境保護行政主管機關做出的環境行政決定具有同樣的法律效力。

第四，獲得環境行政執法咨詢費用權和必要執法經費權、獎勵權。咨詢費用權是指當法定環境保護公益組織以申請或者受邀方式參加縣級環境保護行政主管機關執法時，享有獲得咨詢費用的權利。行政法需要規定咨詢費用的數額、咨詢費用的發放形式以及咨詢費用的來源等問題，比如，咨詢費用統一納入省級財政預算、按次計算和年終考核時發放等。必要執法經費權是指當法定環境保護公益組織自主開展環境行政執法時，享有必要執法經費權。行政法需要規定執法經費來源、執法經費的獲取方式和使用方式，比如，縣級環境保護行政主管機關因違法行政被扣減的執法經費、國家財政撥付的經費以及部分罰沒款等。執法獎勵權是指法定環境保護公益組織因執法業績突出，有獲得精神或者物質上的執法獎勵權利。行政法需要規定法定環境保護公益組織獲得執法獎勵權的形式、條件等內容。

第五，主動申請或受邀請參加環境行政執法義務、參加執法評議義務、自主依法開展執法之職責、公開執法信息之職責和參加執法會議義務等。根據行政法上的權責(權利與義務)一致原則，法定環境保護公益組織在依法享有法定職權或者權利的同時，也將履行一系列法定職責或者義務。①主動申請或受邀請參加行政執法義務，即法定環境保護公益組織獲悉縣級環境保護行政主管機關開展行政執法或者收到縣級環境保護行政主管機關執法邀請，負有主動申請或及時加入縣級環境保護行政主管機關執法的義務，它不能推諉或放棄，否則將承擔相應的法律責任。②參加執法評議義務是指法定環境保護公益組織應當依據法律和事實評價縣級環境保護行政主管機關執法活動、執法決定，對于法定環境保護公益組織的評議情況，縣級環境保護行政主管機關應當記錄在案。③自主開展環境行政執法之職責，即當出現法律規定自主開展環境執法情形時，法定環境保護公益組織就應當履行執法職責，不能遲延和放棄，否則將承擔相應的法律責任。④公開執法信息之職責，即除依法應當保密之外，法定環境保護公益組織應當公開其在參加執法或自主執法過程中獲知的環境執法信息。⑤參加縣級環境保護行政主管機關執法會議的義務，即法定環境保護公益組織應當按時參加縣級環境保護行政主管機關組織的執法會議。在通常情況下，縣級環境保護行政主管機關在開展執法活動前以及作出具體行政決定之前需要通過召開工作會議，以便對執法對象、執法手段和效果等進行充分的討論，法定環境保護公益組織依法履行參加會議的義務對于其了解執法情況、開展執法競爭具有重要價值。

2.縣級環境保護行政主管機關的權利(職權)與義務(職責)

縣級環境保護行政主管機關除了應當依法履行現行環境保護法所規定的職權(責)之外，比如，依法向社會公開行政執法信息，在競爭性環境行政執法中，行政法還需要重點為其規定如下職權或職責。

第一，邀請法定環境保護公益組織參加執法活動之職責。該職責是指縣級環境保護行政主管機關啟動環境行政執法程序或者開展執法工作會議之前，負有主動邀請法定環境保護公益組織參加執法的義務。行政法需要規定縣級環境保護行政主管機關履行邀請職責的法定期限。依據高效原則，筆者建議期限為2天，即縣級環境保護行政主管機關應當在啟動環境行政執法程序或者展開執法工作會議之前的2天履行邀請職責，這樣規定，一方面防止縣級環境保護行政主管機關在啟動執法程序之后或者召開執法工作會議之后才邀請法定環境保護公益組織；另一方面，確保法定環境保護公益組織有一定的準備時間，但不至于耽誤執法效率。需要特別指出的是，縣級環境保護行政主管機關應當以書面形式履行邀請職責，不能采用口頭或者電話通知等非正式形式，在電子政府時代，縣級環境保護行政主管機關也可以采用電子數據形式。如果法定環境保護公益組織無正當理由以書面形式拒絕接受縣級環境保護行政主管機關的邀請，縣級環境保護行政主管機關應當記錄在案并及時向潛在環境保護公益組織發出邀請，此時，法定環境保護公益組織將承擔相應的法律責任。

第二，及時答復法定環境保護公益組織提出的申請執法之職責。該職責是指當法定環境保護公益組織向縣級環境保護行政主管機關提出執法申請時，縣級環境保護行政主管機關應當在法定期限內做出接受或者拒絕請求之決定。根據高效性原則，行政法應當規定縣級環境保護行政主管機關在接到法定環境保護公益組織提出申請之日起2日內做出決定。如果縣級環境保護行政主管機關拒絕法定環境保護公益組織的申請，則需要說明理由，法定環境保護公益組織應當記錄在案。如果縣級環境保護行政主管機關無正當理由拒絕法定環境保護公益組織的申請，則將承擔相應的法律責任。

第三，說明理由之職責。該職責是指當縣級環境保護行政主管機關拒絕或者否定法定環境保護公益組織的請求、申請和建議等，應當提供事實或法律方面的理由。在競爭性環境行政執法中，縣級環境保護行政主管機關可能在多個環節需要履行說明理由之職責。除了在啟動執法階段拒絕法定環境保護公益組織的申請時需要說明理由之外，對于在調查階段、評價階段和裁決階段等環節中，如果縣級環境保護行政主管機關否定、拒絕以及不采納法定環境保護公益組織的建議、意見和評議等，都應當履行說明理由的職責。行政法需要規定縣級環境保護行政主管機關履行說明理由職責的規則，即當場說明理由規則、說明理由達到明確性和充分性程度規則以及違法規則說明理由的法律責任。

第四，為法定環境保護公益組織行使權利提供方便之職責。由于法定環境保護公益組織參與環境行政執法構成對縣級環境保護行政主管機關執法活動的監督和制約。作為“理性人”的縣級環境保護行政主管機關可能會阻礙、干擾和妨礙法定環境保護公益組織與其開展執法競爭，由此，行政法需要規定縣級環境保護行政主管機關負有為法定環境保護公益組織行使權利提供方便之職責，這項職責包括兩個層面的含義：一是消極方面，即縣級環境保護行政主管機關不得妨礙和干擾法定環境保護公益組織依法行使權利，比如，無正當理由不及時邀請其參加執法，在舉行執法會議時，故意隱瞞重要執法信息等；二是積極方面，即縣級環境保護行政主管機關應當為法定環境保護公益組織行使權利提供良好條件，比如，認真聽取法定環境保護公益組織的建議和意見、向法定環境保護公益組織及時和全面公開執法信息、認真記錄法定環境保護公益組織的執法評議以及平等對待法定環境保護公益組織工作人員等。

除了上述4項主要職責之外，行政法還需要規定縣級環境保護行政主管機關應當履行認真聽取法定環境保護公益組織的建議、及時向法定環境保護公益組織公開執法信息等職責。筆者主要從職責方面來規定縣級環境保護行政主管機關在競爭性環境行政執法中的法律地位，是為了凸顯縣級環境保護行政主管機關的義務。當然，根據權責一致原則，縣級環境保護行政主管機關也享有各類職權，比如，依法組織召開由法定環境保護公益組織參加的執法會議的職權、依法記錄法定環境保護公益組織執法行為(發言、建議和意見)的職權等。

3. 對法定環境保護公益組織實施遴選、考核等任務主體的職權與職責

由于競爭性環境行政執法的特殊性——存在競爭主體與被競爭主體以及潛在的競爭主體，由此科學確定對法定環境保護公益組織實施遴選、考核等任務的主體就顯得特別重要。筆者認為，為了充分發揮競爭性環境行政執法的功能，特別是發揮其有效克服地方保護主義的功能，這一重要主體應當由省級環境保護行政主管機關來擔任：一方面，省級環境保護行政主管機關本身依法負有對縣級環境保護行政主管機關的監督權，同時也可以有效避免受到縣、市級地方保護主義的影響；另一方面，省級環境保護行政主管機關又是環境行政執法專業部門，能夠識別專業性和公益性的環境保護公益組織。

第一，在全省甚至全國范圍內遴選適格環境保護公益組織之職責。由于環境行政執法是一項專業性和技術性比較強的行政活動，而我國縣級環境保護行政主管機關(內設多個職能部門)又依法承擔著多個領域的環境行政執法職責，比如，大氣、水、土壤和噪音等領域，由此，需要專業的環境保護公益組織才能擔任執法任務。然而，我國環境保護公益組織數量巨大、種類復雜，專業性、公益性水平參差不齊，由此，遴選適格的環境保護公益組織作為競爭主體就是一項非常關鍵的任務。筆者認為，行政法需要規定省級環境保護行政主管機關應當在全省甚至全國范圍內遴選適格環境保護公益組織的職責。對于適格環境保護公益組織的條件，可以借鑒《環境保護法》第58條規定的提起環境公益訴訟的社會組織的條件，即依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。除了規定遴選條件之外，行政法還需要規定科學和公正的遴選方式、遴選程序、遴選時間和更新程序等內容，對此，可以借鑒歐洲食品安全管理局遴選食品安全科學顧問專家的制度[20]。比如，省級環境保護行政主管機關可以出臺關于遴選環境保護公益組織的決定，在決定中明確規定遴選的具體問題。就遴選程序而言，可以規定如下步驟：①發布公告：在省級環境保護行政主管機關官方網站、主流報紙等發布遴選公告；②對申請主體進行形式審查：是否在公告規定期限內提交了申請，五年內不存在違法記錄證明等；③對適格候選主體進行實質性評價：專業能力、公益素質等；④確認最佳候選主體的入圍名單；⑤正式任命候選主體：根據實質性評價結果確定正式候選主體，并對其排序，排序靠前的為直接的競爭主體，排序靠后的為潛在的或者后備的競爭主體；⑥根據候選主體申請或者省級環境保護行政主管機關指令，將正式候選主體與不同縣的環境保護行政機關對接。

第二，培訓與考核之職責。培訓職責是指省級環境保護行政主管機關負有定期對法定的或者潛在的環境保護公益組織工作人員進行環境執法方面業務培訓的義務。從性質上而言，法定環境保護公益組織屬于行政法授權組織，根據平等性原則，它們具有與縣級環境保護行政主管機關相同的執法資格，由此，法定環境保護公益組織的工作人員也需要具備相應的環境行政執法能力和執法資格，由此，省級環境保護行政主管機關履行培訓職責變得十分必要。考核職責是指，省級環境保護行政主管機關負有對法定環境保護公益組織履行執法情況進行評價、檢查和考核的義務。考核職責分兩種：一種是平時考核，另一種是年末考核。省級環境保護行政主管機關可以出臺相應的考核辦法以指引法定環境保護公益組織的行為。對于考核不合格的，省級環境保護行政主管機關將中止其執法資格，由后備環境保護公益組織來代替。

第三，獎勵、懲罰和發放執法經費之職責。獎勵職責是指省級環境保護行政主管機關對平時考核或者年終考核良好以上的法定環境保護公益組織負有對其予以獎勵的義務。行政法可以規定獎勵的標準、獎勵的形式等內容，根據理性人假設，省級環境保護行政主管機關的獎勵應當足以激勵法定環境保護公益組織依法積極開展執法競爭。懲罰職責是指對于法定環境保護公益組織在開展競爭性執法過程中的違法行為，省級環境保護行政主管機關負有對其處罰的義務，諸如，通報批評、警告、罰款甚至撤銷執法資格等。發放執法經費職責是指省級環境保護行政主管機關對法定環境保護公益組織依法開展競爭性環境行政執法負有按時與足額發放經費的義務。對于獎勵、懲罰與發放執法經費的具體事項，行政法可以授權省級環境保護行政主管機關制定具體的實施細則。

綜上，筆者從行政法角度建構了省級環境保護行政主管機關的主要職責，事實上，這些職責也是其職權，只是為了凸顯省級環境保護行政主管機關的義務。根據權責一致原則，省級環境保護行政主管機關如果沒有依法履行這些職責，則將承擔相應的法律責任。

五、結語

為了實現環境保護法律得以有效實施的目標，我國法學界設計了種種執法模式，但是，效果并不明顯。一個重要原因是現有執法類型并沒有擺脫環境行政執法主體是國家行政機關，特別是環境行政機關壟斷性任務的窠臼。筆者嘗試提出競爭性環境行政執法的新類型，并以在我國環境行政執法制度體系中最重要的執法機關——縣級環境保護行政主管機關——為對象加以分析，試圖突破現有的研究視野，從根本上扭轉環境保護法律被虛置的局面。需要指出的是，筆者雖然以縣級環境保護行政主管機關為分析對象，但研究結論也適用于其他層級的環境保護行政機關。

注釋：

①在我國，雖然承擔環境行政執法任務的行政機關有諸多類型，但國家環境保護行政主管機關，特別是縣級環境保護行政主管機關是最重要的執法機關。不僅如此，環境行政執法經驗表明，如果縣轄區內的生態環境問題得以依法有效解決，那么整個國家生態環境將極大改善，由此，我們將研究對象限于縣級環境保護行政主管機關。

②參見戚建剛：《河長制四題——以行政法教義學為視角》(載《中國地質大學學報(社會科學版)》，2017年第6期)；黃衛成：《分類推進綜合執法 全面提升執法效能——江蘇省南通市深入推進綜合行政執法體制改革的實踐與探索》(載《行政科學論壇》，2016年第4期)；陳海嵩：《環境保護督察制度法治化：定位、困境及其出路》(載《法學評論》，2017年第3期)，等等。

③從行政法理來分析，行政機關的職權與職責其實是一個硬幣的兩面，兩者密不可分。

④需要指出的是，筆者是在理想類型意義上論述競爭性環境行政執法，即將這種新的環境行政執法類型視為由主體、對象、運行和保障等要素構成。對于理想類型分析方法的特點、如何建構等問題，參見馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》(中央編譯出版社，2002年版，第19頁)。

⑤從這個意義上講，直接競爭主體與潛在的或者后備競爭主體之間也展開競爭。

⑥參見《憲法》第26條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”

⑦在行政法學理論中，行政權力、行政法上的權利與義務以及行政職權與職責等概念的確切含義一直存在爭議。筆者沿用通說，即行政權力是國家行政機關或者法律規范授權組織依靠強制手段，為有效執行憲法和法律而對社會進行管理的一種能力。行政職權是國家行政權的轉化形式，是特定行政機關和法律規范授權組織實施國家行政管理活動的資格及其權能。行政職責是指特定行政機關和法律法規授權的組織在行使行政職權、實施國家行政管理活動的過程中所必須承擔的法定義務。行政法上的權利和義務是一種公權利與公義務，是特定主體為了公益利益而享有的某種資格或者承受某種負擔，它們與行政職權和職責關系密不可分，有時相互解釋。參見戚建剛：《食品安全社會共治中的公民權利之新探》(載《當代法學》，2017年第6期)；張文顯：《法哲學范疇研究》(中國政法大學出版社，2001年版，第298-309頁)。