村居協(xié)同治理：轉(zhuǎn)型社區(qū)治理模式創(chuàng)新的實(shí)踐與反思

摘要：居民身份的二重性與城市社區(qū)治理模式的不相嵌形成了轉(zhuǎn)型社區(qū)有別于成熟城市社區(qū)的治理困境，人戶分離所引起的管理身份認(rèn)同的混亂以及對(duì)管理職責(zé)的認(rèn)知不清更增加了治理的難度。村居協(xié)同治理以村委會(huì)為主體，協(xié)同居委會(huì)共同治理轉(zhuǎn)型社區(qū)，優(yōu)化了原有獨(dú)立治理單位的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理困境具有結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。村社利益關(guān)聯(lián)性及村委會(huì)大量的可調(diào)動(dòng)的治理資源，是村居協(xié)同治理模式內(nèi)在可行性邏輯的運(yùn)行基礎(chǔ)。村居協(xié)同治理是一個(gè)統(tǒng)與分的實(shí)踐過程。以治理信息的統(tǒng)合，動(dòng)員型、經(jīng)濟(jì)型與服務(wù)型的分治，以及依托黨員的動(dòng)員型治理，擴(kuò)展了治理資源的范圍，延展了治理的網(wǎng)絡(luò)維度，也分散了治理的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了治理模式的創(chuàng)新與治理效果的雙贏。當(dāng)前轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理應(yīng)著眼于社區(qū)的具體特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，治理資源的充分利用。有針對(duì)性地采取因地制宜治理模式，實(shí)現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新及社區(qū)的有序轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型社區(qū)；治理困境；村居協(xié)同治理；治理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D669.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0017

伴隨城市化的推進(jìn)及工業(yè)化的發(fā)展，城市郊區(qū)及城中村在自上而下的制度設(shè)計(jì)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的推動(dòng)下，以城市建設(shè)開發(fā)為目的的大量農(nóng)業(yè)用地被城市所吸納，失地農(nóng)民由村莊空間被安置到安置小區(qū)內(nèi)，新型社區(qū)形態(tài)由此形成[1]。“城中村”、“城郊社區(qū)”、拆遷安置小區(qū)等概念被提出用以概括新型社區(qū)的形態(tài)，但都只是基于表面事實(shí)的現(xiàn)象性描述，轉(zhuǎn)型社區(qū)才是揭示這類社區(qū)的本質(zhì)與核心的概念[2]。轉(zhuǎn)型社區(qū)的形成是自然的傳統(tǒng)村落共同體在城市的建設(shè)開發(fā)中，伴隨土地增值及土地開發(fā)所形成的新型城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型樣態(tài)，既新增了城市社區(qū)的現(xiàn)代性及市場性，又延續(xù)了農(nóng)村社區(qū)的某些鄉(xiāng)土屬性。擁有獨(dú)特經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治結(jié)構(gòu)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò) [3]75-81，以及獨(dú)特的轉(zhuǎn)型路徑[4]的轉(zhuǎn)型社區(qū)是我國城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的社區(qū)類型。轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理一直是基層治理的難題，給基層治理帶來了的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2014 年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（ 2014—2020 年） 》報(bào)告發(fā)布，文本中所強(qiáng)調(diào)的“人口市民化”與“社區(qū)安置”是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)[5]。消除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”給轉(zhuǎn)型社區(qū)所帶來的“社區(qū)失靈”，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必由之路。為應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)的“社區(qū)失靈”，學(xué)界研究成果豐碩，但總體上有制度的視角與行動(dòng)的視角兩種治理模式的研究路徑。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村居協(xié)同治理模式可作為中觀層面創(chuàng)新型的治理模式來應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理困境。

一、轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的兩種模式

從概念上說轉(zhuǎn)型社區(qū)是轉(zhuǎn)型與社區(qū)兩個(gè)詞匯的合成。按滕尼斯對(duì)社區(qū)的定義是“由具有共同價(jià)值觀念的同質(zhì)人口所組成的關(guān)系親密、守望相助、富有人情味的‘共同體’，人們?cè)谶@個(gè)“共同體”中與同伙一起，從出生之日起，就休戚與共，同甘共苦”[6]。中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨著“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”、“農(nóng)業(yè)”與“工業(yè)”、“封閉”與“開放”的沖突與碰撞，因此，轉(zhuǎn)型社區(qū)不同于滕尼斯的社區(qū)共同體。處于轉(zhuǎn)型期的社區(qū)面臨著結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換、機(jī)制的轉(zhuǎn)軌、利益的分化與沖突及觀念的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理愈益復(fù)雜與困難重重。關(guān)于轉(zhuǎn)型社區(qū)的困境及治理模式主要有兩種研究范式。一是制度的視角，從社會(huì)結(jié)構(gòu)層面出發(fā)，基于國家與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)分析轉(zhuǎn)型社區(qū)，強(qiáng)調(diào)政府自上而下的制度供給與基層治理能力。二是基于行動(dòng)的視角，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治能力的培育。

制度的視角。一些學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理困境源于體制環(huán)境與社區(qū)結(jié)構(gòu)[7]。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制[8]及制度的路徑依賴[9]，使轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理更具復(fù)雜性與困難性。轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的復(fù)雜性要求治理規(guī)范的正式化與治理結(jié)構(gòu)的行政化，而不是以非正式的鄉(xiāng)土邏輯來進(jìn)行運(yùn)作[10]。政府主導(dǎo)的模式具有制度及資金上的優(yōu)勢性，在社區(qū)轉(zhuǎn)型中需要國家自上而下的制度與服務(wù)供給。要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社區(qū)的創(chuàng)新管理，政府要完善關(guān)于轉(zhuǎn)型社區(qū)的各項(xiàng)制度性的保障工作，最終走向政府監(jiān)督下的自治模式[11]。基于轉(zhuǎn)型社區(qū)的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，政府有效的外部管理制度的輸入，可達(dá)到轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)在秩序的重塑，通過動(dòng)態(tài)的平穩(wěn)過渡，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社區(qū)的全面健康與和諧的發(fā)展[12]。制度的視角下，強(qiáng)調(diào)政府的基層治理能力，通過政府主導(dǎo)模式，轉(zhuǎn)型社區(qū)創(chuàng)新性管理制度的創(chuàng)設(shè)與導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)自上而下的政府管理來消弭城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所引起的社區(qū)轉(zhuǎn)型困境。

行動(dòng)的視角。基于國家對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)治理機(jī)械地移植城市社區(qū)治理模式的反思[13]，一些學(xué)者認(rèn)為，以城市社區(qū)的治理模式來治理具有轉(zhuǎn)型特征的社區(qū)，超出了城市社區(qū)治理模式可應(yīng)對(duì)的范圍，同時(shí)大量資源性的投入及社會(huì)管理創(chuàng)新反而出現(xiàn)了社區(qū)治理水平內(nèi)卷化[14]。因此，行動(dòng)的視角強(qiáng)調(diào)培育社區(qū)自治能力才可以真正解決轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理困境。社區(qū)轉(zhuǎn)型的核心問題是實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共性生產(chǎn)，社區(qū)認(rèn)同感、安全感和凝聚力的重建[3]81-82。轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理中，政府主導(dǎo)的模式下擠壓了非政府組織的成長空間，束縛了社區(qū)居民的創(chuàng)造力，社區(qū)發(fā)展活力得不到釋放，因此要實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的“去行政化”，激發(fā)社區(qū)文化、組織活力，提高居民參與社區(qū)治理的能力[15]，讓社區(qū)居民成為社區(qū)管理創(chuàng)新的參與者和知情人[16]。

如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社區(qū)的良序運(yùn)行，探索新的高效率的治理模式，對(duì)基層治理具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐意義。本研究所探討的轉(zhuǎn)型社區(qū)的村居協(xié)同治理模式不同于制度的視角，強(qiáng)調(diào)國家制度自上而下的單線性輸入，也有別于行動(dòng)視角，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治能力的培育與社區(qū)公共能力的生產(chǎn)，村居協(xié)同治理是一種中觀層面的創(chuàng)新型治理模式。村居協(xié)同治理指的是村委會(huì)與居委會(huì)針對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)所面臨的轉(zhuǎn)型困境，實(shí)行的信息互通、事務(wù)共管、資源共享、文明共創(chuàng)、難題共解的村居聯(lián)動(dòng)管理的新模式，有效地緩解了轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)普遍存在的矛盾與問題，為轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理模式的發(fā)展注入了新的活力。

本研究以上海市D村的實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。D村位于所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)S鎮(zhèn)的中部，距離鎮(zhèn)政府不過1.5千米，為所屬區(qū)域新城開發(fā)建設(shè)的核心區(qū)域，全村區(qū)域面積3.3平方公里，轄9個(gè)村民小組，753戶，2093人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到99%。D村黨總支共有黨員97名，4名支委干部，下設(shè)3個(gè)黨支部，6個(gè)黨小組。D村于1989年開始拆遷，2002年加快了拆遷進(jìn)程，截至到2016年，D村還有30戶戶籍人口未拆遷，涉及的住房為20棟左右。D村現(xiàn)有70%村民已上樓居住在社區(qū)內(nèi)，10%的村民已動(dòng)遷，但還未分配住房，屬于過渡階段，動(dòng)遷的農(nóng)戶達(dá)到85%左右。第一批拆遷安置村民于2005年入住拆遷安置小區(qū)，截至到2016年，D村的失地農(nóng)民被分散安置在6個(gè)居民社區(qū)內(nèi)，這六個(gè)小區(qū)內(nèi)還有大量的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的回遷戶入住。

二、轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的二元困境

轉(zhuǎn)型社區(qū)的過渡性決定了其既延續(xù)了農(nóng)村社區(qū)的鄉(xiāng)土性又被制度性及行政性地賦予了城市社區(qū)的新結(jié)構(gòu)與新特征。當(dāng)居民身份的二重性與城市社區(qū)治理模式的程序化相碰撞，便形成了公共意識(shí)的差異與沖突，以及熟人社會(huì)與陌生人社會(huì)、鄉(xiāng)土的邏輯與市場邏輯的沖突。這給轉(zhuǎn)型社區(qū)帶來了與普通城市社區(qū)不同的治理困境，而居民的人戶分離更增加了治理的復(fù)雜性與特殊性。

（一）居民身份二重性與社區(qū)治理的模式化

社區(qū)的轉(zhuǎn)型最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)居民的市民化以及社區(qū)的城市化。眾多轉(zhuǎn)型社區(qū)以城市社區(qū)的管理機(jī)制為藍(lán)本，在政府主導(dǎo)的自上而下的行政力的推動(dòng)下，意圖褪去轉(zhuǎn)型社區(qū)的過渡性與鄉(xiāng)土性，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的治理與形態(tài)的轉(zhuǎn)型。模式化、規(guī)范化的管理體制在成熟的城市社區(qū)具有治理的基礎(chǔ)與結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。但對(duì)與城市社區(qū)具有極大差異性的轉(zhuǎn)型社區(qū)來說，城市社區(qū)治理機(jī)制的平行移植帶來的治理效果并不顯著。轉(zhuǎn)型社區(qū)與成熟的城市社區(qū)間最大的差異點(diǎn)在于管理對(duì)象的不同，轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)的居民既具有城市戶籍的身份又具有農(nóng)村社會(huì)的鄉(xiāng)土性認(rèn)同與習(xí)慣，以城市社區(qū)治理模式管理具有身份二重性的居民，超過了其所能應(yīng)對(duì)的能力與范圍，從而形成了轉(zhuǎn)型社區(qū)特殊的治理困境。

1.居民公共意識(shí)的差異與沖突所導(dǎo)致的管理困境。模式化的城市社區(qū)管理體制強(qiáng)調(diào)公私界限內(nèi)有相應(yīng)的規(guī)范性與秩序性，但依然保留鄉(xiāng)土性的居民在沒有特定管理制度規(guī)定的村莊內(nèi)自在隨性地生活，其所建構(gòu)出的公共規(guī)范意識(shí)模糊。在鄉(xiāng)土社會(huì)公共空間內(nèi)規(guī)則性較弱，可為與不可為界限模糊。公共空間內(nèi)規(guī)則的弱約束性意味著村民行為的隨意性，比如公共的道路可以用來晾曬谷物，公共的荒地可以開辟為私人菜園。而城市社區(qū)內(nèi)的公共空間更加強(qiáng)調(diào)有規(guī)范性與秩序性的可為與不可為，管理規(guī)范界限明晰。當(dāng)具有鄉(xiāng)土慣習(xí)的居民在社區(qū)公共樓道內(nèi)堆放雜物、在公共空地晾曬衣物、在公共綠化地種植蔬菜、景觀河道內(nèi)洗衣等行為，便破壞了城市社區(qū)治理模式下的公共空間不可為的規(guī)則性。但居民以往長久的農(nóng)村生活實(shí)踐所形成的公共空間的弱約束性意識(shí)，在遭遇以勸說為主的居委會(huì)管理時(shí)，顯然短時(shí)間內(nèi)難以改變。

2.居民熟人社會(huì)的生活方式在陌生人社會(huì)的城市空間所引發(fā)的沖突。費(fèi)孝通先生認(rèn)為農(nóng)村鄉(xiāng)土社區(qū)的單位是村落，生活富于地方性[17]。在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)下，平行的居住結(jié)構(gòu)以及長久的地緣關(guān)聯(lián)，造就了村民開放性與熟人性的生活方式。即使已經(jīng)“上樓”，由村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢烊松鐣?huì)的生活方式依然延續(xù)。熟人社會(huì)的生活方式更加隨意，講究生活的便利，而忽略了陌生人的住宅小區(qū)的封閉性與私人性。當(dāng)熟人社會(huì)的生活方式與陌生人社會(huì)的生活空間相嵌入，以陌生人社會(huì)的行為秩序來約束習(xí)慣了熟人社會(huì)生活方式的居民，所遭遇的異質(zhì)性排斥給社區(qū)的管理帶來了難題。集中居住的小區(qū)，空間的聚集更適應(yīng)于封閉性與私人性的生活方式。比如，居民樓防盜門的隨時(shí)關(guān)閉是陌生人社會(huì)下基于安全防衛(wèi)以及生活私密化的綜合考慮。但熟人社會(huì)習(xí)慣的居民基于生活的便利性，常常把居民樓的防盜門打開，甚至為了防止物業(yè)與居委會(huì)人員把防盜門關(guān)閉，不惜故意把防盜門損壞。居委會(huì)或物業(yè)重新修理防盜門，把居民樓防盜門關(guān)上，反而遭到居民的責(zé)罵。

3.居民的鄉(xiāng)土邏輯與市場邏輯的沖突導(dǎo)致了物業(yè)費(fèi)收取困難。城市社區(qū)的治理模式由政府、社會(huì)及市場多主體參與，向市場購買服務(wù)，物業(yè)公司參與社區(qū)的管理是城市社區(qū)治理不可或缺的一環(huán)。但在農(nóng)村社區(qū)，簡約治理是主導(dǎo)，村民們沒有購買市場服務(wù)的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)。因此，轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)的居民對(duì)物業(yè)運(yùn)行的不了解導(dǎo)致了他們對(duì)交物業(yè)費(fèi)的不理解。拖欠物業(yè)費(fèi)是轉(zhuǎn)型社區(qū)最常見的管理問題，而物業(yè)費(fèi)欠費(fèi)對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)來說嚴(yán)重地影響其運(yùn)行與發(fā)展。

（二）人戶分離的治理困境

人戶分離指的是人的戶口登記所在地與現(xiàn)居地不一致的現(xiàn)象，是不同于戶籍隨遷的非正式遷移。一般來講，我國人戶分離后人口普遍由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市[18]，但在轉(zhuǎn)型社區(qū)也存在著人戶分離的境況，并且是轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的來源之一。轉(zhuǎn)型社區(qū)的類型中一種為實(shí)行撤村建居，原有村級(jí)管理組織村委會(huì)直接改為居委會(huì)，即村改為居委會(huì)社區(qū)，村內(nèi)居民未發(fā)生人戶分離。轉(zhuǎn)型社區(qū)的另一種類型為村級(jí)管理組織依然存在，只是因征地拆遷而失地的農(nóng)民被遷移到安置小區(qū)內(nèi)，出現(xiàn)了人戶分離的現(xiàn)象。D村經(jīng)過多次征地拆遷，農(nóng)民陸續(xù)搬進(jìn)安置小區(qū)，實(shí)現(xiàn)了“上樓”。 “上樓”的村民，雖然實(shí)現(xiàn)了戶籍的農(nóng)轉(zhuǎn)非，居住地由原本的村莊遷移到社區(qū)，但其戶籍所在地依然在原本的村莊內(nèi)。戶籍在村莊內(nèi)意味著參與村莊集體資源的福利性分配，很少有村民愿意把戶口轉(zhuǎn)入其所居住的安置社區(qū)內(nèi)，大部分村民的戶口依然在D村，他們依然屬于D村的居民。

按屬地管理的原則，居住在特定區(qū)域內(nèi)的人口屬于居住地的管理機(jī)構(gòu)管理。已“上樓”的村民居住在社區(qū)內(nèi)，應(yīng)屬于社區(qū)所在的居委會(huì)管理，但人戶分離所帶來的是居民對(duì)身份歸屬地認(rèn)同的混亂，進(jìn)而給轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理帶來困境。當(dāng)居民的個(gè)體行為突破管理規(guī)則的界限，阻礙社區(qū)管理的良性運(yùn)行，比如噪音擾鄰、在社區(qū)公共空間亂堆亂放等，居委會(huì)按規(guī)定行使管理權(quán)力，要求其停止不符合社區(qū)管理規(guī)范的行為，但居民會(huì)以戶口在村，是村民而不是居民，居委會(huì)對(duì)其沒有管理權(quán)為由，拒絕遵守居委會(huì)的規(guī)章條例。居民不僅對(duì)自身管理身份認(rèn)同產(chǎn)生了分歧，同時(shí)還對(duì)社區(qū)管理部門職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，比如以交了物業(yè)費(fèi)為由，對(duì)原本屬于居委會(huì)管理職責(zé)的事務(wù)找物業(yè)要求解決，或者把原本應(yīng)由物業(yè)管理的事務(wù)找居委會(huì)要求解決。人戶分離所帶來的管理身份認(rèn)同的混亂以及對(duì)管理職責(zé)的認(rèn)知不清，造成了轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)部各職責(zé)部門之間管理的交叉、重疊與混亂，破壞了原本條塊管理、各司其職的管理秩序，同時(shí)也造成了管理資源的浪費(fèi)。上海市D村創(chuàng)新地推出了村居聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理模式，以村委會(huì)為主體，居委會(huì)共同參與轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理，以期解決轉(zhuǎn)型社區(qū)居民身份二重性及人戶分離所引發(fā)的治理困境。

三、村居協(xié)同治理的可行性邏輯

村居協(xié)同治理的模式以村委會(huì)為主體，協(xié)同居委會(huì)共同治理轉(zhuǎn)型社區(qū)，延展了治理的網(wǎng)絡(luò)維度，也分散了治理的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。但村委會(huì)與居委會(huì)都具有一般正式組織的特征，兩個(gè)組織主體之間也沒有隸屬的關(guān)系[19]。協(xié)同治理的集體行動(dòng)中，村委會(huì)與居委會(huì)達(dá)成集體行動(dòng)的可能性與可行性需要一定的基礎(chǔ)性條件與資源。村委會(huì)與居委會(huì)因共同的治理對(duì)象（拆遷安置居民）形成了利益的關(guān)聯(lián)性，同時(shí)強(qiáng)大的集體公共資產(chǎn)作為村委會(huì)可調(diào)動(dòng)的治理資源，為形成以村委會(huì)為主體，居委會(huì)共同參與的創(chuàng)新型的協(xié)同治理模式提供了可能性與可行性。

（一）村社利益關(guān)聯(lián)

伴隨社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)各主體基于利益構(gòu)成合縱連橫的網(wǎng)絡(luò)，有相排斥的利益沖突也有相關(guān)聯(lián)的利益訴求。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，圍繞拆遷安置的村民，村委會(huì)與轉(zhuǎn)型社區(qū)的居委會(huì)以拆遷安置村民為共同的治理對(duì)象，構(gòu)成了村社利益的關(guān)聯(lián)。大量征地拆遷之后，村委會(huì)的行政工作更多的是與戶籍相關(guān)的管理以及與村莊集體資產(chǎn)相關(guān)的福利分配工作。但是D村村委會(huì)主動(dòng)與居委會(huì)聯(lián)動(dòng)，協(xié)商共同對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)的村民進(jìn)行管理，村委會(huì)的利益出發(fā)點(diǎn)在于D村是全方位的創(chuàng)建型村莊，多年的創(chuàng)建評(píng)比中，D村榮譽(yù)滿滿，2002年被評(píng)為“上海市衛(wèi)生村”，2008被評(píng)為 “上海市整潔村”、“上海市平安小區(qū)”，2012年被評(píng)為中國特色村，2015年被評(píng)為全國文明村等。特別是2016年D村所在區(qū)正在創(chuàng)建文明城區(qū)，為了更好地完成創(chuàng)建工作，必須更加注重對(duì)全區(qū)內(nèi)村、小區(qū)的管理。連續(xù)多年的創(chuàng)建評(píng)比給村委會(huì)帶來的是上級(jí)政府的考核與行政壓力，不僅村干部的日常行政工作要達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，涉及村莊居民的環(huán)境整治、拆違等也要符合相應(yīng)的規(guī)定。要解決轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)居民的不文明行為、日常糾紛、家庭困難等問題，村委會(huì)需要居委會(huì)的協(xié)助，及時(shí)地了解村民的日常信息。同時(shí)，社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)居民的日常管理，轉(zhuǎn)型社區(qū)居民身份的二重性及人戶分離導(dǎo)致了更加復(fù)雜化的治理困境，但居委會(huì)因自身資源有限，工作人員人數(shù)固定，治理空間的受限無法應(yīng)付轉(zhuǎn)型社區(qū)的諸多難題。村委會(huì)以其動(dòng)員型及資源型優(yōu)勢參與轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理，是居委會(huì)可借助的治理力量。村委會(huì)與居委會(huì)因共同的治理對(duì)象而形成利益關(guān)聯(lián)，雙方各自利用自身的優(yōu)勢，共同參與，相互合作，共同治理轉(zhuǎn)型社區(qū)。

（二）村莊公共資產(chǎn)的保障

居委會(huì)的行政經(jīng)費(fèi)有限，主要來源于上級(jí)政府的撥款，其自身無可再生的經(jīng)濟(jì)資源，面對(duì)違反社區(qū)相關(guān)管理規(guī)范、多元化利益訴求的居民，居委會(huì)只能憑借服務(wù)或言語勸說來管理。居委會(huì)治理資源的匱乏導(dǎo)致治理空間的受限，制約了轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的突破。村委會(huì)以主體性的姿態(tài)參與轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理與村莊集體資產(chǎn)作為強(qiáng)大的保障性后盾不可分割，村委會(huì)作為資源的輸出者為轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理提供資源。D村集體資產(chǎn)總額為7 500萬左右，2015年村集體資產(chǎn)的總收入為680萬元，轉(zhuǎn)移支付為65萬元。以巨額的村集體資產(chǎn)作為后盾，村委會(huì)可調(diào)動(dòng)資源支付轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生的治理成本。同時(shí)村莊巨額的集體資源必然涉及到成員的福利分配，現(xiàn)村內(nèi)戶籍人口可享受全民體檢、生病補(bǔ)貼、老年人每年每人平均500元左右的補(bǔ)貼等各種福利。在居委會(huì)做不通工作時(shí)，村委會(huì)以村內(nèi)的福利分配為條件限制村民的某些不合規(guī)范的行為，因此村委會(huì)做安置小區(qū)居民的工作比居委會(huì)更加順利。比如上級(jí)政府有對(duì)喪事簡辦的要求，如果能夠做到喪事只放音樂而沒有吹吹打打，請(qǐng)道士等封建迷信活動(dòng)，將會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)2 000元，如若做不到將取消家庭在村內(nèi)的福利3年，經(jīng)濟(jì)性的鼓勵(lì)與制約使喪事簡辦在轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)推行順利。村集體強(qiáng)大的資源儲(chǔ)備擴(kuò)展了村委會(huì)的治理空間，增強(qiáng)了村委會(huì)的治理能力，為村居聯(lián)動(dòng)以及轉(zhuǎn)型社區(qū)協(xié)同治理模式提供了可能性與可行性。

四、村居聯(lián)動(dòng)：轉(zhuǎn)型社區(qū)的村居協(xié)同治理模式

傳統(tǒng)中國社會(huì)結(jié)構(gòu)是政府統(tǒng)制下的縱向結(jié)構(gòu)，是自上而下的政府系統(tǒng)，系統(tǒng)之內(nèi)各主體缺乏社會(huì)獨(dú)立性[20]。但是只有縱向的系統(tǒng)顯然無法應(yīng)對(duì)多元的治理困境，通過組織的橫向聯(lián)合，以各主體的優(yōu)勢為依托，發(fā)揮主體的能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)化的治理效果。D村實(shí)行村居聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理以期應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)的治理困境。村居聯(lián)動(dòng)以村委會(huì)為主導(dǎo)，居委會(huì)協(xié)同治理，形成了橫向的組織聯(lián)合，以信息互通、事務(wù)共管、資源共享、難題共解為治理目標(biāo)。在D村實(shí)行1+6的模式，即一個(gè)村委會(huì)加六個(gè)居委會(huì)的村居聯(lián)動(dòng)模式。村居協(xié)同治理是一個(gè)統(tǒng)與分的實(shí)踐過程。以治理信息的對(duì)稱性實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的統(tǒng)，以主體的優(yōu)勢性實(shí)現(xiàn)動(dòng)員型、經(jīng)濟(jì)型與服務(wù)型的分治，同時(shí)依托黨員的動(dòng)員型治理，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，擴(kuò)展了治理資源的范圍，以此達(dá)成轉(zhuǎn)型社區(qū)協(xié)同治理的目標(biāo)。

（一）治理信息的對(duì)稱性統(tǒng)合

協(xié)同治理的統(tǒng)主要指的是治理信息的統(tǒng)合，這為轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的各利益主體搭建起了相互合作的橋梁。村居聯(lián)動(dòng)的機(jī)制下，主要是在村委會(huì)與居委會(huì)之間建立起合理、長效的互動(dòng)與交流機(jī)制，形成良性的協(xié)同治理的關(guān)系范式。治理信息上實(shí)現(xiàn)互通有無，相互對(duì)稱，這是協(xié)同治理的前提。村委會(huì)與居委會(huì)作為治理主體，通過簽訂較為正式的協(xié)議，達(dá)成村居聯(lián)動(dòng)的模式。正式的協(xié)議制度規(guī)定了治理主體之間相互的權(quán)力與義務(wù)，具有相對(duì)正式的約束力。不像傳統(tǒng)社區(qū)僅僅依靠非正式的私人關(guān)系達(dá)成集體行動(dòng)的一致性，正式的、制度化的協(xié)作形式是協(xié)同治理行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)前提。通過設(shè)立非正式的協(xié)商組織，作為溝通和對(duì)話的平臺(tái)來協(xié)調(diào)各治理主體的集體行動(dòng)[21]，村居聯(lián)動(dòng)的模式以村居聯(lián)席會(huì)議制度為正式的協(xié)商組織，通過治理信息的對(duì)稱性統(tǒng)合，達(dá)到村委會(huì)與居委會(huì)之間治理信息的互通有無。

村居聯(lián)席會(huì)議制度下，居委會(huì)和村委會(huì)通過定期開展專門的工作會(huì)議，針對(duì)村民的信息進(jìn)行溝通與交流，對(duì)有需要進(jìn)行協(xié)同治理的事務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)跟進(jìn)。每季度召開一次聯(lián)席會(huì)議，原則上定于第二個(gè)月的第一周，總結(jié)一季度的聯(lián)動(dòng)工作，解決工作中出現(xiàn)的一些問題。同時(shí)，建立村居聯(lián)動(dòng)信息員隊(duì)伍，由專人負(fù)責(zé)信息對(duì)接，根據(jù)對(duì)接情況開展主要負(fù)責(zé)人一對(duì)一工作，通過微信群、短信群發(fā)等渠道，居委會(huì)與村委會(huì)干部隨時(shí)保持聯(lián)絡(luò)。多形式的信息交流與溝通渠道，強(qiáng)化了治理信息的傳達(dá)效度，實(shí)現(xiàn)了治理信息的統(tǒng)。村委會(huì)與居委會(huì)基于長效的互動(dòng)機(jī)制，以治理信息的對(duì)稱性，獲得了分治的信息基礎(chǔ)，通過對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的動(dòng)態(tài)的跟蹤和了解，為接下來有針對(duì)性地進(jìn)行協(xié)同治理提供了信息保障。

（二）動(dòng)員型與經(jīng)濟(jì)型及服務(wù)型分治

居村聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理雖然是村委會(huì)與居委會(huì)事務(wù)共管的集體行動(dòng)，但依然有分的實(shí)踐。“分”不是指事務(wù)的分開處理，而是依據(jù)資源與優(yōu)勢，以分工式合作實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社區(qū)事務(wù)的優(yōu)化治理，體現(xiàn)了事務(wù)解決的適應(yīng)性策略。村委會(huì)主要發(fā)揮了動(dòng)員型及經(jīng)濟(jì)型的優(yōu)勢。原有的傳統(tǒng)村落社區(qū)內(nèi)，村民對(duì)村委會(huì)作為村級(jí)行政組織權(quán)威的認(rèn)同以及對(duì)其調(diào)解力與執(zhí)行力的認(rèn)可，以及熟人社會(huì)的公共性規(guī)范塑造的村民行為的慣性，為動(dòng)員型的治理奠定了基礎(chǔ)，村委會(huì)以動(dòng)員型“做工作”的方式就可能實(shí)現(xiàn)村民解決難題、調(diào)解矛盾的目標(biāo)。即使村民已經(jīng)“上樓”，居住于安置社區(qū)內(nèi)，在面臨家庭矛盾及鄰里糾紛等事務(wù)時(shí)，還是傾向于向村委會(huì)求助。因此，村民在社區(qū)內(nèi)的一些不文明行為，比如公共空地晾曬衣物、在公共綠化地種植蔬菜、景觀河道內(nèi)洗衣等行為，村委會(huì)的勸說通常比居委會(huì)更具效果性與問題的解決性。

轉(zhuǎn)型社區(qū)治理困境的擺脫及社區(qū)良性的內(nèi)生秩序的維持離不開經(jīng)濟(jì)性資源的投入。上級(jí)政府對(duì)居委會(huì)所發(fā)的服務(wù)經(jīng)費(fèi)及辦公經(jīng)費(fèi)有限，甚至不足以應(yīng)對(duì)居委會(huì)的日常開支。村居聯(lián)動(dòng)中強(qiáng)調(diào)資源的共享，通過資源的整合與調(diào)動(dòng)，搭建了為轉(zhuǎn)型社區(qū)治理服務(wù)的公共平臺(tái)。村委會(huì)憑借龐大的集體資源成為轉(zhuǎn)型社區(qū)協(xié)同治理中的資源輸出主體，以財(cái)力及物力支持村居聯(lián)動(dòng)模式的運(yùn)行，以經(jīng)濟(jì)行動(dòng)滿足轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)村居民的公共服務(wù)訴求。比如針對(duì)在小區(qū)樹木上晾曬衣服的行為，居委會(huì)通過與村委會(huì)的信息溝通與交流，由村委會(huì)出資統(tǒng)一購買晾衣架。針對(duì)D村老年人居住相對(duì)集中的轉(zhuǎn)型社區(qū)，村、居協(xié)同探索助老模式，商議決定由村委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)資金和場所，居委會(huì)負(fù)責(zé)管理，在小區(qū)建立老年人日間服務(wù)所，為小區(qū)內(nèi)的獨(dú)居老人提供一個(gè)集活動(dòng)、聊天、休息、康復(fù)為一體的休閑場所。同時(shí)，村委會(huì)以村民福利的分配權(quán)制約村民不符合社區(qū)管理規(guī)定的行為。比如，為適應(yīng)城市社區(qū)的管理制度與規(guī)范，要求喪事簡辦，不能吹吹打打，做法事等，這是降低小區(qū)噪音污染及不占用公共空間的要求，但是農(nóng)村辦理喪事的習(xí)俗在村民入住社區(qū)之后依然會(huì)延續(xù)，居委會(huì)往往對(duì)此束手無策。如果以村居聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為依托，居委會(huì)將信息反饋給村委會(huì)，村委會(huì)在口頭勸說無法阻止居民對(duì)喪事的大操大辦時(shí)，就能夠以村莊福利資源來制約村民，如不能達(dá)到喪事簡辦將取消家庭的三年福利，而達(dá)到喪事簡辦要求的則會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)2 000元。

社區(qū)是滿足居民基本生活需求的場域，在轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理實(shí)踐中，公共服務(wù)是連接居委會(huì)與居民的紐帶，居委會(huì)充分發(fā)揮組織主體的能動(dòng)性，增強(qiáng)社區(qū)的服務(wù)功能以滿足居民的需求。村委會(huì)以動(dòng)員型與經(jīng)濟(jì)型治理拓展了治理的資源，居委會(huì)則發(fā)揮服務(wù)型的優(yōu)勢為轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)的村居民服務(wù)，如設(shè)立黨員服務(wù)崗、便民服務(wù)窗以方便村民來訪與咨詢，對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)的弱勢困難群體加強(qiáng)日常的走訪與關(guān)心，建立社區(qū)文化聯(lián)誼制度，豐富居民文化活動(dòng)，組建合唱隊(duì)、舞蹈隊(duì)，開展運(yùn)動(dòng)會(huì)、文化晚會(huì)等，為豐富居民的生活提供最大限度的服務(wù)。村委會(huì)與居委會(huì)分別以動(dòng)員型、經(jīng)濟(jì)型與服務(wù)型的分治實(shí)現(xiàn)了治理功能上的交叉互補(bǔ)與相互監(jiān)督，提高了治理效率，為轉(zhuǎn)型社區(qū)的良性運(yùn)行與轉(zhuǎn)型的成功奠定了基礎(chǔ)。

（三）依托黨員的動(dòng)員型治理

村居聯(lián)動(dòng)不僅是依托村委會(huì)與居委會(huì)資源的行政性的集體行動(dòng)，同時(shí)需要組織動(dòng)員群眾參與村居聯(lián)動(dòng)，以達(dá)到治理效用的最大化。傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)或是依賴父系血緣關(guān)系，以血緣共同體形成村莊公共性的行動(dòng)，或是依靠熟人社會(huì)的地緣關(guān)系共同體所內(nèi)化的公共意識(shí)，形成組織、動(dòng)員村民的規(guī)范性力量。上海屬于移民地區(qū)，一直沒有宗族性的血緣關(guān)系認(rèn)同，而原本據(jù)村而居的村民因征地拆遷，現(xiàn)已分散居住在城市的各個(gè)安置小區(qū)內(nèi)，因地緣關(guān)系所形成的公共性認(rèn)同，也隨著城市化的推進(jìn)逐漸被解構(gòu)。

如何組織動(dòng)員居民參與公共性的治理以達(dá)成共同行動(dòng)成了村居聯(lián)動(dòng)的難題。除卻血緣與地緣關(guān)系，更需要有組織及動(dòng)員群眾的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。上海主要依托黨組織這個(gè)政治組織來與社會(huì)結(jié)構(gòu)相契合。依托黨小組，通過做實(shí)黨建工作，把黨員模范帶頭作用內(nèi)化為黨員行動(dòng)的指導(dǎo)，以此在村居聯(lián)動(dòng)的公共治理中組織動(dòng)員黨員推進(jìn)治理，以此抵消基層治理的成本。黨員既是轉(zhuǎn)型社區(qū)中的居民，又具有超越普通居民的黨員身份。基于長期的黨建，黨員對(duì)自身角色的實(shí)踐以及群眾對(duì)黨員的期待，為村委會(huì)與居委會(huì)利用黨員資源推進(jìn)村居聯(lián)動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。D村的黨建主要通過自上而下的組織動(dòng)員活動(dòng)、評(píng)選監(jiān)督活動(dòng)及黨員內(nèi)部非正式的交流組織活動(dòng)等，使黨員加強(qiáng)了組織的凝聚力，提升了自身的修養(yǎng)，以及對(duì)黨組織內(nèi)部的認(rèn)同。黨員在基層治理以及平時(shí)生活中必須要發(fā)揮先鋒模范作用，在村居聯(lián)動(dòng)中，他們不僅是志愿者的主力而且是轉(zhuǎn)型社區(qū)中文明規(guī)范行為的帶頭人。黨員作為信息員、調(diào)解員、結(jié)對(duì)幫扶員等參與轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理。同時(shí)黨員要帶頭喪事簡辦，不在村莊中建立違章建筑，不在安置小區(qū)中的公共空間中亂堆亂放等。通過黨員的模范帶頭不僅擴(kuò)展了治理的資源，而且對(duì)群眾起了帶頭示范的良好作用。

五、結(jié)論與討論

通過村居聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理的模式，村委會(huì)與居委會(huì)既統(tǒng)合地實(shí)現(xiàn)了治理信息的互通有無，又利用主體雙方的優(yōu)勢分別在治理事務(wù)中實(shí)現(xiàn)了動(dòng)員型、經(jīng)濟(jì)型及服務(wù)型的分治，同時(shí)以黨建為支撐點(diǎn)，利用黨員的模范帶頭作用，一定程度上解決了轉(zhuǎn)型社區(qū)中因居民身份二重性及治理的模式化以及人戶分離所引起的治理困境。作為轉(zhuǎn)型社區(qū)過渡期的一種治理模式，村居聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理，著眼于社區(qū)過渡性的特點(diǎn)，調(diào)動(dòng)村委會(huì)、居委會(huì)以及黨員的主體性與積極性，通過發(fā)揮主體的資源優(yōu)勢，解決轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理難題，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型社區(qū)治理模式的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了村委會(huì)的創(chuàng)建任務(wù)與居委會(huì)的管理任務(wù)的雙贏。

但也不能忽略這樣兩個(gè)事實(shí)：一是村居協(xié)同治理的模式所造成的管理成本上的鋪張浪費(fèi)；二是村居協(xié)同治理的模式并不具有普遍的適用性及廣泛推廣的價(jià)值性。從管理上的成本來說，村委會(huì)與居委會(huì)同時(shí)對(duì)村民管理，雙重管理主體所面對(duì)的是同一管理對(duì)象，對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)同一矛盾的解決需要同時(shí)調(diào)動(dòng)村委會(huì)與居委會(huì)雙方的力量與資源，相比其他村莊或社區(qū)，解決問題所消耗的人力、物力及財(cái)力明顯增加。重復(fù)管理造成的是村委會(huì)與居委會(huì)不必要的累加性治理，相當(dāng)于在村委會(huì)原有的工作中又衍生出許多派生性任務(wù)，正如村委會(huì)的工作人員所說，村居聯(lián)動(dòng)之后，村里的事務(wù)變得更多了。村民協(xié)同治理明顯增加了行政成本，造成了管理資源的浪費(fèi)。由前文分析可知，村居協(xié)同治理模式的可行性有兩個(gè)必要的條件，一是村社的利益關(guān)聯(lián)性，二是村委會(huì)強(qiáng)大的集體資源作為保障。雖然不能說滿足以上兩個(gè)條件的轉(zhuǎn)型社區(qū)具有特殊性，但也同樣不具有普遍性。滿足條件的轉(zhuǎn)型社區(qū)不可能出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)條件落后的農(nóng)村地區(qū)，通常只會(huì)出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的近郊農(nóng)村。由于兩個(gè)必要條件的限制，村居協(xié)同治理模式只適用于少量的轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理中，因此并不具有普遍的適用性及在轉(zhuǎn)型社區(qū)中廣泛推行的價(jià)值性。因此，村居協(xié)同治理的模式只適合滿足必要條件、同類型轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理所借鑒。轉(zhuǎn)型社區(qū)的過渡性是客觀存在的事實(shí)。因此，在我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，針對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理應(yīng)避免急于求成，應(yīng)著眼于轉(zhuǎn)型社區(qū)過渡期的相關(guān)特點(diǎn)，可實(shí)行治理主體的多元化，在調(diào)動(dòng)治理主體的積極性的同時(shí)，充分利用各種治理資源，有針對(duì)性地采取因地制宜、多樣化治理模式，實(shí)現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新及社區(qū)的有序轉(zhuǎn)型。

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（責(zé)任編輯 王婷婷文 格）

Abstract：The duality of residents' identity does not mix with the urban community governance model， which forms the governance dilemma in transition communities different from a mature urban community. The confusion of management identity caused by the separation of family and people and the unclear understanding of management responsibilities have increased the difficulty of governance. Cooperative governance of villages and communities takes the village committee as the main body， coordinate the neighborhood committee to govern the transformation community jointly， optimizes the governance structure of the original independent governance units， and has structural adaptability to the governance dilemma of the transformation. The interest relevance of villages and communities and a large number of mobilized governance resources of village committees are the operational basis of the inherent feasibility logic of village cooperative governance mode. Cooperative governance of villages and communities is a practice process of unity and division. With integration of governance information， the separation of mobilization type， economy type and service type as well as the mobilization governance relying on party members， it expands the scope of governance resources， extends the network dimension of governance， and also disperses the responsibility and risk of governance， collaborative governance of villages and communities realize the innovation of governance mode and the win-win result of governance. At present， the governance of the transitional community should focus on the specific characteristics of the community， realizes the diversification of governance subjects and the full utilization of governance resources. We should adopt a local governance model so to achieve the governance model innovation and orderly transformation of the community.

Key words：Transition community； Governance Dilemma； Collaborative Governance of Villages and Communities； Governance Innovation