武漢市政府環境立法的困局與出路

摘要：為了保護城市環境和促進對自然資源的可持續利用，武漢市政府在環境立法的數量和形式上都取得了一定的進步。但通過對立法數據的分析，可以發現武漢市政府的環境立法也存在著諸多困局，比如主題詞缺乏科學性、主管部門缺乏綜合治理、政府主動性不足和相對處于附屬地位等，為此，武漢市政府必須尋求在環境立法定位和質量上的可能出路。

關鍵詞：政府立法；環境立法；法律清理

中圖分類號：D927

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0029

一、武漢市政府環境立法的現狀

在環境污染日益嚴重的形勢下，為了保護本地環境和對自然資源的可持續利用，武漢市政府開展了積極的立法探索與實踐。根據《立法法》第73條的規定，武漢市人民政府擁有制定規章的權限主要體現在兩個方面：首先是為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項，這一權限范圍內的地方政府規章也是執行性的抽象行政行為，一般被稱為“實施細則”或“實施辦法”。其次是屬于本行政區域內的具體行政管理事項。這些事項包括地方經濟文化建設、維護地方治安和社會秩序以及其他地方性公共事務[1]。由此武漢市政府的環境立法，就是武漢市人民政府為執行環境與資源保護類法律、行政法規、地方性法規的規定，針對本地環境與資源保護事項，以規章的形式對個人或組織的權利義務予以法定制度性配置的活動。

經過二十多年的發展，武漢市政府的環境立法在數量和形式上都取得了長足的發展。首先從規章的形式上而言，從1989年1月23日發布1號令公布《武漢市消火栓管理辦法》以來，截止到2011年年底，武漢市政府共發布222件政府令，現行有效的合計117件①。經過個別化和周期性清理后，武漢市政府在規章的命名上較為規范，符合《規章制定程序條例》第六條的規定“規章的名稱一般稱‘規定’、‘辦法’，但不得稱‘條例’”。在117件有效規章當中，以“辦法”命名的有75件，以“規定”命名的有22件，以“決定”命名的有19件，只有《武漢市湖泊保護條例實施細則》這1件是以“實施細則”命名的。這種規范性有一個大的背景，就是我國自2000年推出《立法法》之后，又于2001年頒布了《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》和《法規規章備案條例》，對行政法規和行政規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋和監督管理等作了比較全面的規定，由此，武漢市的政府規章也逐漸統一采用標準化政府令的形式予以公布。

其次從環境立法的數量上來說，在上述117件地方政府規章中，有18件是涉及對之前規章的廢除和修改的技術性文件，而真正具有獨立法源意義的規章數量只有99件，其中屬于或涉及環境與自然資源保護的有24件②，占武漢市政府規章的四分之一。這足以說明環境立法在武漢城市立法中的重要地位，市民越來越多地認識到城市的可持續發展與每個人的生命健康、生活質量密切相關，地方政府必須關注本地環境要素的保護和對自然資源的良性開發，這是具有公共性的公共事務，也是政府規章立法的使命所在。

二、武漢市政府環境立法困局之分析

雖然取得了一定的成績，但武漢市政府環境立法也正面對著諸多困局，通過對武漢市政府環境立法文件的剖析，可以總結出如下幾點③：

（一）主題詞緊貼現實，但缺乏科學性

就環境立法而言，在武漢市現行有效的規章中，根據主題歸類可以統計如下：基礎類規章1件④，城建工程類規章有7件⑤，城市用水與湖泊管理類規章有5件⑥，土地管理類規章3件⑦，車輛排氣與清洗的規章有2件⑧，生活垃圾類的規章有2件，其他涉及危險廢物污染、公共場所吸煙、門前“三包”及殯葬管理類的規章各1件。由此可見，“建設”和“湖泊”是武漢市政府環境立法的主題詞，但這兩個主題詞中卻滲透著現實性與科學性的矛盾。

“建設”這一立法主題詞雖然反映了地方政府的環境立法與本地經濟、社會發展情況的密切相關，但亦步亦趨地按照先有問題后治理的思路進行的補救式立法，遵循的是經濟邏輯，并非環境本身的邏輯。地處中部的武漢是副省級省會城市，改革開放后在發展梯隊上曾一度落后，地區生產總值在1997年是912億元，但隨著國家發展戰略的調整，武漢迎來了大發展的機遇，地區生產總值在2005年達到2 238億元，2011年則高達6 756億元⑨，城市這種跨越式發展的背后是投資與建設規模的擴大，對于武漢市而言，不管是興建現代化立體交通網絡，還是吸引外資優化產業結構，最終都會以工程建設的形式予以展現。于是，圍繞城市建設工程產生的諸如噪音、揚塵、節能和綠化等問題，就是政府試圖消除的外部性問題，由此產生7件相關規章就不足為奇。所以，雖然圍繞城市建設的環境立法很多，但由于沒有按照環境因素的類別與功能進行規定，再加之城市規劃的局限，武漢市整體環境保護的系統性和實效性較差。

武漢市圍繞“湖泊”進行立法，被譽為地方立法中的特色典型[2]122-123，但淡水系統的保護是生態系統中的一部分，這種只考慮局部利益的立法缺乏整體性視野。武漢市號稱“百湖之市”，淡水資源相對豐富，但隨著城市規模的逐漸擴張，填湖與污染現象成為了城市之痛，武漢市政府最早在1981年就公布了《武漢市人民政府關于禁止盲目填湖填塘的布告》，1999年又出臺了《武漢市保護城市自然山體湖泊辦法》，后來由于武漢市人大通過了《武漢市湖泊保護條例》，上述兩個文件才被廢止。目前武漢市政府共有5件規章來保護湖泊資源和治理水污染，立法力度很大，但實際效果并不明顯。以《2011年武漢市環境狀況公報》中的數據為例：武漢市70個主要監測湖泊中，8個湖泊水質好轉，14個湖泊水質下降，梁子湖、斧頭湖、魯湖3個原為二類水質的湖泊均下降為三類水質，使得武漢二類水質湖泊僅剩下道觀河水庫。

（二）分由多個部門主管，但缺乏綜合治理

在地方政府的立法活動中，由于所規范事項所屬領域不同，一般會在法律文件中的首部指明該事項由地方政府的某一個或幾個部門作為主管部門，并將該法律的執法權與解釋權授予這些特定的部門，這也符合現代行政管理科學中的專業分工。但是，地方政府的環境立法應具有綜合性，即環境要素的保護和自然資源的良性開發并不單單是環保局一個機關的事，與科教文衛類的立法不同，環境類立法的部門歸屬特征并不明顯，其更多地需要政府各個職能部門相互配合，進行綜合治理。

在武漢市現行有效的25件環境類政府規章中，由市環保局作為主管部門的只有5件，另由城管局主管的有5件，城鄉建設委主管的有4件，市水務局主管的有4件，市國土規劃局主管的有4件（其中的《武漢市城市綠線管理辦法》由市國土規劃局和市園林局共同負責），其他的3件分別由市民政局、市衛生局、市東湖生態旅游風景區管委會負責主管。由此可見，其中有八成的環境立法是由市城管局、市城鄉建設委、市水務局和市國土規劃局作為主管部門來負責實施，這種主管部門多元化的設置，非但沒有形成綜合治理的效果，而且將地方政府環境立法中部門利益的爭奪予以尖銳化。雖然從形式上看各部門都有規劃、各地方都在進行管理，但實際目標的沖突必然帶來管理上的不協同，湖泊的生態環境在這些不斷發生的沖突過程中變得日益脆弱，甚至走向崩潰[3]。所以，真正的綜合治理應該是由武漢市政府牽頭進行統一規劃，統一立法，才能協調各方的部門利益，避免公共資源的浪費。

（三）周期性清理符合立法規律，但政府主動性不足

為了節省立法成本，地方立法一般都采用周期性集中的清理活動，地方政府的環境立法也正好搭個便車，進行周期性地的修改和廢止。這種將一段時間以來立法中累計的諸如過時、升級、沖突等問題進行一攬子解決的方式，“從立法技術上來說符合效率原則，但也可能因為等待周期的到來而延誤了一些應該修改的立法文件，或因為周期的到來使得一些還不成熟的修改為了搭車而提前進行”[4]。這種普遍規律在武漢市政府的環境立法方面也有顯現，除了140號令《武漢市人民政府關于修改<武漢市“門前三包”責任管理辦法>的決定》和166號令《武漢市關于修改<武漢市公共場所禁止吸煙暫行規定>的決定》是用一個規章來修改一個之前規章之外，其他的環境類立法都是被周期性地打包修改和廢止的。

根據立法法的規定，涉及本地方經濟、政治、文化等方面的重大事項，主要應當由地方性法規來調整規范，而屬于執行性和行政管理方面的事項，主要應當由政府規章來調整規范。但實踐中市政府往往要應對日常生活中出現的迫切需要解決的環境問題，在沒有明確的規則可供適用的背景下，基于行政效率必須為執法行為提供依據和標準，地方政府規章中給出的依據和標準在執法實踐中逐步進行修正和完善，然后按照從具體到抽象、從局部到整體的認識論路徑成熟后，再上升為地方人大的法規。從表1到表5中具體規章或其他規范性文件被廢止的理由來看，主要是武漢市人大常委會出臺了新的或修正了相關的地方性法規，其次是全國人大常委會或國家環保局通過了新的法律法規或部門規章，只有在1998年被廢止的《市人民政府辦公廳轉發市環衛局〈關于進一步加強我市施工渣土清運管理報告的通知〉》（1993公布實施）這一件，是因為武漢市人民政府于1996年另行制發了《市人民政府關于加強本市城區施工渣土清運管理的通告》，這說明武漢市政府周期性的立法清理符合了從政府立法向人大立法的上升規律，但在這種周期性的立法清理中也暴露出武漢市政府在環境立法上主動性的不足。

首先從周期性清理的時間規律角度分析，可以清晰地看出，武漢市政府的立法清理的周期是三年，在這種打包清理的機制中，武漢市政府專門針對環境立法清理的動力就明顯不足。1998年的第一次和2001年的第二次清理對象（詳見表1，表2）均包括規章和其他規范性法律文件，而后三次2004年、2007年和2010年的清理對象（詳見表3，表4，表5）都把其他規范性法律文件排除在外，原因就是我國于2001年頒布的《規章制定程序條例》和《法規規章備案條例》加強了對地方政府立法的監督和管理，明確了地方政府規章的制定權限、程序和備案要求，這才迫使武漢市政府2001年下決心對之前出臺所有的規范性法律文件進行徹底的清算。

其次從引發清理的原因角度分析，促使武漢市政府進行立法清理的原因分別是《行政處罰法》的出臺、適應改革開放和建立健全社會主義市場經濟體制及我國加入世界貿易組織新形勢的需要、《行政許可法》的出臺、《國務院辦公廳關于開展行政法規規章清理工作的通知》《國務院辦公廳關于做好規章清理工作有關問題的通知》。其中有第一次和第三次清理是源自新法律的出臺，第四次和第五次清理的原因都是來自上級行政機關的命令，只有第二次清理是為了適應新的社會和經濟發展形勢，這反映了在追求立法協調性和適應性方面，武漢市政府的主動性還有待增強。

（四）立法生命周期較長，但處于附屬地位

任何法律制度都有生命周期，即從立法、運行直至廢止所經歷的全部時間，如果僅將現如今已經廢止的立法作為考察對象，那么武漢市政府立法的生命周期平均是11.4年，與30余年來我國經濟社會快速發展的背景相比，這一壽命長度超出了我們的預期。

但這里有兩個因素需要考慮：第一，由于進入新世紀之后的四次立法清理活動中有很多對象都是上個世紀80—90年代的規章或文件，所以平均壽命被拉長了。例如在1998年的第一次清理中，被廢止的46件規章或規范性文件的平均壽命僅為8.7年，但2010年的第五次清理中被廢止的14件規章平均壽命卻長達為15.3年，這說明時間越靠后，之前被遺漏整理規章的時間跨度越大，整體的平均壽命就會被拉長。第二，武漢市政府在1998年以后，將很多一般日常的管理事項都納入“其他規范性文件”或“非規范性文件”的形式中予以發布，對此有論者指出，地方政府在環境管理方面大量使用非立法性文件是因為非立法性文件制定程序簡單，能夠解決一時的亟需[5]。比如武漢市政府通常以“武政”、“武政辦”、“武政規”三種字號發布大量文件，而這些文件的生命周期很短，但由于其不屬于地方政府規章的形式而并未被統計在內。武漢市政府環境立法的生命周期（就已廢止的而言）平均是12.9年，比武漢市政府立法的平均壽命多1.5年，這與環境問題相較于經濟建設的滯后性是相一致的，同時反映了環境立法的附屬地位。

影響政府立法生命周期的因素很多，有學者將其歸納為：社會因素、經濟因素、政治因素、法律因素和調整事項的完成等因素[6]。具體到武漢市政府的環境立法，則明顯受到政府階段性立法工作的影響。以2004年的第三次清理為例（見表3），這一年可謂是武漢市的立法高峰年，但惟獨沒有涉及環境保護類的立法活動。武漢市政府通過了《武漢市人民政府關于廢止<武漢市有線電視管理規定>等6件規章的決定》，同時對1978年以來以市人民政府及其辦公廳名義制發的涉及行政許可的規范性文件進行了清理，廢止了市人民政府及其辦公廳48件規范性文件，并停止實施行政許可規定的市人民政府及其辦公廳10件規范性文件。由于這次立法清理工作的重心在于落實貫徹《中華人民共和國行政許可法》，所以相對處于附屬地位的環境立法事務就自然被擱置了。

三、武漢市政府環境立法可能的出路

在武漢市政府環境立法存在的諸多困局中，其可能的出路只能是在立法定位和立法質量上進行改進。

環境立法是地方經濟與社會協調發展的前提。環境和資源保護對一個地區發展而言，是本地經濟、政治、文化 、教育、科技 、衛生取得整體發展和系統效益的前提，所以環境立法應從本地環境容量和資源保證能力出發制定本地總體規劃，并將本地環境質量按功能區分別制定相應標準，有了總體規劃和標準體系，地方政府才能在大氣和水環境容量的基礎上合理確定本地發展規模和方向，調整產業結構和空間布局，唯有如此才能避免給執法機關和社會公眾造成不必要的和難以接受的經濟負擔，從而最終保障本地經濟社會與人口、資源、環境相協調的可持續發展。

環境立法必須結合本地實際，在立法質量上追求創新。2007年國家發展改革委在《關于批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的通知》中明確提出，要求武漢城市圈從實際出發，在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成有利于能源資源節約和生態環境保護的體制機制，切實走出一條有別于傳統模式的工業化、城市化發展新路。這個改革試驗區的體制平臺給了武漢市更多的創新空間，市政府在環境立法方面，應抓住機遇大膽探索，結合武漢實際，在節能、節水、節材和資源綜合利用等領域，率先組織制定一批地方技術標準和技術規范，逐步建立健全資源節約標準體系。同時，為了回應武漢市地方立法要有“經濟全球化”視野和法律國際性意識的建議[2]173-175，武漢市政府在制定環境技術標準和技術規范的時候，應與世界貿易組織規則以及我國參加的國際條約、協議相一致，并堅持對外開放、內外平等。

注釋：

①武漢市人民政府辦公廳文件《市人民政府辦公廳關于做好全市規章清理工作的通知（武政辦[2010]97號）》所列之附件2《市現行有效規章目錄》中只統計到2010年4月28日公布的第205號令，本人根據武漢市政府信息資源公開庫的查詢，并結合廢止14件規章的第212號令重新統計了截止2011年12月31日武漢市政府現行有效規章的數據。

②分別是武漢市人民政府第77、82、99、103、114、115、120、135、139、146、165、169、174、182、195、197、198、205、207、209、211、213、217、219號政府令公布的規章。

③本文對武漢市政府環境立法的研究基礎建立在注釋2所注明的規章數據之上，至于武漢市政府辦公廳所發布的其他規范性文件和非規范性文件的數據和內容，雖文中偶有涉及，但不做研究基礎使用。

④武漢市政府令169號公布的《武漢市環境影響評價實施辦法》。

⑤分別是182號令《武漢市建設項目配套建設節水設施管理規定》、198號令《武漢市景觀燈光設施建設和管理辦法》、205號令《武漢市城市綠線管理辦法》、209號令《武漢市綠色建筑管理試行辦法》、211號令《武漢市建設工程文明施工管理辦法》、217號令《武漢市預拌混凝土和預拌砂漿管理辦法》、219號令《武漢市建筑垃圾管理暫行辦法》。

⑥分別是武漢市政府114號令《武漢市東湖水域保護管理辦法》、115號令《武漢市城市飲用水水污染防治管理辦法》、165號令《武漢市湖泊保護條例實施細則》、174號令《武漢市地下水管理辦法》、207號令《武漢市湖泊整治管理辦法》。

⑦分別是武漢市政府135號令《武漢市土地儲備管理辦法》、146號令《武漢市土地登記管理辦法》、195號令《武漢市土地交易管理辦法》。

⑧分別是武漢市政府99號令《武漢市機動車輛清洗保潔管理辦法》、197號令《武漢市機動車排氣污染防治辦法》。

⑨詳見武漢市統計局的《武漢市2011年國民經濟和社會發展統計公報》，1997年和2005年的數據參見當年的武漢市人民政府工作報告。

[參考文獻]

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[6]李 林.立法理論與制度[M].北京：中國法制出版社，2005：530-532.

（責任編輯 江海波）

Abstract：In order to protect the urban environment and promote sustainable use of natural resources， Wuhan Municipal Government has made certain progress in the quantity and form of the environmental legislation. While through the data analysis of the environmental legislation of Wuhan municipal government， we can find there are many dilemmas as following： the subject terms are lack of scientific， the competent departments are lack of comprehensive treatment， the government is lack of initiative， and it’s in a subsidiary position. As a result， Wuhan municipal government must find a way out by improving the orientation and the quality of the environmental legislation.

Key words：government legislation； environmental legislation； clearing regulations