總體國家安全觀視野下的情報安全問題研究

摘要：總體國家安全觀的確立是國家安全的客觀需要。總體國家安全觀具有豐富的內涵，情報安全是其重要內容之一。總體國家安全觀視野下的情報安全先于國家安全而存在，是國家安全的派生要素，是保障國家安全的重要因素之一。情報安全具有內外威脅因素增多、建設呈持續性、依賴于嚴密的組織體系等特征，表現為情報安全、情報組織安全與情報活動安全三個方面。情報安全必須處理好國家情報安全與國家生存與發展、本國情報安全與他國情報安全以及國家情報絕對安全與相對安全的辯證關系。

關鍵詞：總體國家安全觀；情報；情報安全

中圖分類號：D630.8

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0004

總體國家安全觀是當前及今后相當長的一個時期內我國安全工作的總指引，其理論意義和現實意義不容忽視。國家安全與情報互依互存，難以割裂。無論在哪個國家，情報總是為一定的政治集團和一定的政治路線服務的。國家安全的內容決定著情報的內容，國家安全內容的綜合性必然帶來情報保障內容的綜合性。毫無疑問，情報已經作為保障國家安全的一項獨立要素而存在。但是，在傳統安全威脅與非傳統安全威脅相交織的今天，情報自身也存在著諸如敵對勢力竊密方式增多、不法分子倒賣情報、情報內部機制相互制約因素增多等安全問題，即“情報安全”。情報安全不同于情報對于安全的保障，是安全問題在情報中的內化，對于情報的影響是根本性和內生性的。但是，經查閱資料發現，學界目前對于這一問題并沒有專門論述，更多的是從信息安全的角度來審視情報安全。因此，全面考察“情報安全”這一問題具有較強的現實和理論意義。

總體國家安全觀創設了這樣一個“安全之境”：安全是一種跨越邊界的狀態，因而既要重視外部安全，又要重視內部安全；安全是一種相互關聯的結構，因而既要重視國土安全，又要重視國民安全；安全是一種整合關系的場域，因而既要重視傳統安全，又要重視非傳統安全；安全是一種不可或缺的條件，因而既要重視發展問題，又要重視安全問題；安全更是一種普世共享的價值，因而既要重視自身安全，又要重視共同安全[1]。總體國家安全觀視野就是要將情報安全放在這一“安全之境”中綜合看待，不能顧此失彼。因此，本文將從情報安全的內涵入手，探究總體國家安全觀視野下情報安全的特點與內容等基本問題，以期為相應的學術研究和實踐探索提供一定的借鑒。

一、“情報安全”的定義及內涵

情報根源于人們對安全威脅的思考。人們對于情報的理解也從軍事情報開始，在相當長的一段時期內，社會各界普遍將“情報”等同于“軍事情報”，這一現象持續到了近代。隨著工業革命的爆發，情報作為“知識、信息”的內涵雖未發生變化，但是其外延已經廣泛存在于科技、經濟、政治、文化等諸多領域，并且出現了科技情報、經濟情報、政治情報等類別，很明顯，這些領域的情報并不直接服務于軍事領域，情報并不完全等同于軍事情報，情報安全并不單指軍事情報安全。如果用諸如1915年出版的《辭海》所認為的“情報是軍中集種種之報告，并預見之征兆，定敵情如何，而報于上官者”等解釋來涵蓋“情報”的含義明顯不妥。再進一步查找資料發現，2004年版的《現代漢語規范詞典》中對于“情報”的解釋則為“情報是信息的舊稱。” 2005年版《現代漢語詞典》中對于“情報”詞條的解釋是：“關于某種情況的消息和報告，多帶機密性質。”后者對于“情報”內涵的解釋相較于前者更為廣泛和抽象。抽象表達之優長，在于有比具象表達更強的對具象變化的包容能力和適應能力[2]。但是，情報與信息有著本質的不同，如果簡單地將情報等同于信息，則無疑會造成概念使用的混亂。筆者認為，情報應是為滿足特定的需要，依托于一定的組織或手段對信息進行序化后的結果，是對信息更高層次的使用。

“情報安全”從根本上來講是一個安全問題。對于“安全”的理解，《現代漢語詞典》中指出“安全是沒有危險，不受威脅，不出事故。”因此，對“情報安全”我們可下這樣的定義：所謂情報安全，是指“情報在客觀上保持沒有危險，不受威脅的狀態，以及能夠持續維持這一安全狀態的能力。”情報安全的主體是情報，所涉及的是情報這一主體的安全要素，并不包含保障這一安全狀態所涉及的法規、體制等內容。情報安全先于國家安全而存在，與國家安全相伴隨，是國家安全的派生要素。情報安全在國家安全中的派生性主要體現在：情報安全貫穿于國家安全的各類各級要素，是每一個要素都要考慮的因素之一，始終處于從屬地位；情報安全是國家安全中的一個特殊安全領域，與各領域雖有交叉與從屬，但不完全獨立從屬于某一個領域；保證情報安全必須依托于所在領域的具體職能部門，只有當其所受的威脅已經嚴重影響國家安全或其戰略意義能夠對國家安全產生重大影響時才能上升到國家安全層面予以考慮。

二、總體國家安全觀視野下情報安全的主要特點

總體國家安全觀視野下的情報安全是政治、經濟、軍事、科技等各領域情報安全的綜合體現。這種綜合性體現在：一方面它受制于社會各個領域的情報安全；另一方面它不是社會各個領域情報安全的疊加，而是通過相應的機制非線性組合的結果。在復雜的作用機理下，情報安全便表現出了其獨有特征。

第一，影響因素將更加復雜難控。由于情報廣泛服務于國家安全的各類要素之中，脫離了特定的服務對象的情報是不存在的，也是沒有意義的。不同于政治安全、經濟安全、軍事安全等具有鮮明特征的安全問題，情報安全伴隨于情報服務國家安全各要素的整個過程，因此，只要某一個安全領域的情報安全受到了威脅，不可避免地會對整個國家的情報安全產生一定程度的影響，例如情報高度依賴的信息通信設施一旦遭到破壞或竊聽，其影響范圍會跨越情報領域。換而言之，情報安全的影響要素是綜合的和全面的。此外，習近平主席也曾指出“各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。” [3]因此，目前構成國家安全的十二個要素并不是固定不變的，而是動態的，對于情報安全而言也是動態的。即，不同的情報服務對象情報安全面臨的威脅是不同的，而且在同一個情報服務對象不同的時空條件下情報安全的威脅也是不同的。值得注意的是，情報安全本屬于非傳統安全范疇，但是如果對其控制不當，會迅速與其相密切聯系的政治安全、軍事安全等傳統安全問題相聯系，使國家安全處于極為不利的局面。因此，面對復雜難控的各類影響因素，對于情報安全的考量必須站在國家安全的全局來看待，而不能為了某一領域的情報安全而忽視了其他領域的情報安全。

第二，依賴于嚴密的體制機制。社會分工日益精細的今天，各個領域無論從功能上還是從時空上都緊密的聯系在了一起，已經進入缺誰都不行的時代。情報安全也不例外。它在以自身的特色獨立發展的同時，也與其它各領域的密切聯系。筆者認為，之所以情報安全能夠獨立存在，能夠保證情報始終發揮其應有價值，在于依賴于其所具有的嚴密的體制機制。所謂嚴密的體制機制是指能夠保證情報始終處于安全狀態，并能為維持這一狀態提供必要的制度規范、力量等要素支撐的組織架構和運行機制，對于情報安全的影響和作用是根本性的。嚴密的體制機制對于情報安全的重要作用表現在兩方面：一方面，情報安全需要利用嚴密的體制機制與其他各領域的情報安全緊密相聯，保證與所屬子要素的良性互動，形成網絡化的內在作用機制，在確保情報安全上發揮體系的作用；另一方面，情報安全也需要相應的制度、資源、力量等要素的保障，而這些保障要素之間的聯系日益緊密，必須要改變現有的部門分割、各自為戰、自成體系的情報安全保障模式，依賴于國家戰略層面銜接緊密、運轉高效的組織架構。

第三，內外安全威脅聯動效應明顯。2014年4月25日，習主席在中共中央政治局第十四次集體學習會上集中談到國家安全，指出“新形勢下我國國家安全和社會安定面臨的威脅和挑戰增多，特別是各種威脅和挑戰聯動效應明顯。”[4]這一指示指明了我國當前面臨安全問題的復雜性。情報安全從根本上來說是一種非傳統安全問題，但由于與經濟全球化伴隨而來的某一領域的安全問題會同時影響與其相關的其他領域，已經超越了國家與行業之間的界限，因此，對于廣泛存在于傳統安全與非傳統安全領域的情報安全威脅因素也會跨越領域的限制，比如網絡情報安全威脅會很容易擴散至軍事情報安全、科技情報安全等領域，稍有不慎還會影響他國的情報安全。更嚴重的是，情報安全問題會與其他的安全問題交織后產生第三種安全威脅，例如“斯諾登事件”中，個體的信息披露行動，瞬間升級為國家間的信息較量與世界組織關于人權的抗爭[5]。

第四，總體建設呈持續性。情報安全的持續性首先是由總體國家安全觀對國家安全的總體設計所決定的。在總體國家安全觀視野下，國家謀求安全，不是權宜之計，而是為了長治久安[6]。歷史證明，國家安全不是固定在某一個歷史時期，而是與其存在相生相隨的。情報安全作為國家安全的重要保障，其存在和發展必然要與其緊密聯系。其次是由其內在的特性所決定的。總體國家安全觀視野下，情報也是呈體系化、組織化發展，其外延已經得到了極大的拓展。因此，在自我完善的過程中也面臨力量變化、制度規范調整、新威脅不斷顯現等諸多不確定性因素，這些不確定性因素隨著時間或環境的變化不僅在數量上會發生改變，而且在對情報安全的影響上也會發生要素之間的內核性變化。最后是安全狀態的保持并不一定符合國家安全戰略的需要。情報安全的根本目標是要保證國家、國民、政權安全的需要，但是情報安全受制于一國的政治體制、社會運行模式、民族文化等多種硬性的客觀條件，當一國的政治體制不適應國家安全的根本宗旨時，其所領導和管理下的情報安全也脫離了這一宗旨，即使采取相應的措施可以保證這一領域的絕對安全，但是與國家安全、人類社會發展的根本宗旨是逆向而行的，最終還是要被進步的力量打破或被迫重新構建符合這一宗旨的安全狀態。

三、總體國家安全觀視野下情報安全的內容

安全觀事實上是人們對安全認知和思考后形成的安全思維上升至理性層面，用于應對安全問題特別是現實安全問題的安全理念[7]。情報不是簡單的信息，而是既要傳遞相應的知識，又要發揮“耳目、尖兵、參謀”的作用[8]，智能化是其核心要件。這一功能的實現必須依賴于相應的組織與活動，二者之間是難以割裂的，也正如美國情報專家謝爾曼特所認為的“情報是知識，情報是活動，情報是組織。”[9]因此，情報安全至少要涉及到知識、組織和活動三個方面的安全問題。

首先，情報作為知識存在時的安全。“知識”在《現代漢語詞典》中的解釋為“人們在社會實踐中所獲得的認識和經驗的總和。”知識性是情報的第一本質屬性，沒有知識性的情報不是真正意義上的情報。情報作為知識而存在時，體現的是一種狀態，但這種狀態與一定的時空條件密切聯系，不是單獨存在的，對于情報組織和活動具有基礎性和指導性作用。按存在時間的先后順序，可將情報安全劃分為基本類情報的安全，動態類情報的安全與預測類情報的安全。

一是基本類情報的安全。基本類情報是一個對國家、部門或領域人口、山川、機構設置、民族文化等情報知識長期的積淀，具有很強的穩定性，但也有相應的動態性。穩定性就體現在知識的積累，進而延伸出情報的概念、原則、基本構成等問題；動態性就體現在情報活動或生產力的發展等因素對情報知識的豐富，促使其對原有的概念、內涵、原則等基本問題不斷做出修正，以適應實踐的需要。否則，將會出現基本理論無法指導或干擾現實實踐的困境，例如1992年9月國家科委全國科技情報工作會議上決定將“科技情報”改稱為“科技信息”以適應時代的發展[10]，但并沒有取得預期的效果，反而干擾了科技工作的發展。基本類情報經長期積累后會形成情報文化。情報文化對于情報具有內核性的凝聚力，其塑造需要經歷較長的歷史時期，但一旦出現斷層，對情報的影響是根本性的。因此，基本類情報的安全不僅體現在對情報保存或管理的安全狀態維護上，也體現在對情報文化的保護上，使情報文化免受外界不良文化的侵襲，始終保持旺盛的生命力。

二是動態類情報的安全。動態類情報是對于當前或近期威脅國家安全的各類信息高度總結、分析后形成的結果，具有很強的的時效性和針對性，并且隨著安全形勢的變化有不同的側重點。動態類情報安全體現著國家或情報部門對某一重大問題的看法，具有很強的戰略意義，是敵對雙方爭相獲取的對象。因此，對于動態類情報安全不僅要在情報的存儲、傳遞、使用各個環節比基本類情報安全采取更嚴密的安全措施，還要瞄準于人民安全這一根本性的宗旨，處理好新情報與已有情報、認知偏見、部門利益等諸多要素的關系，不能因為某一方面的顧慮而使情報產生自失敗問題，更不能因為新情報而完全否定已有的情報安全機制。

三是預測類情報的安全。預測類情報是立足于基本類國家情報與動態類國家情報而產生的，是情報價值最有力的體現，其產生需要經歷復雜的過程。因此，預測類的情報安全還必須把握以下幾方面：一是由于預測類情報對于人的判斷力、決斷力等具有較強的依賴性，因此，要克服國內不同政見者或不同情報組織由于認知或判斷角度不同所導致的干擾與阻力；二是斗爭對方或存在利益爭奪的一方會動用全方位的手段來獲取與破壞另一方預測類的情報，對此，還需采取相應的拒止措施來應對這一挑戰；三是預測類情報由于需要面對較多的不確定性因素，因而，出現失誤在所難免，這需要戰略決策者以超凡勇氣與智慧來消除不確定性因素，防止發生價值不足的問題。

其次，情報組織的安全。情報組織的特殊性就在于國家或相關部門對其賦予了較高的期望，從而使其所具有的嚴密性、精干性、高效性等方面不是其他組織能夠相比擬的，組織的管理水平、運轉效能、所使用的科技都處于較前沿的地位。情報組織的安全是指除自然或其他非抗拒性人力因素外，其開展相應活動所依托的組織免受各類不穩定的因素的威脅，始終處于良好的運行狀態，主要分為組織內部安全和組織外部安全。

一是情報組織內部安全。情報組織具有一般組織的基本特征，即由人、制度、組織框架等基本要素構成，其中關鍵要素的缺失或受到嚴重威脅時會影響整個組織的安全。情報組織內部的安全就是要在人員素質上不僅要具有精湛的專業技能，更要有堅定的政治信仰，始終堅持國家、民族利益的第一性；機制建設上，既能充分激發組織內人員的積極性，又能塑造良好的工作“軟”環境，避免組織內外的同質化惡性競爭；組織框架上，既要與國家的政治體制、情報的任務性質相適應，又要與所面臨的任務環境相協調，既要堅持固有的穩定性，又要體現相應的時代特色；手段運用上，要在總的任務方針指引下，既積極引入新興高技術手段，發揮其千里眼、順風耳的作用，又注重不同類型手段之間的功能互補。

二是情報組織外部安全。情報的對抗性來源于一方對另一方的價值判斷和特定需求之間不可調和的矛盾，其劇烈程度隨著所面臨矛盾的大小而變化。無論在和平時期還是戰爭時期，對抗雙方都不會放棄對情報的獲取。情報組織的外部安全威脅可分為國家內部不穩定因素的威脅和國家外部不穩定因素的威脅。國家內部對于情報組織的安全威脅主要表現在：由利益驅使下的地方組織或人員非法破壞情報設施、相關部門人員泄漏或非法倒賣情報、新聞媒體等渠道非法報道重要信息、不良文化對情報人員的侵襲等；國家外部對于情報組織的安全威脅主要表現在敵對勢力的破壞、異質文化的侵襲、敵對勢力對核心要害部門人員的拉攏腐蝕等幾個方面。綜合來看，敵對勢力的破壞顯而易見，而且在和平時期難以實施；異質文化的侵襲不易覺察，一旦發揮作用將會對組織產生顛覆性危害；由利益驅使下的地方組織或人員的干擾主要表現為一些地方公司或企業非法侵占情報機構或設施用地，干擾正常工作秩序，甚至以高報酬的方式與情報組織爭奪人才資源。上述三種威脅往往縱橫交織，難以區分。

三是情報組織外部安全與內部安全的辯證關系。情報組織內部安全與外部安全的統一是確保情報組織安全的關鍵。情報組織內部安全是情報組織安全的內生性因素，也是決定性因素；情報組織外部安全是內部安全的重要保障，對于內部安全的影響是間接性的。情報組織內部安全與外部安全雖各有側重點，但必須堅持共同的戰略目標，否則將加大內耗。在共同的戰略目標下，既便出現內部安全戰略與外部安全戰略不相一致的地方，也能通過組織的自適性化解所面臨的矛盾，并不會影響整個組織功能的發揮。否則，即便內外安全戰略在一定時期內一致，也會由于內外終極戰略的差異而導致組織潰散。

最后，情報活動的安全。情報活動是指個人或組織為生產或完善情報而開展的一系列活動。情報活動安全是指個人或組織為生產或完善情報而采取一系列活動時不受威脅，始終處于安全的狀態。根據所處的地理空間，可以將其分為國內情報活動安全、國外情報活動安全與公共區域情報活動安全。

一是國內情報活動安全。國內情報活動安全是指在國內開展的情報活動所處的安全狀態。國內情報活動的主要對象是暴力恐怖組織，敵對國家滲入境內的間諜組織，民族、宗教極端勢力以及其他顛覆現有政權、分裂國家、竊取國家各類機密的活動。國內情報活動雖具有良好的社會環境，但由于始終處于敵暗我明的斗爭狀態，時刻面臨來自上述組織的拉攏、阻擾、破壞、暗殺等方面的安全威脅。

二是國外情報活動安全。國外情報活動安全主要是指在國外開展的情報活動所處的安全狀態。國外情報活動的主要對象是威脅本國安全的恐怖勢力在國外的活動情況，敵對國家政治、經濟、科技、軍事等情報與相應的對外遏制、滲透、顛覆等策略，還有必要的關乎國計民生的社會經濟類情報。相比于國內情報活動安全，國外情報活動安全受到更多的安全威脅，比如異質文化、所在國家反情報措施、疾病等。上述安全威脅僅靠一己之力難以克服，必須發揮組織的力量。

三是公共區域情報活動安全。當前，南北兩極、太空、公海、網絡空間等公共區域也成為國家間綜合國力的博弈場。公共區域開展情報活動一方面可以為國家生存與發展爭奪更多的資源，拓展其戰略空間；另一方面部分國家還依托先進的科技手段在公共區域展開針對其他國家的情報活動，例如美國就利用其先進的網絡技術針對世界主要國家領導人的電話、通信內容進行全方位監聽。公共區域情報活動安全除要保證相應的設施、機構、工具、技術等硬件的安全外，還必須針對其他國家的情報活動而采取相應的拒止措施。

四、總體國家安全觀視野下的情報安全應重點把握的幾類關系

由于總體國家安全觀視野下情報安全涉及諸多要素，系統的復雜性使其會與其他安全問題相沖突，面對這一復雜的局面必須做出相應的取舍。其中，對于情報安全在總體國家安全觀中的價值定位的準確認知尤為重要。筆者認為，總體國家安全觀對內將人民安全作為宗旨，對外將共同安全作為基本價值標準，情報安全必須緊緊圍繞“人民安全”與“共同安全”兩大內核性安全問題展開相應的價值定位。

首先，情報安全與國家生存與發展的關系。保證國家生存與發展是國家安全的根本宗旨。情報安全也必須以此為核心，不能以犧牲國家生存與發展為代價換取自身的安全。以此為基點，就可以明確地認識到國家情報安全與國家生存與發展是次要矛盾與主要矛盾的關系，而國家生存與發展的核心是人民安全。因此，確保情報安全首先要面臨的也是如何處理好與人民安全的關系。情報安全由于其特殊性在必要的時期必須有一定的非常規措施，但是非常規措施大多是以人民安全為代價的，比如為挖掘恐怖主義在網絡空間的活動信息，勢必要對海量的信息進行處理，難免會涉及公眾隱私，一旦出現隱私泄露等問題，不僅會損害人民安全，而且間接地會影響政治安全[11]。筆者認為，越是面對此類情形，越是要有嚴格的法規制度對相應的安全措施進規范，從而在制度上保證國家情報安全不能以損害人民安全為代價，更不能為了自身安全而不顧其他安全。

其次，本國情報安全與他國情報安全的關系。本國情報安全與他國情報安全從本質上來講是一個政治博弈的過程。良好的政治環境可以降低本國情報安全與他國情報安全之間的博弈烈度，塑造良好的共生機制。反之，則是本國情報安全的存在是以犧牲別國情報安全為代價的。但是，復雜的國際體系之下國家關系始終處于敵、友之間的變換之中，在和平與發展依然是時代主題的今天，處理好本國情報安全與他國情報安全之間的關系便成為我們必須要思考的問題。筆者認為，國家情報安全的建設必須在共同安全的基點上，緊跟國家政治立場、政治局勢以及主要領導人的治國理念，從復雜的國際形勢中判斷出國家之間的主要矛盾及爭奪點，以此來判斷與他國情報安全之間的關系。

再次，情報絕對安全與相對安全的關系。情報絕對安全是情報安全保障體系著力實現的目標，相對安全雖是情報安全的主要狀態，但是大多數國家并沒有停止將相對安全提升至絕對安全的步伐。筆者認為，情報相對安全并不意味著國家不安全，甚至可以利用其安全的相對性在情報內部開展改良運動，使其更好地服務于國家安全。同理，絕對安全很可能會使情報安全處于停滯不前狀態，嚴重時會背離國家安全的發展主線。情報絕對安全與相對安全是事物發展的不同階段，沒有孰好孰劣之分，選取何種模式應以國家所面臨的安全威脅或能否最大限度保障國民、國土、政治等國家根本性問題的安全為基本標準，不應刻意追求絕對安全而否定相對安全。

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（責任編輯 王婷婷文 格）

Abstract：The establishment of holistic review of national security is rooted from our national security facing lots of challenges from inside and outside of the country. Intelligence security is an important part of the holistic review of national security which is meaningful， prior to and derived from nation security， and one of an important section to safeguard national security. Intelligence has two characters： facing lots of intrinsic and extrinsic threatening factors that are highly relative， establishment is sustainable and depending on well organized system， which has three sections of intelligence security， intelligence organization security and intelligence activity security. We must cautiously deal with the relationships between intelligence security and national survival and development， our national intelligence security and the intelligence security of other countries， and absolute security and relative security of national intelligence .

Key words：holistic review of national security； intelligence； intelligence security