基于政策工具視角的知識產權政策研究

摘要：知識經濟時代，知識產權政策的有效運用是我國科技成果轉化、高技術產業創新發展以及創新驅動發展戰略的有效實施的關鍵因素。在公共政策領域內，政策工具被廣泛運用在政策體系評價上，而在知識產權政策評估上，政策工具鮮少運用。選取2012-2106年國家知識產權局等政府部門頒布的相關政策文本，采用內容分析方法，從基本政策工具使用、政策功能兩個維度來探究知識產權公共政策體系的有效性，研究其在制定和實施上的優勢與不足。結果表明：從頒發部門來看，存在內容交叉、管理權責不清等情況；在基本政策工具維度，政策工具使用失衡，環境型政策偏多，而供給型政策嚴重缺失；在政策功能維度，知識產權管理相關政策使用過溢，缺乏對創造和運用方面的政策支持等。

關鍵詞：知識產權政策、政策工具、政策功能

中圖分類號：F426.471

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0021

一、問題的提出

我國正處于產業經濟轉型升級的重要時期，實施創新驅動發展戰略是優化資源配置、推動產業經濟轉型的有效方法?！翱萍际堑谝簧a力”，在知識經濟時代，必須依靠科技創新和知識產權，才能加快“創新驅動發展戰略”的有效落實，保持經濟健康快速發展。我國作為“知識產權大國”的有利地位雖逐漸穩固，專利申請和商標登記數量均蟬聯世界首位，但仍存在著“大而不強、多而不優”的問題[1]，知識密集型產業對GDP的貢獻率以及專利的轉化利用情況遠不及知識產權強國水平，市場主體的知識產權運用能力不足，知識產權政策使用失衡等問題嚴重制約了我國知識產權事業的發展。習近平在2018年博鰲論壇上指出，我國要加強知識產權保護，營造良好的知識產權環境，提升國家和企業競爭力。因此，實現“知識產權大國”向“知識產權強國”的轉變[2]，是我們目前迫切需要解決的問題。

關于知識產權政策的研究，國內外不少學者都有其獨到見解，本文主要從以下幾種研究視角對國內外研究現狀進行梳理：

一是知識產權政策的功能及使用的研究。曹新明[3]提出知識產權政策功能分為制定、使用和管理等，并在該領域中提出“以人為本”的理念。蔣玉宏[4]基于公共管理理論的視角詳細介紹了知識產權政策的功能與特性。知識產權制度與科技之間存在著微妙的聯系[5]，一方面，科技進步促進知識產權制度的完善與管理，另一方面，科技也會給知識產權保護帶來威脅。因此，吳欣望[6]從經濟學角度提出知識產權政策使用的適當保護原則和限制過度壟斷原則。許春明等[7]、孫運德[8]、張耀輝[9]、李春頂[10]、吳漢東[11]等分別從經濟學角度、公共政策管理角度，運用科斯定理、委托代理等理論探究我國知識產權制度的弊端與不足。蔡毅敏[12]指出，在全球化背景下，知識產權保護愈加迫切，制定中國知識產權保護政策要考慮其全球性和開放性。劉菊芳[13]將知識產權與服務業相結合，剖析知識產權服務業的發展模式，并指出其發展過程中的關鍵問題，提出了相應對策。

二是知識產權政策的外部性研究，主要是與產業政策等的協同作用。肖延高、李仕明等[14]以深圳為例，分析了深圳產業調整中知識產權發展的重要地位以及知識產權發展促進區域自主創新的路徑研究。周瑩[15]從協同的角度分析了知識產權政策各子系統之間的相互影響和相互作用，從而形成一個有序的系統結構。孫斌、彭紀生[16]將知識產權政策與創新政策相結合，分析協同演變趨勢，重點介紹兩者核心目標的異同性。姜江[17]提出在“新常態”形勢下，產業政策必須與知識產權政策對接，以提升知識產權產業化水平，促進我國產業結構成功轉型。

三是知識產權政策評估方法的研究，主要是定性分析、對比分析法、DEA分析法等。Brent Goldfarb[18]將瑞典與美國知識產權政策文本進行對比發現，瑞典在制定知識產權成果轉化政策時是以政府、高校、企業及研究人員的自上而下的模式，并且對研究人員參與商業活動的行為進行政策限制；而美國鼓勵大學中的產權研發競爭，認為這將會加強校企之間的交流與互動。Assafa Endeshaw[19]通過比較包括中國在內的亞洲發展中國家的知識產權體系發展情況，提出應加強知識產權立法，而在執行方面要有一定靈活性，要遵循自由貿易規定。Jeff Thurk[20]從定量的角度評價各國知識產權保護情況，提出各國知識產權保護力度依據各國國情不同而有所差異，而且這種差異會一直延續很長時間。郭俊華[21]提出一套比較成熟的知識產權政策評估體系，包括理論模型、指標體系等。

通過國內外文獻研究可以發現：知識產權的理論研究多集中在與產業政策、創新政策的協同效應上，在單獨針對知識產權政策文本的研究較少，并且缺乏對知識產權創造、使用、管理和保護政策等幾個功能系統的對比研究，缺乏對知識產權制度體系在整體性視角上的研究；在知識產權政策評估的實證研究上，比較分析、案例分析、DEA數據包絡分析法等分析方法的運用較多，而公共政策領域的研究涉及較少；并且，已有很多文獻是對知識產權競爭力的定量分析，但是對政策文本的定量分析較少，而且缺乏針對性的政策分析和建議。

二、模型構建

（一）X維度：基本政策工具維度

本文結合Rothwell和Zegveld提出的政策工具分析框架，將從供給型、需求型和環境型三個方面來分析知識產權政策的使用情況。其中，供給型政策工具是指政府從促進知識產權產生的角度，對有利于擴大知識產權產生的人才、信息、技術和資金等方面給予政策支持，主要在于解決市場失靈問題，將其細分為科學技術、教育、信息和公營企業四個方面。根據經濟學中的供需平衡理論，只有將供給與需求結合在一起、達到平衡狀態才能創造出最大的經濟價值。需求型政策工具主要是解決知識產權的需求和使用意愿不足的問題，需求型政策主要包括采購、外包、海外機構管理和貿易管制等常見的改進措施，其目的主要是通過政府的相關政策支持，為知識產權的創造提供良好的市場環境，減少市場的不確定性，加大知識產權的市場需求，從而拉動知識產權的創造與運用。環境型政策工具的目的是維護知識產權市場的穩定，通過財政金融政策、稅收政策和法律管制等手段為知識產權的開發、運用營造一個開放、安全的環境，以保障技術開發的正常進行，包括稅收、法規管制機制與標準化建設和金融支持等。

（二）Y維度：政策功能維度

知識產權的生命周期大致包括創造、運用、保護和管理四個方面，相應的知識產權政策也大致分為這四個功能。本文從知識產權的不同功能層次，分別統計創造類、運用類、保護類和管理類等四大類知識產權政策工具的使用情況。只有這四種政策工具的協同、均衡使用，才能共同促進知識產權的創造與運用，為知識產權體系的完善提供一定基礎（如圖1所示）。

創造型政策工具是指促進知識產權產生的全過程的所有政策族群，包括引進外來先進技術、將引進技術消化吸收、通過知識整合與創造從而產生新技術、將科技成果轉化等方面的支撐政策；運用型政策工具是從知識產權價值層面定義，知識產權的價值在于應用在企業的生產經營活動中，成為企業的核心競爭力，為企業帶來經濟效益；保護型政策工具主要是保障知識產權的獨創性和不可復制性，也進一步維護了企業核心競爭力的長久性和穩定性；管理型政策工具主要是對知識產權的開發、經營使用、收益和處分等行為的約束。

（三）二維政策評估模型

本文對我國知識產權公共政策的研究是在基本政策工具的基礎上，結合知識產權使用功能的差異性，構建知識產權公共政策評估框架，如圖2所示。

三、研究設計

（一）政策樣本選擇

本文所選取的知識產權相關政策文本均來源于國家官方網站上公開的數據資料，主要有國家知識產權局政策法規處、國家版權局及其它國家官方網站。在收集政策的過程中，首先在相關網站的政策法規處，分別以“知識產權”、“專利”、“商標”、“版權”、“著作權”等相關詞語為關鍵詞進行查找，其次將收集結果進行篩選，選取由國家級政府部門頒發的“規定、規劃、計劃、措施、項目及戰略”等體現政府政策的文件，最后將篩選所得的政策文本按發布時間順序排列，本文共收集到19份政策樣本，其中有13項政策是由國家知識產權局頒發，國家版權局發布了3項知識產權相關政策。

（二）政策文本單元編碼

將已遴選出的19份政策文本內容按照“政策編號——具體條款/章節”進行編碼，形成相關政策文本的內容分析單元編碼表，如表1所示；根據前文建立的知識產權政策二維分析框架：基本政策工具維度分為供給型、需求型和環境型三種政策工具類型；功能使用維度分為：創造型、運用型、保護型和管理型四種政策，將政策文本分別歸入基本政策工具維度和功能使用維度的不同類型中，并分別匯總，形成政策文本的二維分析框架統計表。

四、統計分析

（一）知識產權政策總體狀況分析

我國知識產權的管理體制是以專利、商標版權等為主的分頭管理，下設若干個分屬管理部門，

這直接導致相關法律和相應政策的制定實施，缺乏統籌。此外我國有近10個直接管理部門，20個間接管理部門，這樣不利于知識資源的協調利用，在管理上也較容易出現內容交叉或互相推諉等不協調的情況。例如我國國務院為保護新品種產權而制定的《植物新品種保護條例》，但在具體實施細則上，農業部和林業局卻不盡相同，并且兩個部門各自制定實施細則，這說明由國家制定管理條例，其內容上并不能涵蓋所有相關部門，而部門之間制定的實施細則卻經常出現內容交叉的情況，從而導致管理權責不清，不便于知識產權的管理與保護。

（二）基本政策工具分析

在對政策工具內容分析單元編碼的基礎上，按照筆者對政策文本進行相應編碼分類，形成了知識產權政策研究二維分布表，如表2。

將分布表進一步整理匯總得到二維政策工具使用數量匯總表（如表3）。

從知識產權政策文本的二維分布圖（如圖3顯示）可以看出，在三種政策工具使用中，環境型政策工具使用最多（59.74%），供給型、需求型政策工具使用相差不大（19.48%、20.78%），使用較為均衡。而在環境型政策工具各具體措施的使用上，機制和標準化建設方面的政策最多（54.35%），其次是法律法規（34.78%）、金融（6.52%）和稅收（4.35%）。需求型政策使用情況分布不均，系統性政策（37.50%）和公共服務（31.25%）使用最多，其次為海外代理（18.75%），商業和采購則很少涉及。供給型政策工具的內部使用狀況整體較為均衡，為信息（33.33%）占比最多，科學技術和教育占比相同（均為26.67%），公營企業相關政策使用最少（13.33%）。

從以上分析可以得到這樣的啟示：（1）在基本政策工具中使用較少或從沒有涉及過的，是政策使用空白點，政府及有關當局應將其視為今后工作的重點，完善三種政策工具的分布情況；（2）與環境型相比，供給型政策工具使用力度較為欠缺。我國正著力推進“供給側改革”進程，在知識產權政策體系建設上應圍繞國家戰略發展理念，加強信息技術與科學技術的運用，實現要素驅動經濟發展；（3）在知識產權的轉化上政府著力不夠，在需求型政策中，商業和采購政策很少涉及，在供給型政策中公營企業相關政策的使用也較少，說明知識產與企業連接性不夠，不利于促進知識產權的產業化。

（三）政策功能維度分析

知識產權政策在功能維度上使用情況如圖4所示，從中可以看出：在四大功能中，知識產權管理政策工具使用過半（57.14%），而知識產權保護的政策僅占18.18%，知識產權運用（12.99%）和知識產權創造（11.69%）所占比例最少。從近幾年的政策使用可以看出，知識產權政策體系逐漸變得均衡，從過去過度依靠強大的保護職能向多方面職能綜合使用發展，在強調知識產權保護的同時也重視其創造和運用，提高知識產權的產出率和轉化率。

結合基本政策工具維度和政策功能維度來看，各項政策工具在知識產權各職能上的使用并不均衡。具體來說，在本文所統計的知識產權相關政策中，有14條政策文本涉及知識產權保護，其中，環境型政策工具有11條（所占比例為78.57%）占絕大多數，其次是需求型政策（2條，占比14.29%）和供給型政策（1條，占比7.14%），而在知識產權創造職能中環境型政策工具占55.56%，供給型、需求型政策工具分別占33.33%、11.11%。最后，在知識產權管理職能中，知識產權管理政策共有44條，其中環境型政策有23條，占52.27%，使用比例最大，其它兩種政策工具使用比較均衡：供給型政策工具有11條，占25%；需求性政策工具有10條，占22.73%。

從以上分析可以看出：（1）在四種功能使用中，環境型政策工具依然占比最多，可以適當縮減環境型政策工具的使用力；（2）知識產權管理相關政策使用過溢，缺乏對創造和運用方面的政策支持，政府部門應該加強對知識產權運用和創造方面的政策力度，促進科技成果的轉化，提升知識產權的產業化水平；（3）知識產權保護政策力度相對適中，但供給型政策使用過少，應加強知識產權保護中供給型政策工具的應用，提高知識產權的產出效率，增強國家及企業的競爭優勢。

五、結論及建議

本文運用內容分析方法對我國2012-2016年間的19份知識產權政策文本進行深入探究，構建基本政策工具、政策功能等二維政策分析框架，結合知識產權發展現狀，指出了我國知識產權制度存在的問題與缺陷，并基于政策協同角度提出了政策改進建議。

從頒發部門來看，我國知識產權管理部門繁多，由10個直接部門、20多個間接部門構成，部門之間職責不清，經常出現政出多門、內容重復等問題；并且管理層級冗余，會造成各管理部門之間互相推諉，不便于知識產權的管理。從基本政策工具維度看，三種政策工具使用比例相差較大，其中環境型政策工具占比最多，說明我國政府在優化知識產權制度環境方面有足夠的重視，但供給型和需求型政策工具的使用有所欠缺；具體來說，在需求型政策中，商業和采購政策很少涉及，在供給型政策中公營企業相關政策的使用也較少，政策使用較少的領域應成為政策當局關注的重點。從政策功能維度，在四種功能中，管理工具使用過多，約占50%，創造和運用類政策使用過少；在政策每項功能內部，環境型政策工具依然占比最多。

最后，針對我國知識產權政策使用中的弊端與不足，本文提出以下幾條政策建議，以提升我國知識產權政策績效水平，加快科技成果轉化效率，促進高新技術產業創新發展。

（一）明確管理職權，加強監督工作

一直以來，我國知識產權政策管理體制不夠科學、完善，管理機構過于分散，部門之間協調性不夠，導致我國知識產權的產出效率不高、轉化成果不理想等問題層出不窮。首先，政府應該充分發揮其主導作用，完善知識產權管理機制，明確各部門的管理職權，加強各管理部門之間的協同交流，提高政策法規的執行效率與執行力度，以維護國家政策法規的權威。其次，加強知識產權相關管理部門的溝通聯系，完善其監督制約機制，形成政策合力。最后，在全球化與知識經濟時代，政府部門要時刻把握全球知識產權發展大環境，以引領國內知識產權向全球發展水平前進。

（二）加強知識產權創造與保護力度

知識產權因其獨創性和難復制性而成為企業的核心競爭力，并為企業贏得市場地位，提高企業的市場競爭力，而企業競爭力也在一定程度上決定了國家競爭力，因此加強知識產權的創造和保護類政策的使用是提升國家競爭力的有效措施。首先，應大力鼓勵高校和科研機構的相關研究，加強高層次知識人才培養和培訓，以提高知識產權的產出效率；其次，要加強企業知識產權轉化與運用，將企業逐步發展成為集知識產權創造、保護、運用、管理于一體的綜合性主體，進一步提升企業市場競爭力；最后，應盡快完善知識產權的保護政策，實行多層級、多職能部門的聯合執法制度，以加大知識產權的保護力度。

（三）優化知識產權環境，建立開放型產權交易市場

在互聯網經濟時代，形形色色的信息資源鋪天蓋地，來自全球的用戶通過互聯網獲取各自所需的知識資源，在此情況下，知識產權的保護也變得尤其重要。首先，要完善法律制度建設，強化知識產權的審查與保護，加大金融等服務支持；其次，要嚴格執法，加大對商標、著作和專利等侵權行為的懲罰力度；最后，應深化國家間的合作交流，開展跨境執法行動，以確保國際知識產權環境的安全穩定。

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（責任編輯 王婷婷文 格）

Abstract：In the era of knowledge economy， the effective use of intellectual property policies is the key factor in the effective implementation of China's scientific and technological achievements transformation， high-tech industry innovation and development and innovation-driven development strategies. In the field of public policy， policy tools are widely used in the evaluation of policy systems， and policy tools are rarely used in the assessment of the effectiveness of the use of intellectual property policies. This paper selected the relevant policy texts promulgated by the government departments such as the State Intellectual Property Office from 2012 to 2106， and used the content analysis method to explore the effectiveness of the IP public policy system from the two dimensions of basic policy tools and policy functions， to find out the advantages and disadvantages in implementation. The results showed that from the perspective of the issuing department， there were situations where content was cross-linked and management rights were unclear； In the basic policy tool dimension， the use of policy tools was imbalanced， environmental policies were biased， and supply-oriented policies were seriously lacking； In the policy function dimension， the use of IP management related policies was excessive， and there was the lack of policy support for creation and application.

Key words：intellectual property policy； policy tools； policy function