善治視閾下城市油氣管道安全的參與式治理模式探析

摘要：城市油氣管道安全治理是城市公共安全治理的重要內容，利益相關者作為參與主體并積極發揮作用是治理能力現代化的重要體現。基于“善治”理念，以新公共管理理論為支撐，分析了我國城市油氣管道安全治理現狀并對國外管理經驗進行了總結。通過對四種不同治理途徑的比較分析，在闡述利益相關者利益訴求的基礎上構建參與式治理模式，并從建立健全相關的法律法規、提升利益相關者的參與程度、完善油氣管道安全協同監管機制、構建各參與主體間的互動耦合機制等方面提出城市油氣管道安全治理的主要策略。

關鍵詞：城市油氣管道；安全治理；善治；參與式治理模式

中圖分類號：X928

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0005

隨著社會主義市場經濟體制的完善和政治民主化進程的推進，治理主體多元化已經成為社會公共安全治理新的發展趨勢。城市油氣管道安全影響到城市人民的生產和生活，也嚴重威脅到市民的人身和財產安全。市民社會的興起彌補了政府在公共事務管理中的缺陷，是政府由單一中心管理向公眾參與治理衍變的重要體現[1]。本文中的利益相關者是指直接或者間接參與城市油氣管道安全治理且與自身利益相關的組織或個人，主要有相關的政府部門、企業、普通市民、科研機構（專家學者）、新聞媒體，社會公益組織，如圖1所示。

利益相關者參與城市油氣管道安全的治理在一定程度上拉近了政府與其他社會群體之間的距離，提升了油氣管道安全政策制定和執行的效率，真正地發揮了群眾的力量推動社會公共安全治理。城市油氣管道安全治理作為城市公共安全治理的重要內容，引起社會各界的高度重視，城市油氣管道安全的治理模式和策略成為當今社會探討的重大課題。

一、我國城市油氣管道安全治理困境及國外管理經驗借鑒

（一）我國城市油氣管道安全治理的困境

截至2014年底，中國境內建成油氣管道總里程約11.7萬千米，但是生產基礎薄弱，安全保障能力不足。近年來，油氣管道安全事件頻發，特別是山東青島“11·22”事件中石化東黃輸油管道泄漏爆炸和大連“6·30”泄漏燃燒事件，城市特有的“場”吸引和“場”輻射引起社會的動蕩。城市油氣管道安全風險主要來自社會環境風險、自然環境風險以及企業內在風險。社會環境風險主要是“第三方”打孔盜油、高后果區風險和后建工程施工損傷風險；自然環境風險主要指地質災害引發的油氣管道安全風險；企業內在風險主要指企業提供的管道產品質量不符合要求，安全投入低等原因造成的風險。我國城市油氣管道安全治理目前面臨的困境主要有以下幾個方面：

第一，政府主導性強，管理主體單一。行政體制改革滯后導致政府權力過度集中，油氣管道安全治理是一個復雜的系統，需要多個部門的合作，然而在油氣管道的安全治理中，政府盡可能地包攬了一切管理事務，其他社會組織因為沒有執法權，參與效度低，導致政府失靈。第二，各個部門職責不清，協調不合理。我國城市油氣管道安全管理因職責不清常出現多頭管理現象，監局、發改委、公安局共同參與管理，遇到責任就會相互推諉，遇到好處就會相互爭奪。第三，監管機制不健全。網絡化的監管機制是安全治理的重要途徑，但由于缺乏市場準入的監管機制，導致城市油氣管道安全管理中監管主體不明，職責不清，監管缺位、錯位和越位的現象層出不窮[2]。第四，油氣管道腐蝕問題嚴重。隨著時間的推移，油氣會對管道造成腐蝕，我國60%的現有管道屬于超長服役，油氣管道本身質量不達標或者缺乏必要的防腐措施也是造成管道腐化的主要原因。第五，油氣管道規劃與城市發展規劃不協調。城鎮化進程的推進導致城市規劃的工作量增加，然而政府缺乏長遠規劃的意識，多數規劃主管部門很少把管道設施納入到總體規劃之中考慮，致使長輸管道的建設和運營面臨著越來越嚴峻的形勢，埋下安全隱患。

（二）國外油氣管道安全治理經驗借鑒

國外發達國家在油氣管道安全治理方面積累了豐富的經驗，對我國油氣管道安全治理提供了有益的啟示：

第一，完善相關法律法規體系。比如，美國制定專門的《管道安全法》以及《2002年管道安全改進法令》等眾多涉及油氣管道安全的法律法規，其內容涉及到油氣管道本體質量和外部安全等。第二，多部門聯合監管。通過健全油氣管道安全監管機制，明確各個監督主體的職責，實行聯合監管。第三，治理主體多元。油氣安全治理涉及多個主體，以美國為例，包括政府部門、企業、社會組織及技術機構協調管理，政府部門主要負責宏觀的整體規劃，企業承擔主體責任，技術機構負責技術檢驗，社會組織負責協調管理。第四，通過宣傳教育，提升社會公眾的安全意識，增加社會安全投入，美國從聯邦到企業都有專項預算。第五，發動公眾參與油氣管道安全工作，通過溝通機制，實現信息共享。在國外有很多社會團體發揮了重要作用，比如加大拿的CEPA、英國的UKOPA、美國的PST、AOPL以及防腐工程師學會NACE等。

目前，國內學者對城市油氣管道安全治理中存在的問題和治理路徑進行了探討，但是采用何種模式以及參與策略是什么，仍需進一步探究。

二、城市油氣管道安全治理途徑比較

城市油氣管道安全治理一般有四種途徑，即國家治理途徑、公民社會治理途徑、平行治理途徑和參與式治理途徑[3]。國家治理途徑是以科層制為依托，實行垂直管理，呈現權力矩陣，各層級之間是一種統治與被統治的關系，完全依靠政府統治力來進行油氣管道安全治理；公民社會治理途徑主要依靠社會公共部門，通過自我調節，自我管理的方式進行油氣管道安全治理；平行治理途徑主要是以市場機制為依托，運用一定的規則，通過社會與市場之間的互動來進行治理；參與式治理途徑是新公共管理運動的產物，以新公共管理理論為支撐，主要特點是治理主體多元化，通過利益協調機制和利益鏈條來調節各個利益相關者之間的利益關系。從管理主體、管理機制、管理方式、管理側重點和管理資源來源等維度進行對比，上述四種途徑存在明顯差異，具體情況見表1。

通過對四種城市油氣管道安全治理途徑的比較分析發現，傳統依靠科層官僚制的政治統治模式已經很難適應社會治理的需要，以政府為中心的治理路徑很難實現資源的優化整合，管理方式僵硬導致管理效率低下。公民社會治理途徑雖然是一種理想化的治理模式，但是不符合我國實際情形，我國公民社會雖然有一定程度的發展，但是還不成熟，國民素質還有待提升。我國同世界各國的油氣管道安全治理方式存在很大的差異，對于發達國家好的治理經驗可以借鑒，但是不能照搬照抄，因此依靠國際統一的標準和準則的平行治理途徑并不能在我國城市油氣管道安全治理中發揮作用。社會主義市場經濟體制打破了原有的計劃經濟體制單一的利益結構，形成多元化的利益格局。很顯然，基于善治的理念，倡導實現參與式的治理模式為我國城市油氣管道安全治理提供一種思路，將促進我國城市油氣管道安全治理效率的提升。

三、城市油氣管道安全治理中利益相關者的利益訴求分析

（一）相關政府部門的利益訴求

我國政府的權力來源于人民，必須對人民負責。在城市油氣管道安全治理中，政府要起主導作用，作為公共權力的執行者，政府行為要對人民負責。政府參與油氣管道安全治理是政府公信力的表現，也是政府的職責。油氣管道的鋪設和管道安全的監管都離不開政府的直接參與，每當油氣管道泄漏或者涉及到油氣管道安全事故的時候，政府處理的態度和時效是檢驗政府合法性權威的重要指標，因此，政府參與油氣管道安全治理是為了維護政府形象和自身的合法性權威。

（二）油氣管道企業的利益訴求

油氣管道企業作為盈利性組織，其目的是追求自身利益最大化。油氣管道安全事故發生的很大一部分原因是管道質量不合格，設施不齊全，這與油氣企業或者管道企業的產品質量投入有關。有些管道企業在建設管道時偷工減料，沒有對管道包敷防腐絕緣層，甚至沒有加設陰極保護裝置，對于容易被碰撞的局部管道沒有設置標志，企業的員工在施工時，在缺乏嚴格監管的情況下不按照技術操作規程和相關的制度標準進行。因此，油氣管道的安全治理離不開企業，而企業為了維護自身的信譽和形象必須以主體的身份參與治理，其最終目的是實現盈利。

（三）普通市民的利益訴求

城市油氣管道安全是城市公共安全治理的重要組成部分，關乎著普通市民的生命和財產安全。隨著社會經濟的快速發展，城市居民的收入增多，生活質量提升，對生命更加珍惜，生命和財產作為市民生存和發展的基礎，越來越得到市民的愛護，因此，可能會對威脅到自身安全的各種因素給予重視。政治民主化進程的推進提升了市民的政治參與熱情，更多的市民的民主意識和權利意識增強，會通過更多的途徑和方式參與到公共事務的決策中。城市油氣管道安全作為公共安全的重要組成部分屬于公共產品的范疇，公共產品具有正的外部性，市民更愿意投入時間和金錢以及更多的資源去維護油氣管道的安全[4]。

（四）新聞媒體及科研機構的利益訴求

新聞媒體作為重要的社會力量在公共危機管理中發揮重要作用，當油氣管道安全事件發生時，公眾一般會通過媒體了解事件的發展動態和相關信息，新聞媒體作為信息傳播的媒介，為了提升自身的關注度和知名度，往往在涉及油氣管道安全等問題上總是沖在最前面以便獲取一手信息資料。科研機構在油氣管道安全治理中充當智庫的作用，為政府部門提供決策咨詢。科研機構的日常運行需要一定的成本，而科研經費是維護機構運行的主要資金來源，為了獲取更多的經費，科研機構往往會更多地爭取關于社會治理的相關課題，油氣管道安全治理作為當今社會治理中的一大課題為科研機構提供契機。

（五）社會公益組織的利益訴求

社會公益組織的興起是社會治理中人文關懷水平提升的表現，促進民主政治的完善，推動經濟的可持續發展，是有效彌補政府和市場同時失靈的有效手段。在城市油氣管道安全治理中，社會公益組織比如法律協會、志愿者協會及慈善協會等社會公益組織扮演重要角色，其目標是發展社會公益事業，在安全宣傳、搶險救災等志愿服務中發揮作用。社會公益組織通過參與油氣管道安全治理促進自身合法性地位的確立，提升社會影響力。

四、城市油氣管道安全治理的模式選擇

（一）參與式治理模式的理論和政策依據

城市油氣管道安全治理屬于公共產品的范疇，具有非排他性和非競爭性，這就為“搭便車”行為的發生提供了可能。單純依靠政府進行油氣管道規劃和管道安全監管已經不能適應現實需求，政府行政體制改革滯后而導致政府在處理公共事務中效率低下，是政府失靈的表現。在政府和市場同時失靈的情況下，“治理”應運而生[5]。20世紀90年代，羅西瑙在其著作《沒有政府的治理》中把“治理”表達為：作為一種管理機制，雖然沒有授權但是能夠發揮作用，為了實現某一個目標，活動主體不一定是政府，不完全依靠政府統治力[6]。直到1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中給出比較準確的定義，即“治理”是通過協調各個利益主體的關系并通過相互合作實現目標，“治理”不等同一個規則，而是相互協調的過程，治理不僅涉及到公共部門還有私人部門。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。社會廣大群體的積極參與是人民主權的重要實現形式和民主政治的重要標志。黨的十八屆三中全會圍繞健全公共安全體系提出食品藥品安全、安全生產、防災減災救災、社會治安防控等方面的體制機制改革任務；十八屆四中全會提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。這些舉措說明黨和國家把維護公共安全擺在更加突出的位置，為完善治理模式提供理論和政策的依據。

（二）參與式治理模式的構建

我們目前正處于傳統治理體系向現代治理體系轉變的過渡期，現代治理的手段、主體、側重點及機制是對傳統政府集權的國家治理模式的挑戰，反映出治理模式的進步。參與式治理模式作為現代治理的重要手段，是城市公共安全治理的基本導向[7]。《石油、天然氣管道保護條例》第三條規定石油、天然氣管道實行專業管理和群眾保護相結合的原則，現有的法律條文中蘊含善治的理念。城市油氣管道安全治理涉及到各級政府、企業、媒體、普通市民、第三方團體等多個主體，且各個主體在安全治理中扮演不同的角色，通過利益鏈條和互動機制將各個主體編制到社會網絡中共同參與城市油氣管道安全治理的決策。在公眾參與的網絡化模式中，各個主體之間的合作是油氣管道安全治理這一目標實現的前提，各個成員在明確自身角色定位的基礎上，以油氣管道安全治理的規則和程序為行動的指南。

參與式的目標是實現治理的經濟、效率、效能、民主和公平，參與目標在參與程序中得以體現，參與式治理模式中共設置4種程序即決策、執行、監管和評估。在每一個參與程序中，基于利益相關者的價值選擇和職能定位進行參與，具體見圖2.

（三）參與主體的職能定位和責任等級劃分

在城市油氣管道安全治理中，各個參與主體分別扮演著不同的角色，明確參與主體的責任是提升油氣管道安全治理的關鍵[8]。政府主要起到規劃責任、監督責任和協調責任，企業要承擔主體責任，媒體、市民和科研機構要承擔社會責任。政府規劃部門在城市規劃中要合理設計，謹慎決策，通過責任追究機制倒逼政府的決策向科學化、民主化邁進。監管部門要對油氣管道的質量進行嚴格把關，對管道的內檢測結果進行充分評估，建立24小時油氣管道安全治理機制并派駐專職人員進行監管，城市油氣管道涉及跨區域合作問題，也需要政府相關部門進行協調合作。企業要承擔主體責任，在提供油氣產品、管道設施等產品時要加強安全的投入，對提供的產品和服務承擔責任。媒體、市民和科研機構要承擔社會責任。新聞媒體要通過宣傳增強公眾對油氣管道安全的重視，對油氣管道安全事件要及時地向社會公布，滿足公眾知情權，避免不必要的社會恐慌；普通市民自覺地融入油氣管道安全治理中，首先自身不要去破壞油氣管道安全，其次對“第三方破壞”行為要進行制止；科研機構為油氣管道安全提供科學的對策以及技術支持；社會公益組織是民間自發興起的以公益為目的的社會團體，主要職能是加強油氣管道安全知識和技能的講解，增強群眾的安全觀念，在發生油氣管道安全事故中，搶險救災，捐助物質等，見表2。

公共安全管理理論認為：在現代治理條件下，必須明確地界定社會各個主體之間的權利義務關系，社會責任的承擔應該是分層次的。按照該理論的觀點，城市油氣管道安全治理中，各個主體承擔的責任分為四級（見表3），政府為第一級，企業為第二級，第三等級為各社會團體及組織，第四級是個體。

五、加強我國城市油氣管道安全治理的主要策略

（一）建立健全相關的法律法規

完善的法律法規是公眾有序參與城市油氣管道安全治理的重要保障，因此，為了保障參與式治理模式的順利實現，在《石油天然氣油氣管道保護法》的基礎上借鑒國外成熟的做法完善法律法規[9]。首先，推進公民參與程序的合法化，明確參與的程序并以法律條文的形式確定下來。要根據憲法和法律的規定不斷完善陪審制度以及公民參與立法的制度，對公民參與的形式、內容以及方式進行明確規定。其次，促進法律條文的具體化。通過完善現有的法律法規，對城市油氣管道安全治理中各個參與主體的職責、合作方式，運作機制等進行具體的設定，充分考慮相關法律制度運行的連貫性和與其他部門規章的融合性。最后，維護土地使用者權利。通過法律規范恰當地處理土地使用權，對《土地保護法》和《石油天然氣油氣管道保護法》中關于土地使用權問題要明確地界定，通過補償機制協調利益沖突問題。

（二）提升利益相關者的參與程度

主體意識和權利意識是利益相關者參與城市油氣管道安全治理的關鍵因素。實際上，參與意識低下和參與能力不足是造成城市油氣管道安全治理中利益相關者參與程度低的主要原因。為提升其他社會群體的參與度應從三個方面入手：一是加快行政體制改革進程。政府應該通過簡政放權，加快促進管制型政府向服務型政府的轉變，通過各種渠道和方式提高公眾的參與熱情。二是充分發揮社會力量。城市社區設立開辦油氣管道安全宣傳中心和成立油氣管道安全宣傳小組，通過聽講座、設置宣傳欄、社區居民學習交流等多種形式讓社區市民認識到居住周邊地區油氣管道安全保護的重要性。在房屋拆遷和工程建設中盡可能避開油氣管道地段，對油氣管道的偷竊行為及危險油氣管道安全的行為要加以制止。三是提高公眾文化素養。以大力發展科技文化教育為契機，提升市民的文化素養，通過素質教育提高公民在油氣管道監管、維護等方面的技能和知識。

（三）完善油氣管道安全協同監管機制

安全協同監管的目標是通過各個子系統結構和功能的協作提升整體的協同效果。我國城市油氣管道安全涉及各個主體的利益，首先應該完善協同監管的法律制度。法律體現了公眾的意志，是各個主體相互作用的重要規則，通過法律的權威有效約束各個參與主體的行為和互動[10]。其次，通過組織模式的構建，實現同層監管機構和不同層次監管機構的全方位對接。從組織模式來講，協同監管機制分為三個層次：第一層次是中央政府層面的安全生產委員會，負責頂層設計和整體規劃協同；第二個層面是地方的監管部門；第三個層面是社會性的監管網絡。為了克服不同監管部門之間的信息不對稱問題，應創建城市油氣管道安全協同監管信息平臺。通過GPS、GIS以及無線網絡通訊技術把各個參與主體銜接起來，形成強大的監管信息資源共享數據路。最后，加強協同監管資源的投入。城市油氣管道安全監管是一個龐大的工程，需要充足的人力、物力和財力做支撐。國家安全投入的規模要擴大，創造條件讓更多的社會組織參與到監管體系中來，與此同時要大力發展專業化的和職業化的監管人才。

（四）構建各參與主體間的互動耦合機制

城市油氣管道安全治理涉及多個主體，在治理過程中，通過加強部門合作，完善各個參與主體的互動耦合機制，可以有效地提升治理效果。政府是安全治理的主導性力量，通過政策文件鼓勵市民參與油氣管道安全治理，對市民的舉報和監督行為給與嘉獎。為激發社會公益組織在油氣管道安全治理中的積極性，可以通過法律權威賦予社會公益組織的合法地位和權力，以政府購買社會組織公共服務的方式推進行政體制改革[11]。通過政企聯動機制促進政府部門和相關企業的合作，政府通過公開招標，減免稅收，財政補貼等方式保證企業加大產品安全投入，企業積極承擔政府實施的油氣管道規劃項目；通過給科研機構以科研項目和科研經費的方式提高科研部門的合作熱情。油氣企業和管道企業加強同科研機構的合作，通過協商機制確立合作關系，特別是在油氣管道產品質量的科技研發上，充分整合雙方的科研資源，創造安全的質量高的產品[12]。媒體作為宣傳輿論陣地，在城市油氣管道安全宣傳教育和滿足公眾信息知情權方面發揮著重要作用，因為各個參與主體都要和媒體建立合作關系，將涉及油氣管道安全的相關信息通過新聞媒體告知公眾。

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（責任編輯 王婷婷）