發展和完善我國農地流轉金融制度的思考

摘要：文章以相關的農業金融理論為基礎，從農業金融無法滿足農業規模化經營對金融需求的角度出發，首先分析了目前農村金融在貸款數量和結構上的不足，存在著資金逆流、貸款不足和貸款難的問題。然后提出創新金融產品和完善相關配套制度的建議，包括發展土地銀行、實現土地經營權的資產證券化、完善農地金融保險體系和重視農民的社會保障等。

關鍵詞：農地流轉；金融支持；金融產品

經濟快速發展，農村經濟結構隨之改變，非農產業日益發達，農業勞動力大量轉移到非農產業就業，農業農機化水平逐漸提高，農業社會化服務加強，以及農業經營者素質的不斷提高等，這都使得農地流轉成為可能。合理的土地流轉，可以有助于實現土地的規模利用、集約利用和節約利用，逐步實現現代化農業。但土地流轉是需要大量基礎性和流動性投入，農民自身的資金積累遠不能滿足這種資金需求，而目前中國農村的金融支持仍舊處于數額小、品種單一的狀態，對土地轉入者來說，流轉后還存在貸款難、保險難的現實問題，阻礙著土地流轉的進行。

一、發展農地金融的理論分析

（一）農地流轉中的金融支持

農地流轉是二十世紀八十年代初開始的，隨著我國經濟的猛增和城鎮化步伐的加快也在不斷地發展。1996年中國只有2.6%的農地發生流轉，2001年發達地區流轉土地占耕地比例達8%-10%。2014年更有8省市這個比例超過35%。目前我國農地的流轉有以下幾個主要特征：一是流轉規模逐步增長，2016年底土地經營權已參與流轉的總面積是3140公頃（4.71億畝），占整個二輪承包面積的35.1%，把土地流轉于他人的農戶接近7000萬；二是流轉形式多樣化，出租、轉包、互換、拍賣、入股等方式；三是參與主體多元化，包括農戶、鄉村組織、農村經濟合作組等主體的參與。

農地流轉的金融支持，是指在政府部門宏觀調控、政策支持的前提下，借助市場機制直接配置資源的作用，最大限度地滿足土地流轉期間對金融產品和服務的需求，從而實現金融產業和農村土地流轉的快速發展。當前我國農村金融體制的形式主要有：農業銀行、農村發展銀行支持農業的發展；新型農村金融機構，如農村合作銀行、農村商業銀行；郵政儲蓄銀行也逐步加大發揮自身的作用。

農地流轉中金融的存在是必要的。金融是現代經濟的核心，金融部門是土地流轉的紐帶，農地流轉中的資金需要它來配置，其效率的高低會直接影響農地流轉中資金配置的效率，通過農地金融制度的建立可以在很大程度上可以解決我國當前農地流轉難的問題，緩解農地流轉中的資金短缺。

（二）發展農地金融的理論探討

1.農業融資論。一般來說，農民的儲蓄能力較弱，自身無法為農業生產提供足夠的資金，因此，需要為農村和農戶提供一定的政策扶持，從農村外部注入資金，建立非盈利性的專業金融機構，從而為農業生產提供充足的資金。20世紀60和70年代發展中國家廣泛開展這種政策，雖然促進了農業生產增長，但由于儲蓄動員不力、過分依賴外部資金，最終出現資金回收率低下，過多向中、上層融資等問題。而面對農業產出率低，投資回收期長的現實情況，金融機構更傾向于將資金投入城市來追求更高的利潤。

2.農村金融市場論。20世紀80年代，農村金融市場理論發展，其內容不同于融資論，認為農村居民都有一定的儲蓄能力，所以不用由外部提供資金。同時該理論還認為，低息政策妨礙人們向金融機構存款，阻礙了經濟和金融發展；過于依賴外部資金也導致貸款回收率降低。至今，完全依賴市場機制、排斥政策干預市場的農村金融市場理論仍是農村金融理論的主流。

3.不完全競爭市場理論。20世紀90年代面對著各種經濟問題和金融危機，人們開始認識到市場的失靈，認為政府的干預對于穩定市場依然相當重要。在農村金融領域，人們也逐漸意識到需要一些社會性的、非市場的因素去支持它。為了彌補市場的失靈，就需要政府的適當介入以及組織化的借款人。

二、我國農地流轉中的金融問題

上世紀末我國逐步建立起農地金融市場的構架，并且在經濟的發展中不斷地完善。當前，我國農村金融體系不管是機構數量、種類，還是服務功能，相比農村市場主體多樣化和農業農村經濟發展多樣性而言，都存在差距，在一定程度上制約了金融產品和服務的供給。

（一）服務欠缺。原本服務于農業金融的有中國農業銀行、 郵政儲蓄、農村信用社、農業發展銀行以及其他的商業性金融機構。不過，由于金融支持農業的低利潤和高風險性以及金融的逐利性，農村金融體系中的各金融機構漸漸從農村向城市轉移，目前農村在一定程度上出現金融服務的欠缺。

雖然涉農貸款余額從2007年末的6.1萬億元增加至2016年末的28.2萬億元（《中國農村金融服務報告（2016）》），但貸款中用于支持農地流轉的比例過小，大部分都是關于企業、養殖業和經濟作物種植的貸款類型。

（二）資金供應不足。農戶通過土地流轉實現規模經營，規模擴大的過程中需要在設備、基礎設施上進行大量的投入，但目前我國農村金融機構的農業貸款數額卻遠遠無法滿足這類投資的需求。從2004到2008年農村資金一直處于供不應求的狀態，2012年農村資金需求有5千多萬但供給只有4千多萬，近年來資金缺口依舊存在。另一方面，金融機構為了控制風險，將小額信用貸款的數額限制在3萬元左右，農業生產周期較其他行業更長，但在目前的貸款期限上最高才3年，這并不能滿足土地流轉中巨額的資金需求。

（三）資金逆流。農村資金存在大量流入城市的現象。目前中國農村的金融體系主要有四大塊：農村信用社、中國農業銀行、郵政儲蓄、農業發展銀行。資金外流的原因主要有以下幾個方面：農村信用社以國家糧農收購為主，資金不予農戶發放農業貸款；農業銀行的發展方向逐漸向商業化的轉移；郵政儲蓄過程中的不規范，如強制農戶進行儲蓄，就會轉移一部分資金，還有郵政儲蓄的只存不貸的特點，也加速農村資金的外流；農村信用社的資金投入非農部門，用于非農項目，并且從信用社的貸存比來看，信用社的存款大于貸款，它并沒有為農村帶來資金。此外，商業金融機構也將資金撤離鄉鎮。另一方面，越來越多的農民轉向二、三產業，定居城鎮，他們大多將資金存入銀行，也在一定意義上將資金帶出了農村。

（四）農戶貸款難。目前隨著農業規模化的不斷發展，農戶從種子、化肥這類的貸款需求變為對農業、畜牧養殖以及農產品加工等規模化生產經營的資金需求。但對待數額較大的貸款銀行通常會實施貸款抵押擔保制度，如農村信用社貸款規定貸款人必須能夠提供銀行認可的、合法有效的擔保。農戶缺少有效的擔保財產且擔保評估的復雜手續都制約著貸款的發放。因此，目前農戶信用等級低、 抵押能力弱的現狀下，想要獲取足夠的農業貸款存在著較大的障礙，并不能及時的滿足農業生產的需要，這阻礙著農業機械化和生產規模化的進程。

三、完善農地流轉中金融制度的建議

（一）完善農地流轉中金融的相關配套制度

1.完善農地流轉制度。首先，明確土地產權的主體，頒發產權證書。這是集體土地流轉的必備條件，對經濟主體有激勵和約束作用，但目前我國法律對農村集體土地權利和利益的界定十分模糊，土地所有權的主體和權能不清。這種現狀阻礙了土地的流轉，也為農地流轉融資帶來障礙。

其次，健全法律法規。完善的法律法規是農村集體土地流轉的法律保證。目前我國關于土地的法律法規內容寬泛，很多缺乏可行性，必須以法律的形式確定農村土地流轉的適用范圍、條件、用途和當事人的權利義務等，使管理土地流轉有法可依。盡快修改《物權法》等相關法律，明確允許土地經營權的流轉和抵押。

2.強化農村信用體系建設。對于農村土地承包者、經營者來說，可用作有效貸款擔保的財物十分有限，在這種情況下金融機構自然會因貸款的安全問題而謹慎發放貸款，這就不利于土地流轉的進行。這就需要我們加強農村地區的信用體系建設，積極發揮各級和地方政府在這方面的功能作用，著手收集資料和信息并建立關于農村承包者、經營者的誠信檔案，以此來降低農村金融機構貸款的風險，引導農村金融健康穩定發展。如果有了比較健全的信用檔案，就可以大大降低貸款的風險，又可以使得土地經營者獲得較為充足的資金，支持其進行流轉和規模化的經營。

3完善土地價值評估體系。目前，農村土地流轉缺乏可行的土地價格形成機制，各地不統一的價值評估標準使得評估工作難以順利進行，限制了土地流轉的進程。

首先，要制定科學、可操作的估價標準和流程，設立專業化的價值評估部門，維護好農民和銀行各自的合法利益。其次建立土地評估數據庫，注意數據的收集、分析、整理、存儲和更新，切實維護農民的合法權益。完善的土地價值評估體系是技術的要求也是現實的要求，它的建立可以保障市場各方的利益，有利于建立更健康的農地金融市場。

（二）創新農地流轉中的金融產品

1.發展土地銀行。土地銀行是一種中介組織，主要經營土地的存貸業務，對土地進行儲備、開發、供應，發行土地債券或出售土地抵押貸款。承包農戶將自己擁有的土地存入土地銀行，經由土地銀行開發、打包整理后再貸給其他的土地需求者。發展這種金融產品是以經營權的抵押為前提的，這樣可以直接解決貸款難、資金不足的問題。

2. 實施土地承包經營權的資產證券化。雖然土地是不可移動的，但若將經營權證券化則可以實現土地的流通。土地承包經營權的資產證券化是指金融機構通過抵押貸款從貸款者手中獲得土地經營權，并將其整理、打包在證券市場上發行，它是一種權利憑證。在金融市場上實現承包經營權的證券化可以獲得更充足的資金。比如，美國的證券化是由農戶投資者和合作社共同組成，由數量一定的農戶所組成農業信用社，通過信用社向合作社申請貸款。合作社是中介機構，由多個農村合作社所組成的聯邦土地銀行負責籌集資金、發行土地證券。

3.探索其他土地金融形式。適當引導鼓勵發展民間土地金融，通過民間的金融機構集中社會閑散資金，貸給土地流轉中有資金需求的農業經營者，這樣就緩解了農村金融市場資金不足的問題，也會逐漸使資金流回農村。但在這個過程中需要加強對民間金融機構的監督，保證其運作的健康、透明。抓住當下農業貸款需求大和供給少的空缺，學習推廣南京農分期模式：為種植大戶購買農機提供分期付款，一方面和農機經銷商合作，另一方面溝通有潛在需求的農戶，同時降低農戶對利息存在的感知度。

（三）完善農地流轉中的金融保險體系

目前隨著農業規模化程度的提高、土地流轉的加快，我國農村土地流轉中對農業保險的需求愈加迫切，因為農業生產周期長、農業生產抵抗自然風險能力差，在這樣的情況下農業經營者急需農業方面的保險，而保險公司則較難確定受災損失和理賠范圍，所以缺乏開展業務的驅動力，在農業領域發展不足。首先政府要給予一定財政支持，加大農村保險的補償力度，向農民和重點農業領域提供投保補貼，使保險行業逐漸進入土地領域。并通過此來解決農業保險的強烈需求問題，降低農業受自然災害和市場波動的影響。其次，要加快保險立法，發展以農業訂單為依據的跟單農業保險。再次，要提供有特色的保險服務，加快發展政策性保險、根據實際情況推出有針對性的保險產品。完善的保險制度可以降低貸款的風險，金融機構才會提高貸款額度、簡化貸款的手續，這樣可能緩解資金不足和農戶貸款難的問題。

（四）重視農地流出農民的社會保障問題

建立完善的農民社會保障體制，包括醫療和養老保障制度，是促進土地流轉、實現土地資源優化配置的基礎條件，也為農地流轉金融夯實了制度基礎。今后要不斷發展完善政府補貼、集體補助、個人繳費相結合的以醫療保險和養老保險為主的新型農村社會保障體系，降低農地流轉金融中的不確定性風險。

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作者簡介：劉遠新，男，海南海口，海南三贏土地房地產評估規劃有限公司，注冊房地產估價師，注冊土地估價師.