中國環境信息公開的政策變遷：路徑與邏輯解釋

孫巖+劉紅艷+李鵬

摘要自1989年環保法明確提出環境信息公開理念以來，我國環境信息公開歷經了30年的實踐與發展，環境信息公開政策經不斷地調整與變遷逐步走向完善。如何解釋這一政策變遷內在的過程邏輯，是理解政策發展、進而主動調試政策走向的關鍵環節，也是豐富中國本土政策變遷理論及因應當下信息公開頂層設計的必要探討。基于此，本文應用案例研究方法，以倡議聯盟框架及政策學習理論為分析框架，對環境信息公開政策變遷歷程的路徑、動力因素及變遷邏輯進行分析。研究發現：我國環境信息公開實踐的發展呈現了由“隱含式公開”經“半公開”到現今“正式公開”“集中式公開”的表征。從政策視角看，存在內部與外部兩條互相交織的路徑共同推進環境信息公開政策變遷。外部路徑表現為重大事件直接或間接推動政府政策的出臺；內部路徑表現為各聯盟為維護地位與話語權而爭取資源并進行政策學習，推進了政策漸進式演進。其間涉及四個關鍵變量：重大事件、聯盟資源、政策學習及政策信念。四個變量相互作用與影響并解釋了政策變遷的邏輯：外部事件或焦點事件的發生影響了原有的政策信念體系，進而影響倡議聯盟結構及其資源，各聯盟利用外部事件帶來的影響進行策略選擇來爭取聯盟資源，并在期間開展政策學習，政策學習進而促進新的政策信念的產生，帶來政策變遷。目前來看，環境信息公開顯現出政策發展較被動、社會學習的條件不成熟、政策核心信念尚未達成共識等問題。為此，中央政府應主動扭轉外部途徑推動政策變遷、整合部委、地方政府間碎片化的聯盟資源，推進社會學習及核心信念共識的達成。同時，民間組織應加強主動式政策學習，履行環境信息公開政策執行與政策實踐中的監督責任，形成環境信息公開的社會常態。

關鍵詞環境信息公開；政策變遷；倡議聯盟框架；外部事件；政策學習

中圖分類號X22

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2018）02-0168-09DOI：10.12062/cpre.20170704

《中華人民共和國環境保護法（試行）》（1989）從法律層面上明確了環境信息公開理念，《環境信息公開辦法（試行）》（2007）的出臺標志環境信息公開走向制度化，我國環境信息公開政策制度體系逐步完善。但著眼當下，社會環境信息需求未能得到政府及時有效回應與供給的現象依然屢見不鮮，不同地區信息公開呈現馬太效應，公眾環境研究中心（IPE）城市污染源監管信息公開指數 （PITI） 報告顯示，按照最新大氣法要求開展在線監測數據實時公開的企業還十分有限。目前，我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，“深藏閨中”是極大浪費。環境信息公開亟待加強頂層制度設計，明晰政策變遷的歷程“怎么樣”和“為什么”的問題是探討合理制度設計的前提。現有的政府環境信息公開政策研究中，主要圍繞政策制定及執行中的問題及完善對策展開探討，指出當前政策無細則、有要求無罰則、有數據無校驗等問題突出，信息公開的形式大于內容[1]，政策實施效果不盡人意。此現狀下，法律是提高政策執行效果的最大驅動力[2]，必須從提高其法律位階入手[3]，同時，社會組織在立法到執法全程的監督作用可推進環境信息公開的有效性[4]，現有法律法規中關鍵條款落實與系統發力是保障公民知情權與貫徹執行環境信息公開的關鍵[5-6]。目前也有少量關于環境信息公開政策過程的探討，指出分析政策過程的動力因素是推進環境信息公開的突破口[7]，制度要素、市場要素、輿論要素等因素構成了環境信息公開的動力系統[8-9]。PM2.5污染、群體性事件等重大事件是推動環境信息公開的主要動因。總的來說，已有研究初步勾勒了環境信息公開政策的歷史沿革與應用圖景，但對現狀及對策的探討不乏存在簡單套用域外經驗的傾向，理論的探討和支撐不足，尚且缺乏基于公共政策視角對包括權力、社會、環境等要素的政策過程內部邏輯與機理的深入研究。在既有研究基礎上，本文通過對長時間跨度下的環境信息公開政策變遷過程的梳理，借鑒倡議聯盟框架理論深入剖析推動政策進程的內在邏輯，旨在助益于有效的環境政策制定與創新。

1倡議聯盟框架理論與政策變遷

倡議聯盟框架（Advocacy Coalition Framework， ACF）作為一種有強解釋力的公共政策過程理論分析工具，繼承了美國較早期的“次政府”、“鐵三角”和“議題網絡”等理論的精華，彌補了政策階段法和傳統政治理論解釋政策變遷過程的不足，理論的適用性在環境政策和能源政策等研究中得到數次驗證[10-12]。環境信息公開政策本身特征符合ACF適用的前提條件：一是政策變遷實踐滿足10年以上長時間跨度；二是政策過程包含了來自各個公共及私營組織的參與者，以及在政策理念的形成、傳播和評估中發揮重要作用的媒體、學者和公眾等；三是環境信息公開政策子系統成員滿足“包含政策形成和執行中所有政府層級的參與者”的條件；四是環境信息公開在如何實現上有相關理論指導，研究可以用價值取向、對重要的因果關系的理解等維度對其信念體系進行判研。此外，環境信息公開涉及復雜的政策循環過程，政策演進過程中公開或不公開的“理念”的作用決定政策走向，提供了政治上的主要“紐帶”，且政策涉及多元嵌入的內外部因素，需從全局視角出發的理論對其進行解釋。

ACF將倡議聯盟作為分析單元解釋政策變遷的過程與途徑，“倡議聯盟”可視為官員、企業、專家學者等行動者，因共享一個特定的信念并且在長時間內顯示出具有較強協調程度的活動而形成的團體，信念體系在其間作為劃分聯盟的依據[13]。在這里薩巴蒂爾特別強調信念的作用，認為信念是維系聯盟的關鍵因素，也是理解政策變遷的關鍵變量。政策信念體系由淺到深劃分為次要、政策核心和深層核心信念三個層次。深層核心信念類似于一種宗教信仰，包括根本的規范性認知和本體論公理；政策核心信念包括對重要因果關系和問題嚴重性的認知，是聯盟與聯盟之間的根本區別；次要信念則隨經驗資料和數據的不斷更新而對工具性決策作出調整[14]。

ACF提供了政策變遷的兩個基本途徑。第一種途徑是每個政策倡議聯盟都將通過政治資源的積累和以政策為導向的學習來試圖實現政策目標。政策取向學習是指相對持久的思想或行為意圖的交替，這種交替源自經驗或新信息，并關注政策目標的達成或修訂。現有研究特別看重政策學習這一關鍵變量[15]。Heclo[16]最早質疑傳統理論中政治與沖突和權力相關的觀點，指出學習的視角更強調決策主體的行為。Hall[17]對學習進行了定義，“根據過去政策的結果和新的信息， 調整政策的目標或技術的刻意的嘗試，以更好地實現政府的終極目標”。Heclo和Hall對政策學習的理解的關鍵差別在于， 政策學習的產生是“內生性的根據過去政策的結果和新的信息調整政策的目標”還是“外生性的政府對環境變化而做出的反應”[18]。Sabatier提出“政策取向的學習”， 即“由經驗引致的相對長期的思想或行為意圖的變化， 與完善和修正人的信仰體系的原則相關聯”，其更傾向“內生性”學習的含義，但其也能從政策主體與環境互動視角對政策變遷進行解釋。Rose[19]提出了“教訓-汲取”的學習類型。類似的，May[18]把政策學習分為工具性政策學習和社會性政策學習。Bennett和Howlett[20]在綜合相關理論的基礎上，詳盡歸納了政府學習、教訓-汲取、社會學習三種政策學習類型。三種學習類型的學習主體分別是國家官員、政策網絡、政策共同體，并對應政策過程的智能化、工具、理念學習內容。endprint

政策變遷第二種途徑是源于子系統之外，包括社會經濟環境與技術的改變、系統內占統治地位的聯盟的改變、決策以及其他政策子系統的影響。相較而言，外部事件帶來的巨大沖擊為深層核心信念與政策核心信念的改變提供了機會；而僅能改變經驗層面的政策取向學習一般不能促使政策核心信念發生實質性的改變，這也是公共政策大多呈現不斷演進的特征的原因之一。

2環境信息公開政策變遷的歷程回顧

中國環境信息公開政策經半個世紀的制度建設和實踐探索，從無到有并逐步完善，完成了從政策制定、實施到修正的一個循環圈。自有環境信息公開提法伊始，按環境信息公開相關重大政策出臺或重大理念轉變為拐點對我國環境信息公開實況進行梳理，可發現公開政策及實際公開情況顯現出由“閉塞”到逐步“透明”的特征，并可將整個政策變遷歷程分為三個階段。

2.1改革開放前： 隱含式公開階段

20世紀四五十年代，“洛杉磯光化學煙霧事件”等世界八大環境公害事件震驚世界，以周恩來總理為代表的少數黨內人士意識到了中國也存在環境問題，但時逢中國誕生伊始，百廢待興，國內盛行“社會主義不可能產生環境污染”的錯誤論斷，更無環境信息公開之說。至于信息公開，1950年4月，中央人民政府新聞總署要求各地新聞機關對救災工作進行報道時，應強調成績與經驗，盡量避免實地災情。可見，當時官方嚴密控制輿論，環境污染信息也近乎沒有傳播的渠道，且當時的任何法律法規都沒有環境信息公開甚至信息公開方面的表述，也沒有可以隱含理解的條款。1954年，新中國第一部《憲法》中規定了公民對于國家機關及其工作人員的失職行為有權提出檢舉或者控告，這一般被理解為對公民知情權的隱含性或者間接性的保護[3，21]，然而環境信息知情權沒有真正成為一項法定權利。毛澤東主席曾指出“對于災情、重大事故，一點也不要隱瞞”，但出于對負面消息可能影響仕途升遷的考慮，各級政府官員習慣于報喜不報憂。在當時的“階級斗爭為綱”的政治環境下公眾接收到的信息多半是不完全甚至是扭曲的[22-23]。直到1973年，中國代表團參加了聯合國環境發展大會，了解到國際環保群眾運動日益蓬勃高漲，人們熱切地要求了解政府所掌握的有關環境的資料，中國才認識到環境問題的嚴重性及對公眾公開有關環境的信息資料的可能性[1，3]。

2.220世紀八九十年代：正式公開階段

改革開放后，尤其黨的十三大的召開，公民民主參與意識及其主體地位的增強使知情權的保障成為必要。20世紀80年代末，一些城市，如河北藁城、浙江樂清等縣（市） 開始了對信息公開的初步探索，成為其他各省市關注與借鑒的試驗者[24]。1989《環境保護法》規定了地方省政府應定期發布環境狀況公報，正式且明確了環境信息公開[25]，但其僅有總則性的規定，對環境信息公開的內容及形式等具體操作性的問題并不涉及。1992年6月，聯合國環境與發展大會召開，中國也隨即進入可持續發展理念的時代，對信息公開的理解超越了政府的行政職能層面[22]。1998年6月，《奧胡斯公約》明確了公眾獲取環境信息的請求權， 同時還規定了政府收集和主動公布環境信息的義務，是國際上對于確立和發展環境信息公開制度做出的最突出貢獻。當時正值中國進入新世紀的腳步，《奧胡斯公約》也促使中國力求變革，對公眾參與理念與環境信息公開展開全面的思考。同年10月，中國科學與技術部在北京舉辦的 “21世紀議程會議” 中集中介紹了環境表現信息公開，并推動開啟了鎮江、內蒙古等城市的環境信息公開的試點工作[21]。

2.3新世紀以來： 集中式公開階段

這一時期，環境信息公開政策出臺較密集，且真正實現了制度的系統性建立。中國加入WTO后，信息公開問題已經由依靠道德自律轉為側重于規范強制，也推動了環境信息公開自主式的探索。在環境信息公開試點的基礎上，企業開始被納為公開主體，《關于企業環境信息公開的公告》開啟了我國環境信息公開的專門立法工作[26]。同期，廣州、上海等政府信息公開的地方法規紛紛出臺。2004年， 國家環保總局又發布了《環境保護行政許可聽證暫行辦法》，對建設項目等可以舉行聽證會，進一步彰顯了政府對公眾知情權的尊重。由相關部門起草的《政府信息公開條例》草案也已初步成稿，并由國務院的法制工作機構著手審查。

2005年11月13 日，吉林石化公司雙苯廠爆炸引發松花江流域嚴重的水污染， 吉林省政府及黑龍江省政府對信息的隱瞞與虛假公告引起市民恐慌，此番事件對環境信息公開的真實性與時效性產生重要推進作用。當月，國家環保局便發布了《關于加快推進企業環境行為評價工作的意見》（以下簡稱《意見》），正式推介企業環境行為評價技術指南。國家也開始逐步重視環境信息的通報和公開制度的建立，連發《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》《環境保護行政主管部門突發環境事件信息報告辦法（試行）》等多條政策指導環境突發事件信息公開[27]。

在之前的地方試點、政策實施經驗與環境污染及環境群體性事件等重大事件的作用下，國家的環境信息公開工作逐年坐實。2007年，國務院發布具有里程碑式意義的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。一周以后，環保部通過《環境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），這是我國第一部環境信息公開的綜合性法律文件，對政府和企業的環境信息公開做了系統的規定。這兩部法規標志著我國環境信息公開得到立法的肯定。此后，環保部又印發了《環境信息依法申請公開工作》等配套規定以完善環境信息公開制度，住建部、發改委等部委也發布了政策文件促進環境信息公開工作[23-27]。近年來，政府又相繼頒布了針對企業、涉核企業、事業單位等公開環境信息的專門性的法律規范，政策信念明顯向著保障公眾知情權及參與權等公民環境權利方面發展[30]。各階段環境信息公開政策文件見表1。

總的來說，我國環境信息公開的相關政策法規已經初步建立起來，然而仍然存在政策中公開主體未明確、公眾申請政府公開環境信息的程序嚴謹性不足、各級政策法規中也還存在諸多如《環保法》中“地方政府可以選擇或視情況公布環境信息”的模糊說辭及可執行性不強等問題。endprint

3環境信息公開政策變遷的路徑

我國環境信息由“隱含式公開”經“半公開”到現今“正式公開”“集中式公開”發展，從政策演進表征上看，政策變遷有兩條交織的路徑。第一條是外部路徑，表現為重大事件引發的信息公開壓力為導線，直接或間接推動政府政策的出臺；第二條是政策子系統內的倡議聯盟“努力實現政策目標”，表現為各聯盟為維護地位與話語權爭取資源并進行政策學習，推進了政策漸進式變遷。

3.1外部路徑：重大事件有力推動政策發展

重大事件推動了中國對環境問題認知從無到有的過

程。建國初期，環境信息公開問題并沒有進入政策決策者的視野，中國真正意義上的環境保護意識頗受“世界八大環境公害事件”的影響。政府初步了解到了環境污染的概念與危害并出臺一些防止和消除污染的政策，但當時的環保政策停留在形式上。

改革開放作為影響環境信息公開政策子系統的重大事件，帶來社會經濟條件與公眾觀念翻天覆地的變化。中國對環境保護的理念有所感知，對國內外的環境污染事件更加關注，并在環保法中明確要求了政府需定期發布環境信息公報，政策核心信念發生轉變，是環境信息公開的重要轉折點。

進入新世紀后，經濟發展導致環境急劇惡化，國家轉為高度重視環境問題，也更重視環境信息公開制度的建設。2005年松花江流域的水污染事件，嚴重影響了人心與社會穩定，這一焦點事件直接帶來明確要求政府、企業雙方進行環境信息公開的政策產出與變遷。隨著大氣、水流域等突發性環境污染事件嚴重危害公眾健康，公眾環保意識及公民意識不斷增強，對環境信息公開的觀念發生大幅度轉變，由“被動接受”轉為“主動要求”，也推進政府的政策信念由履行政府責任與職能向維護公民環境權力等方面的核心信念轉變。近年，網絡與多媒體的發展加速了外部事件消息的傳播，輿論作用明顯推進了環境信息公開的透明化。

3.2內部路徑：聯盟政策學習推進政策漸進變遷

聯盟政策學習由兩個過程組成，首先，外部事件引起聯盟組成結構改變及新的聯盟信念形成，使聯盟規模及成員、政策主導權利、輿論導向等資源成為聯盟的爭取對象。進而，“聯盟通過自身的努力”爭取資源，即通過政策學習維護自身利益以實現政策目標。期間包含了聯盟內的學習及跨聯盟學習。聯盟內學習使得聯盟成員不斷努力提高他們對各種情況和因果關系的認識，跨聯盟之間的學習打破了“聾子之間的對話”的僵持狀態，促進政策正向變遷。

3.2.1聯盟結構與資源重新分配，奠定政策學習基礎

在改革開放前并無實質意義上的以環境信息是否公開理念為劃分依準的政策倡議聯盟，以政府為首的大部分政策主體秉持“經濟發展至上”的政策信念，占據近乎所有資源。八九十年代，隨法制建設的推進，環保局試圖推進環境信息公開政策的制定與執行，環保局、民間環保組織與專家學者等明晰了公民環境知情權的概念，進而形成結構比較松散的“社會環保聯盟”。

直到2000年后，國內才出現實際意義上以環境信息是否公開為信念基礎的聯盟劃分。多方信念主體可大致分為“公開聯盟”、“封鎖聯盟”和“不完全公開聯盟”。當因環境信息封鎖而引致人心不安甚至社會動蕩時，以國務院、環保局、政協等為典型代表的政策主體，開始推動環境信息公開政策的出臺[22]，預示著“公開聯盟”的形成，此聯盟占據著大部分環境政策制定權力資源。“封鎖聯盟”仍以多數地方政府和污染企業為主要主體，以經濟利益為聯盟信念。重大事件帶來的輿論與社會集體行動促使本來持中間態度的甚至是“封鎖聯盟”中的部分政策主體立場改變，更趨于贊同環境信息應予以公開的信念，從而使聯盟資源再次重新分配。在這一變化中，逐漸形成由財政部、工業和信息化部等部委構成的“不完全公開聯盟”，其可視為一個處于觀望狀態的過渡聯盟，此聯盟需要配合中央政府的環保政策實施，履行環境信息公開的部門職能，但其信念并未與中央政府同步，很大程度上仍以自己部門的利益為先，在信息公開政策制定與執行中的立場與信念都較模糊。但近年來，受到社會大環境的變化和中央政府的推動，此聯盟自身處于不斷分化中，顯示出轉變為“公開聯盟”的趨勢。改革開放后的環境信息公開政策子系統中的聯盟類型及其資源變化情況見表2。

在政府權威主導逐步分化為三大不同政策信念的聯盟的過程中，聯盟結構、規模與資源占有情況均進行了更新，政策信念也具有多元化，政策問題具有了可議性和可分析性，這成為了政策學習的必要條件之一。

3.2.2聯盟政策學習推動政策漸進變遷

聯盟分化與資源博弈為跨聯盟學習提供了基礎，為了更好地維護本聯盟的政策信念，各聯盟成員不得不吸收對方信念體系中的合理因素，聯盟學習推動了聯盟的次要方面信念的改變。當學習范圍變大，涉及政策目標與理念層次時，學習顯現出主動性特征，甚至影響政策核心信念。例如，對“封鎖聯盟”中的地方政府而言，一方面要為當地環境問題負責，必須履行環境信息公開的義務。但另一方面，發展經濟和創造政績更被重視，使得大部分地方政府忽視公開、甚至有意隱瞞可能引致經濟發展指標下降的環境信息。但隨著占據主導權力資源的“公開聯盟”內中央政府將環保作為各級政府考核的重要組成部分，民間組織、企業及公眾的環保意識高漲，地方政府更積極主動進行政策學習，改變固有的“唯GDP”論，執行環境信息公開。

從政策變遷歷程來看，改革開放前，中央政府單方面進行“政府主導學習”、“吸取-教訓”學習，學習及認知停留在“公眾應該有知情權”的政策概念層面。直到參加聯合國第一次環境會議及召開第一次全國環保會議后，政策學習才更有效地指導實踐，中國摒棄了“社會主義不可能履行環保職能、重視自己部門利益產生污染”觀念，同時，政府意識到環境信息公開的重大意義，政策核心信念體系開始有所觸動。但此時政策學習的主體局限為中央政府內少數先進開明人士，學習模式更傾向于一種“了解”，并沒有真正推動國內展開環境信息公開工作。endprint

1992年聯合國環境與發展大會提出可持續發展理念后，中國環境政策隨之向可持續發展邁進。政策學習主要為政策工具層面，并且重新定義了政策主體的范圍，政策核心信念進一步發生改變，并產生了鎮江、內蒙古地方政府的環境信息公開試點工作。

進入21世紀以后，中國的經濟發展取得了巨大的成就，在政策試點經驗與教訓的積累與學習上，政府開始著眼于環境信息公開制度的系統性建立，將企業規范為信息公開主體，同時，強調公眾的知情權與監督檢舉權，試圖推動更為廣泛的政策學習。在“科學發展觀”理念指導下，強制各地方政府定期公布環境信息并及時發布污染事故信息，為公眾參與創造條件，這代表政策核心信念層次上的轉變。2007年的《條例》和《辦法》的出臺，是政府推動政策學習與政策范式變遷中具有里程碑意義的轉折點，顯現出了新歷史階段下環境信息公開政策理念與目標的演變方向。近年來，受社會公眾的環境公民意識增強以及新媒體的發展等因素推動，政策學習范圍迅速蔓延并顯現出了社會學習的特征，政策的主動調試與漸進變遷成為一種必然趨勢。

4環境信息公開政策變遷的邏輯解釋

環境信息公開政策變遷的兩個路徑涉及四個關鍵變量：重大事件、聯盟資源、政策學習及政策信念，四個變量相互作用與影響并解釋了政策變遷的邏輯：外部事件或焦點事件的發生影響了原有的政策信念體系，進而影響倡議聯盟結構及其資源，各聯盟利用外部事件帶來的影響進行策略選擇爭取聯盟資源，并在期間開展政策學習（政策論壇為政策學習提供了有效平臺），政策學習進而促進新的政策信念的產生，帶來政策變遷。其中，重大事件也可能直接帶來政策的產出。環境信息公開政策變遷邏輯見圖1。

4.1重大事件是推動環境信息公開政策變遷的主要因素，推動政策被動發展

中國環境信息公開政策的變遷表現為主要依靠重大環境事件的推動，且表現出兩種形式：一是外部事件帶來的危害觸動了原有信念體系，引發新的信念的形成，帶來政策產出，如聯合國第一次環境會議和奧胡斯公約簽訂引導中國環境信息公開試點工作的進行；二是當極其嚴重的突發性環境事件發生時，政府采取應急處理措施，迅速發布政策文件以緩解事件負面影響、穩定民心，如松花江水污染事件引發的《關于加快推進企業環境行為評價工作的意見》的出臺；但是進一步分析就會發現，新政策其實是直接在“舊信念”環境下為應對環境事件而出臺的，這一過程中政策信念并未發生實質改變。

重大環境事件有可能觸動政府政策核心信念層面，尤其是憑借新興媒體等傳播渠道，甚至會觸動整個政策網絡的核心信念。但目前來看，環境信息公開政策的核心信念仍然是強化政府與企業責任，而不是為了保護整個社會公眾的健康為首要目的，次要方面信念還是以末端調整為主，沒有更多地考慮政策的多元協調與法律保障機制的建立等方面。即便是2015年出臺的“史上最嚴”環保法，也沒有完全實現政策導向從被動的環境信息公開向主動提供真實信息、維護公眾知情權和保護公眾健康轉變。且總體看來，重大事件具有突發性，政府做出的相應政策調整不足以滿足社會發展的長期需要，政策變遷比較被動。

4.2聯盟爭取資源是政策學習發生的條件，但資源博弈也制約了學習效果

政治影響、社會輿論等重要資源的維護是聯盟力量的決定因素，爭取資源的聯盟間權衡、互動過程為政策學習創造了環境。但由于環境信息公開的資源分散與聯盟間相互制衡的原因，致使同一或不同政策之間相互矛盾或者模糊不清。具體表現為，政府環境信息公開條例規定信息要公開，但也說可以視情況不予公開，而這些情況卻未有具體說明。再如，很多文件中對信息公開的具體解釋采用了“可以”、而不是“必須”，這便造成概念的模糊不清，政策執行必然出現偏差。同時，縱向分權又容易產生地方保護主義。從地方政府來看，“唯GDP”論和“政績”論的主色調還很明顯，致使存在著企業污染成本低、政企勾結、公眾被蒙在鼓里的情況，嚴重影響信息公開力度與進程。此外，不同聯盟之間的博弈帶有明顯的以本聯盟利益為核心的色彩，且以權力為重要的博弈工具，這造成政策學習空間小、學習時間漫長、學習效果甚微甚至有排斥學習的現象。態度模糊、立場搖擺的中間聯盟的存在，也制約了政策學習，弱化了學習效果。

4.3政策學習觸動了政策核心信念，但社會學習的條件還不成熟

環境信息由封閉到逐漸透明，政策核心甚至深層核心信念體系發生變化，并展現出政策目標與理念層次上范式轉變的趨勢。但政策變遷過程中主要以政府學習和吸取教訓學習為主，其間各政策主體學習的推進較艱難，且目前國內社會學習還未開展。

就政府為主體的學習而言，由于中央層面政策理念尚未明確，各部委、地方政府之間利益對立明顯，即便是深層核心信念被觸動，實際的政策出臺也僅僅停留在政策工具的調整等次要層面。對于科研機構來說，由于其研究不足和不深入，使得政策學習缺乏充分的專業信息無法有效開展。對企業來說，利潤導向使得企業對環境信息公開的政策學習的積極性與環境責任感不強，大多只是為配合政策要求而進行形式上的環境信息公開。至于社會方面，多數群眾環境履責意愿及法律意識淡薄，當不涉及自身利益時，便對環境信息公開不聞不問。我國民間環保組織由于政治資源約束和社會影響力弱勢同樣無法擔當起學習中的引導者角色。可見，環境信息公開的多元格局雖已形成，但在制度建設的探索與完善中，最具可控性與主動性的政策學習開展緩慢，其深度與廣度的不足限制了學習的效力及效果。

4.4深層核心信念未達成共識，環境信息公開政策范式變遷受阻

從整個政策變遷過程看，環境信息公開政策的變遷顯得曲折與滯后，其重要原因在于深層核心信念以及政策核心信念沒有發生根本轉變，這對其他三個關鍵變量都有顯著影響。首先，影響中國環境信息公開政策的主要動力因素為突發的重大事件推動，而政策核心信念無法在短時間內發生范式轉變，因而，即便政府頒布了政策文件試圖降低外部事件負面影響，但應急性的政策往往治標不治本，在執行中極易出現偏差，無法保障長效機制與政策實際效果的落實。其次，由于政策核心信念難以在跨聯盟間達成共識，分散的資源難以形成環境信息公開合力，不同部委和地方政府沒有形成協調合作機制，多主體利益的博弈使得政策制定、執行與監督過程中都出現不同程度偏差。最后，政策核心信念沒有徹底轉變也使得我國環境信息公開的政策學習僅停留在工具層面上的學習，學習主體數量不足，沒有形成社會學習，不足以帶動政策的范式變遷，制約了環境信息公開走向制度化與規范化。endprint

5結論與討論

中國環境信息公開政策變遷的整個邏輯符合倡議聯盟框架理論的基本假設，重大事件是推動政策核心信念變化的關鍵動因，政策學習是漸進式的變遷動因。同時，在本研究中，政策學習也顯現出中國環境政策過程的特點：政策學習完全可以在跨聯盟之間主動推進，當政策學習由政府學習到吸取教訓學習，再縱深演進至社會學習時，政策將會發生目標與理念層次的范式變遷。薩巴蒂爾認為，跨聯盟間的政策學習是很難發生的，政策學習幾乎只能帶來信念次要方面的改變。理論假設與研究結果產生差異的主要原因在于政策學習的推動主體上，我國中央政府的指導思想直接影響各聯盟主體的政策核心或深層核心信念。因此，中央政府應主動扭轉外部途徑推動政策變遷模式，整合部委間、地方政府間各自為政造成的資源分散和責任不清的局面，推進政策學習，尤其注重社會學習的開展。同時，民間組織與公眾應加強主動式政策學習，監督環境信息公開，形成環境信息公開的社會共識與常態。

倡議聯盟框架理論為理解復雜的公共政策過程提供了極具吸引力的分析工具，本研究試圖結合中國的環境政策實踐對該理論進一步加以檢驗和發展。如何應

用和解讀這一理論、深入剖析政策變遷機理是未來研究

的方向。

（編輯：李琪）

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AbstractSince the environmental law established the concept of environmental information disclosure in 1989， Chinas environmental information disclosure has experienced over thirty years of the progress of practice and development. How to explain the internal logic of this policy change progress is the critical link to understand the policy development and then to actively adjust the policy. It is also necessary to enrich the theory of policy change in China and to make toplevel design of information disclosure system. Based on this， the paper uses a case study method and takes theories of Advocacy Coalition Framework and Policy Learning as the analysis framework to analyze the path， dynamic factors and change logic of the environmental information disclosure policy. The result shows that the development of environmental information disclosure in China presents a process， from ‘implicit disclosure to ‘semi public， and then to ‘formal public and ‘centralized public. From the perspective of policy， there are two interwoven paths between internal and external， jointly promoting the progress of environmental information disclosure policy. The external path reflects that the major events directly or passively promote the policy change； and the internal path reflects that the alliance seeking resources to maintain status and discourse power in politics， proceeds policy learning and progressively promotes the policy change. The process involves four interacting variables： major events， alliance resources， policy learning and policy beliefs， which explain the logic of policy change： the occurrence of external or focal events affect the original policy belief system， and thereby affect the initial structure and resources； then， the alliance uses the impact of external events to make strategic choices so as to strive for Alliance Resources and to conduct policy learning during the period， which leads to the emergence of new policy belief and thus promotes policy change. At present， the development of environmental information disclosure policy is passive， the social learning condition is immature， and the policy core belief has not yet reached a consensus. Therefore， the central government should take the initiative to reverse the external path， integrate fragmented resources between ministries and local governments， and promote social learning and the consensus of core belief. At the same time， nongovernmental organizations should strengthen active policy learning， and fulfill the supervision responsibility of the implementation and practice of environmental information disclosure policy， so as to form the social norm of environmental information disclosure.

Key wordsenvironmental information disclosure； policy change； advocacy coalition framework； major events； policy learningendprint