機構養老服務質量研究現狀與思考

劉效壯，陳 延

（寧波衛生職業技術學院，浙江 寧波 315100）

“十二五”期間，根據《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》《中國老齡事業發展“十二五”規劃》《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》等文件精神，我國把發展養老服務業作為惠民利民的重要工程，堅持以需求為導向，注重政策引領，創新服務供給機制，完善服務體系，夯實發展基礎，取得了明顯成效，養老服務政策體系基本建立，養老機構“一床難求”局面基本扭轉。2016年，《民政事業發展第十三個五年規劃》提出“加快發展養老服務業，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系，全面放開養老服務市場，增加養老服務和產品供給”。國務院辦公廳《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》也提出“到2020年，養老服務業服務質量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，養老服務業成為促進經濟社會發展的新動能”的要求。因此，“十三五”時期，機構養老服務質量成為養老服務業發展的重點，急需借鑒國內外理論和實踐經驗，制定提升我國機構養老服務質量的具體舉措。

1 提升機構養老服務質量的必要性

“十二五”期間，在國家政策引導、老齡化程度加劇、居民收入水平穩步提高等因素驅動下，金融、地產、保險等產業資本流向養老服務業，建成了一大批養老機構，解決了養老床位短缺問題。“十三五”以來，養老服務質量提升成為重點，特別是在“健康中國”成為國家戰略背景下，機構養老服務質量提升成為多方訴求。

1.1 老年人獲取優質服務的需要

2016年末我國內地總人口達13.827 1億，其中60周歲以上人口2.308 6億、65周歲以上人口1.500 3億，占比分別達到16.7%、10.8%[1]。《中國老齡產業發展報告》預測，2020年我國老年人口數量將達到2.6億，其中失能和失智老年人口數量將突破4 600萬[2]。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（國發[2017]13號）預測，到2020年我國大陸高齡老年人將增加到2 900萬左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億左右，老年撫養比將提高到28%左右[3]。龐大的老年人群以及日益增加的高齡、失能和空巢老年人，需要更高質量的機構養老服務。同時，根據調研結果，約40%的獨生子女父母計劃將來選擇機構養老，并且在個性化服務需求以及康復治療、護理、文化娛樂服務質量方面有更高期望[4]。

1.2 政府職能部門規范行業發展的需要

我國處于“大政府、小社會”的發展階段，在養老服務業監管方面，政府職能部門責無旁貸。例如，民政部門擔負著組織擬定社會福利事業發展規劃、政策和標準，指導社會福利事業建設、養老服務體系建設，指導養老機構的行業管理工作和社會化養老服務、居家養老服務工作等職責。

1.3 養老機構生存發展的需要

截至2016年底，我國大陸各類養老服務機構和設施達14.0萬個，其中注冊登記的養老服務機構2.9萬個，社區養老服務機構和設施3.5萬個，社區互助型養老設施7.6萬個，各類養老床位730.2萬張（每千名老年人擁有養老床位31.6張），其中社區留宿和日間照料床位322.9萬張[5]。2017年發布的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》提出，到2020年政府運營的養老床位數占當地養老床位總數的比例不超過50%。這將促使更多養老機構采用市場化運營方式。隨著養老床位的增多和市場化供需調整機制的建立，養老機構在“十三五”期間面臨優勝劣汰的生存危機，只有提供優質服務，保持一定入住率，才能在競爭中生存發展。

2 我國機構養老服務質量研究現狀

機構養老即將老年人集中在專門的養老機構養老模式。面對老齡化程度的不斷加劇，在老齡產業刺激和國家老齡政策推動下，機構養老服務快速發展，相關理論研究不斷涌現，形成了“建設—研究—指導建設”的良性發展鏈條。

2.1 從養老服務提供方和接受方探討機構養老服務問題

王靜[6]的《上海市徐匯區非營利性養老機構服務現狀與老年人生活質量的研究》一文，結合定量和質性研究方法，從多個角度探知老年人在養老機構的生活狀態，同時了解機構的物理環境、社會環境、護理員和護士服務能力及其對老年人生活質量的影響。張利蘋[7]的《西安市養老機構服務管理現況及對老年人生活質量影響的研究》，則從西安市社會性養老機構的軟、硬件現況出發，包括養老機構的設施設備、人員配置、各項服務條件等，了解養老機構主要工作人員的人力資源及管理狀況、機構內老年人生活質量狀況，尋找養老護理資源管理存在的問題，分析養老服務管理對老年人生活質量的影響。

2.2 從養老服務標準體系建設方面探討機構養老服務問題

景潔[8]《基于老年人視角的民辦養老機構服務質量評價研究——以石家莊市為例》一文，通過對養老機構的調研，結合數據分析，構建了養老機構服務綜合評價指標體系。郭紅艷等[9]的《日本養老機構服務質量評價研究進展及其對我國的啟示》，則提出應借鑒吸收日本養老服務質量管理與質量評價核心理念，結合我國養老服務實際發展狀況，構建與我國政策體系相協調、適應我國養老機構發展的質量評價體系，推動我國養老服務質量的提升。

2.3 從服務質量模型構建角度探討機構養老服務問題

梁祝昕等[10]在《民營養老機構服務質量現狀分析與完善——基于RATER指數的視角》論述中，使用RATER指數這一客戶服務質量評估工具，從信賴度、專業度、有形度、同理度、反應度5個維度對我國養老機構的服務進行了分析，指出了機構養老服務存在的問題和應對措施。李棟[11]《基于SERVQLTAL的大連市養老機構服務質量測評研究》以SERVQLTAL為基礎，根據養老行業特點，提出了改進后的服務質量測評的6個維度。

縱覽我國關于養老服務的研究成果，大部分集中在探討老年人的需求與滿意度、護理人員現狀與專業性及養老機構存在的問題等方面。有關養老機構的規范、考評細則集中在對行政事務的考核與規范上，與具體服務有關的考核有限，很多指標停留在表面。

3 發達國家機構養老服務質量管控經驗與啟示

西方發達國家有5%～15%的老年人選擇機構養老，其中北歐國家大約為5%～12%，英國大約為10%，美國大約為20%[12]。發達國家經濟基礎雄厚，老齡化社會到來較早，社會保障較完善，養老服務體系較成熟，養老機構入住率高，在養老機構服務質量等級評定方面積累了豐富的經驗。

3.1 發達國家機構養老服務質量管控經驗

3.1.1 英國側重政府引導，強化養老機構服務評定 英國共發布了3項養老服務業國家標準，分別是《考慮老年人的住宅設計指南》《標準制定考慮老年人及殘疾人的需求》《老年人家庭看護質量》。英國政府對于養老服務質量控制和監督管理主要依照財政部等頒布的《家庭生活標準》《居家服務機構指南》《老年居家服務標準指南》《殘疾人居家服務標準指南》《健康技術備忘錄》等規范性文件進行，內容主要涉及服務質量（包括護理質量、生活質量等）、服務機構要求（包括場所、環境、設施設備）、針對養老機構的評估規范（包括評估流程、評估內容、評估人員要求）等方面。

3.1.2 美國運用市場調節功能，完善養老機構服務等級評定美國衛生部醫療保險和醫療救助中心發布了兩項養老服務標準，分別規定了養老服務的傳統和新興評價指標。養老機構實行準入及標準化報告制度，用于獲取顧客滿意度、評價和檢測照料機構的服務質量，以此作為對養老機構進行監督檢查的手段和依據。同時對養老機構開展星級評估，內容主要包括服務質量、從業人員、老年人健康檢查等方面，根據評估結果評等定級，作為消費者選擇養老機構的依據之一。經過長期的經驗積累，美國各養老機構都制定了服務標準，涉及服務流程、服務規范、服務技術、設備設施和質量監控等方面。

3.1.3 德國依法制定服務評定規范，層層監督落實 德國中央長期照料社會保險基金聯合會和聯邦長期照料服務機構聯合會根據法律共同制定了養老服務原則和標準，對服務質量、質量擔保及措施、機構內服務質量管理制度等進行具體規定。德國各州均建立了養老院護理質量監督機構，負責監督養老機構服務質量。

3.1.4 澳大利亞從質量入手，細化養老機構服務評定 澳大利亞健康與老年部指定老年服務標準和認證代理有限公司，專門從事養老機構資格認證工作。該機構圍繞管理體系、人員配置、組織發展等方面，根據健康和人員服務、老年人生活方式、實際環境和安全系統4項標準44項要求對養老機構進行質量認證。

3.1.5 日本政府統一制定養老服務評定標準，強調評定的可操作性 日本養老服務業標準具有極高的全國統一性，在養老服務業標準化建設工作方面共發布了29項國家標準。日本主要實施由厚生省老人保健福祉局制定的養老服務評定標準，涉及日常生活服務、特殊服務、其他服務、與相關業務單位的協作、設施設備與環境5方面內容，根據這5方面設定各種問題，組成服務評定項目。

3.2 發達國家機構養老服務質量管控啟示

3.2.1 政府職能部門宏觀引導 標準化是促進質量提升的有效手段，歐美發達國家政府職能部門都參與了養老服務相關標準的制定修訂以及養老機構等級評定工作。在政府職能部門引導下，歐美等發達國家形成了養老服務方面的宏觀指導標準，對機構養老服務質量的提升提供了完整的參照體系。

3.2.2 社會相關配套機構成熟 機構養老是一項系統工作，其服務質量提升需要相關社會機構的參與。服務標準研發、提煉以及推廣都需要企業或公益性社會組織參與，服務質量評價也需要第三方組織機構開展。美國、澳大利亞都允許企業、社會組織參與養老機構服務等級評價工作。

3.2.3 養老機構制定自身服務標準 服務質量是養老機構生存和發展的基礎。歐美發達國家養老機構在國家服務標準基礎上，根據各自的區域特點、老年人需求、發展狀況，制定了機構內部的相關服務標準，并且形成了可輸出的標準體系。近年來，英國、澳大利亞、美國等國家的養老機構來我國推廣服務操作標準或興建養老機構，嘗試輸出高質量的養老服務，迎合高端消費需求，從而獲取利潤。

4 機構養老服務質量提升的思考

養老服務關系到國家、社會、家庭、機構各個層面，養老服務質量提升是一項系統工程，需要政府、社會、機構協作。發達國家養老機構服務評定宏觀上采用國家引領監督方式，微觀上依靠養老機構自身建設方式，表現為國家層面建立靈活的、具有引導性的養老機構服務評定辦法，落實監督評定機制，養老機構層面加強內涵管理和質量體系建設。而我國養老機構服務工作主要是由機構自身承擔，相關研究主要聚焦在服務構成、過程、成效等微觀層面，宏觀方面的關注缺失，從而導致對機構養老服務存在問題的探討缺乏說服力，相關研究流于表面，難以指導養老機構提升服務質量。鑒于國內外研究現狀與經驗，筆者認為構建政府宏觀引領、社會組織機構全面參與、機構強化自身建設的生態體系，全面開展標準化、規范化、系統化建設，是機構養老服務質量提升的重要途徑。

4.1 構建政府行政引導監督體系

近年來，國家行政部門對養老服務業發展高度重視，相繼出臺了《老年人權益保障法》和《養老機構管理辦法》。針對養老機構服務，發布了《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《關于開展養老院服務質量建設專項行動的通知》等文件，以及《養老機構基本規范》《老年人能力評估標準》等一系列養老行業標準。東部經濟相對發達、老齡化程度較高的省市也在國家統一引導下，出臺了地方性文件和標準，形成了自上而下的引導體系。但是在具體監督層面，基層行政部門還未制定有效監督措施，上級主管部門也沒有建立相關考核評價體系。因此，行政部門首先要將機構養老服務質量引導監督納入政府工作考核體系，形成自上而下的考核問責體系；其次基層業務承擔部門要制定契合區域養老服務業發展實際的監督策略。

4.2 鼓勵社會組織參與養老服務

機構養老是養老產業鏈的中樞節點，與社會組織機構聯動性強。機構養老服務質量的提升，需要上下游配套企業全面配合協作，重點改善康復保健、醫療護理、家政、娛樂休閑、老年用品生產、日常消費等服務。根據測算，2015年我國機構養老市場規模為2 480億元[13]，老年用品市場需求則達到了4 000億元，但是現階段能夠生產并且交易的老年用品不足10%，老年殘疾康復輔具配置率為10%，康復輔具服務機構和人員總數不到美國的1/100[14]。養老產業上下游社會組織的羸弱，制約了養老服務質量的提升。養老產業上下游產業鏈打通，形成有機鏈條，需要以機構養老服務為中心點，向周邊延伸，主要做好兩方面工作：第一，行政部門針對機構養老服務需求，制定配套產業發展規劃，出臺強有力的配套扶持政策，通過稅收、優惠政策、低息貸款等方式引導和鼓勵社會資本流入，形成健全的市場化配套企業；第二，行政部門扶持社會公益組織、評估機構、教育機構、醫療機構等主動對接養老服務需求，開展基礎研究、產品開發、產業化推廣，突破產業發展的技術瓶頸，推動形成“產、學、研、用”緊密結合的創新鏈與產業鏈。

4.3 形成機構主體標準規范體系

機構養老服務標準規范體系建設是機構發展的長遠性、基礎性、戰略性工程，但是相當一部分養老機構忽視了服務標準規范體系建設，出現規模小、不正規、收費高且入住率低等問題[15]。截至2016年底，我國大陸養老服務機構達2.9萬個，而政府服務規范難以覆蓋所有機構的各個層面，還需機構發揮自身主體作用，在政府行政規范的總體框架下，建設針對性較強的標準規范體系[16]。機構標準規范體系建設可以從幾個方面入手：第一，提高認識，統一思想。養老機構領導層至一線員工需總體動員，認識服務標準化建設的作用，達成共識。第二，組建隊伍，打造專業化團隊。現有養老機構管理人才奇缺，多來自民政福利機構、醫療機構或發達國家，對我國養老服務需求還要研究分析。在一線，專業護理人員嚴重不足，難以勝任標準化建設任務。因此，各機構應加快年輕管理和服務人才隊伍建設，選派人員參與標準化培訓，盡快建立一支高素質、專業化、標準化的運營服務團隊。第三，提煉總結，形成內部規范。我國幅員遼闊，民族眾多，區域文化差異較大，各機構需按照區域特色形成內部服務規范，對各項日常服務工作進行總結，形成條文，再由標準化專職人員修改提煉，形成科學、簡潔、準確、富有機構特色的標準規范，并整合成體系。第四，交流提升，不斷更新完善。服務標準規范需要根據時代發展以及老年人需求持續更新完善。要學習發達國家和地區的先進經驗，研究不同年代老年人需求特點，因時因地調整標準規范體系。第五，宣傳推廣，形成服務品牌。服務標準規范體系應用于機構內部管控的同時，更應成為機構品牌。各機構可通過網站、報紙、微信等媒體，運用VR、AR、AI等新技術全面展現養老服務標準規范體系，也可征集全社會意見需求，進一步完善自身體系建設。

[1]中華人民共和國國家統計局.2016年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，2017-08-10.

[2]吳玉韶，黨俊武.中國老齡事業發展報告（2013）[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[3]中華人民共和國中央人民政府.國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017-08-10.

[4]伍海霞.城市第一代獨生子女父母的社會養老服務需求[J].社會科學，2017（5）：16-19.

[5]中華人民共和國民政部.2016年社會服務發展統計公報[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017-08-10.

[6]王靜.上海市徐匯區非營利性養老機構服務現狀與老年人生活質量的研究[D].上海：復旦大學，2013.

[7]張利蘋.西安市養老機構服務管理現況及對老年人生活質量影響的研究[D].西安：第四軍醫大學，2013.

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[16]陳延，劉效壯，張秀娟.養老機構標準化建設策略探析[C].濟南：標準化助力供給側結構性改革與創新——第十三屆中國標準化論壇，2016-10-25.