淺析基層行政事業單位內部控制建設中存在的問題和改進建議

和曉東

【摘 要】十八大以來，從嚴治黨，鐵腕抓作風，巡視常態化，在基層行政事業單位中發現了許多由于內控建設薄弱而導致違法違紀的典型案例。從而，加強基層行政事業單位內部控制建設具有重要的現實意義和迫切性。本文在分析基層行政事業單位加強內部控制建設的重要性基礎上，深入探討了當前基層行政事業單位內部控制建設存在的問題及其成因，并針對性地提出了加強基層行政事業單位內部控制建設的對策措施。

【關鍵詞】行政事業單位；內部控制；內部控制建設

一、引言

2017年8月，云南省紀委通報，大理州鶴慶縣社保局出納段某利用職務之便套取挪用2368.31萬元社保資金用于賭博，給國家造成巨大財產損失。被依法雙開，并移送司法處理。與此同時因落實主體責任不力，業務涉及的多個部門的20多名責任人均受處理，3人被移送司法處理。這起事件中，段某作為一名出納利用職務便利大額套取資金，而且長時間沒有發現。可見該單位的內控是失效的，整個社保資金支付系統各部門環節的內控也是形同虛設，根本沒有發揮制衡監督的作用。內控失效，權利失去了制衡，最終導致發生了震驚全國社保系統的小職員大貪腐的事件。十八大以來，類似這樣的營私舞弊、權利失控的案例不勝枚舉，在行政事業單位實施內部控制建設，規范各種業務活動，防止權力濫用，促進政府公共服務和單位內部治理水平不斷提高，這是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的具體體現，其重要性和緊迫性不言而喻。

二、當前基層行政事業單位在內部控制建設中存在的主要問題

1.認識不足，缺乏執行力

對內部控制建設工作，許多基層單位領導和相關負責人也只是看看文件、聽聽培訓，對政策只是表面上的了解一二，沒有實質性的理解到位。因此，在推進單位內部控制建設工作中，出現了重視不夠、流于形式、制度建設不健全等問題。

2.內部控制制度不完善

（1）針對性不強，可行性較差。有的單位內控制度設計只是簡單的照葫蘆畫瓢，沒有根據本單位的行業特點和工作實際情況制定內控制度，缺乏可操作性。

（2）制度設計缺乏系統性和全面性。有的單位以財務管理制度代替內控制度，沒有按《內控規范》的要求將內部控制嵌入到單位的各種業務環節，而是單純的理解為內控就是財務收支的控制。

（3）制度設計缺乏政策適應性。如今我國社會經濟高速發展，政策法規更新較快，有的單位內控制度出臺后，古今一轍，沒有隨著政策形勢的變化和最新行業法律法規的要求及時進行修訂完善，導致內控制度無法適應新時期的工作需求，出現新的問題。

3.內部控制執行效果差、執行不到位

有的單位雖然制定了內部控制制度，但僅只是一紙紅頭文件，沒有按制度真正嚴格的去落實執行，各種控制措施和獎懲機制成擺設，“有章不循，違章不究”，沒有真正發揮內控制度的約束力和控制力，使內控制度成為應付檢查的花架子。另外，一些單位雖然設置了內控專職部門或確定了內控牽頭部門，但這些部門對內部控制建設的監督檢查不多，即使檢查了，也對在檢查中發現的各種問題督促整改落實的力度不夠，不能真正發揮組織協調內部控制工作的作用。

4.財務管理工作不規范

許多行政事業單位領導往往只注重單位的主要業務工作，對財務管理工作不夠重視，導致財務管理存在許多問題：會計機構、會計人員設置不合理，存在一人多崗、權責不清、關鍵崗位長期沒有專人負責、不輪崗等現象。比如很多行政事業單位都沒有專職會計人員，而是請社會中介或個人兼職，這是領導對財務管理工作不重視的具體體現。人員不濟，業務不精，進而帶來了財務管理工作薄弱，賬務混亂，賬務處理不規范等等問題。

業務層面也出現許多普遍性的問題，比如：

（1）預算管理粗放，預算編制不夠全面完整，沒有根據單位的業務實際情況編制，預算編制與執行脫節，未建立預算監督機制，各級財政資金“重分配、輕管理”現象嚴重。

（2）財務收支管理不規范，支出把關不嚴格，個別單位還存在違反“八項規定”亂花錢、違規亂發津補貼、專款不專用、坐支收入、不嚴格執行“收支兩條線”等行為。

（3）資產管理混亂，資產賬實不符，違規出租、出借和處置單位固定資產，入庫、領取、歸還手續不齊全等等問題導致國有資產流失。

5.監督考核機制不健全

筆者所在的地區絕大多數基層單位都沒有設置內部審計機構，部分行政單位設有紀檢部門。筆者了解到，大多數單位很少進行內部審計，即使開展內部審計也只是“走過場”，缺乏監督，導致內部控制缺乏必要的跟蹤、監督與評價，不能及時發現和解決問題，內控制度難以真正在單位內部的全面推行。

三、基層行政事業單位在內部控制建設問題的原因分析

1.宣傳力度不夠，領導不重視，內控意識不足

內控意識是單位領導和職工對內部控制的理解和執行意識，是內控制度設計完善和有效運行的基本前提。筆者注意到，由于宣傳普及力度不夠，學習的自覺性不高，學習認知不足的原因，單位內控意識薄弱，特別是單位“一把手”對全面推進單位內部控制制度建設的緊迫性和重要性認識不到位，導致內部控制建設工作難以有效推進，放松對內控建設的要求，單位內部從領導到職工都不嚴格執行各項內控制度，使制度成為應付檢查的擺設，完全流于形式，使單位業務失去了制衡控制，存在營私、舞弊、貪污、違法犯罪等工作隱患。

2.缺乏內控專業人員

內部控制建設是一項復雜的系統工程，無論是部門的合理設置、制度的科學設計以及內控的有效執行都必須要有業務素質高的專業人才。據筆者了解，大多數單位缺乏內控建設的專業人才，且內控知識的學習培訓極少，導致內控業務開展水平普遍較低，不能找準單位各項業務的風險點和控制環節，控制設置不合理，導致制度設計不科學，執行上又缺乏有效的措施，開展的內部控制建設工作質量不高。endprint

3.缺乏內部控制問責機制

當前，很多基層行政事業單位是指定辦公室或財務部門作為牽頭部門，致使單位人員片面的以為內控就是辦公室或者財務部門的事，對部門其他業務工作很少落實內部控制措施。同時缺乏考核問責制度，對在工作中玩忽職守、違反制度、濫用權力導致單位損失的人員，只是簡單的通報批評，處理走過場，未予以實質性追究問責，難以樹立制度的權威性。

四、加強基層行政事業單位在內部控制建設的對策措施

1.加強宣傳和培訓，特別是加強對“一把手”的普及教育，提高全員內控意識

要在單位內全面推行內控建設首先解決“一把手”的認識這個關鍵點。“一把手”的重視和親自主抓，才能夠調動各部門的積極性，內控建設才能在單位真正的落地開花。此外，主管內部控制的各級財政部門應繼續加大宣傳力度，多渠道多方式普及相關知識，讓領導和職工都能認知到完善的內控體系是警醒和保護自我，能促進單位規范內部治理，爭取在各級單位內形成內控“人人學、人人懂、人人守”的良好氛圍。

2.梳理業務風險，建立健全內控系統工作機制，加強內控評價機制

因此，在行政事業單位實施內部控制首要的工作是建立健全一套系統科學的工作機制。可按以下兩點展開：

（1）組織保障，因地制宜，科學籌劃。各單位應根據單位規模、行業特點、人員配備等實際情況，設置專門的內控職能部門或者由指定部門牽頭，選拔任用“德才兼備”的內控專業人才，為工作開展提供組織保障。然后按《行政事業單位內部控制規范》的相關要求，梳理業務流程，廣泛運用專家小組、情景分析等方法，發現業務的風險和關鍵控制點，分析現行制度存在的漏洞，合理設置崗位，明確崗位職責和權限，使控制能夠在業務的決策、執行和監督這三個關鍵節點上發揮制衡作用。之后，對制度修改完善，用完善后的制度指導業務，將制度嵌入到業務實際操作過程中，加以固化，形成長效的指導機制。

（2）引入評估機制，逐步完善系統建設。同時建立風險定期評估機制，成立風險評估小組，“一把手”任組長，由紀檢、財會、內審、采購、資產管理等部門的業務骨干或技術專家任小組成員，專業力量不足時也可以引入第三方專業咨詢機構對單位業務活動風險進行定期評價，分析識別業務活動中的風險，找出漏洞，完善內控制度。

3.以六項業務控制為抓手，提升單位管理工作的科學化和規范化

基層單位所有的業務活動最終都會書面化歸集到會計憑證等財務檔案中。單位有健全的財務管理制度，實施有效的財務監督，指導單位各種業務活動，也是內部控制的一條捷徑。部門預算、收支業務、政府采購、資產管理、建設項目管理和合同管理是目前各級行政事業單位六項主要的業務活動，各單位應根據《會計法》《行政事業單位會計準則》《內控規范》等相關財經法規，結合本單位的實際情況，從六項業務控制入手，設計控制流程圖，制定操作性強的制度，合理設置關鍵崗位、建立協調和制衡監督機制、使各項業務在內控制度的指引下規范高效的開展。

4.完善監督機制，提高內控的權威性

強有力的監督機制是內部控制有效執行的重要推手。監督的力量分別來源于內部、外部和考核評價。

（1）發揮內部監督作用。建立內部監督機制，充分發揮內審部門和紀檢部門的監督作用，明確其在各種業務活動中的監督職責，定期或不定期開展內部審計和問效監督，形成書面內審情況報告，對發現的問題，及時督促相關部門糾正和解決，發現重大問題應及時報告并交組織處理，使單位內控水平不斷提升。

（2）強化外部監督的推動力。強化外部監督，通過財政、審計、紀檢監察等部門的介入，將各單位內部控制建設和實施情況列入監督的重要內容，并向業務層面深入，督促各單位及時整改發現的問題，促使各單位不斷完善內部控制體系。

（3）建立內控體系建設考核機制。建議各級財政部門加大對各單位內控建設及實施情況進行定期考核，并列入到年度部門考核內容進行考核。在單位內，出臺考核辦法，對部門和人員定期進行內控制度執行情況考核，制定落實獎懲制度，樹立內控的權威性。

5.制度隨身化，制定《內控規范手冊》

全面深入推行內控建設，研究制定本單位的《內控規范手冊》，人手一冊，便于隨身學習和掌握，以加強對《手冊》中各種程序、制度貫徹遵循的自覺性和時效性。并定期組織專家咨詢或者聘請外部專業咨詢機構，對《手冊》普及率和執行的有效性進行調查評估，同時提出改進建議，進一步修訂完善，以達到單位內控建設與時俱進。

參考文獻：

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