淺析基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題和改進建議

和曉東

【摘 要】十八大以來，從嚴治黨，鐵腕抓作風，巡視常態(tài)化，在基層行政事業(yè)單位中發(fā)現(xiàn)了許多由于內(nèi)控建設(shè)薄弱而導致違法違紀的典型案例。從而，加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義和迫切性。本文在分析基層行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了當前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題及其成因，并針對性地提出了加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)部控制建設(shè)

一、引言

2017年8月，云南省紀委通報，大理州鶴慶縣社保局出納段某利用職務之便套取挪用2368.31萬元社保資金用于賭博，給國家造成巨大財產(chǎn)損失。被依法雙開，并移送司法處理。與此同時因落實主體責任不力，業(yè)務涉及的多個部門的20多名責任人均受處理，3人被移送司法處理。這起事件中，段某作為一名出納利用職務便利大額套取資金，而且長時間沒有發(fā)現(xiàn)。可見該單位的內(nèi)控是失效的，整個社保資金支付系統(tǒng)各部門環(huán)節(jié)的內(nèi)控也是形同虛設(shè)，根本沒有發(fā)揮制衡監(jiān)督的作用。內(nèi)控失效，權(quán)利失去了制衡，最終導致發(fā)生了震驚全國社保系統(tǒng)的小職員大貪腐的事件。十八大以來，類似這樣的營私舞弊、權(quán)利失控的案例不勝枚舉，在行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范各種業(yè)務活動，防止權(quán)力濫用，促進政府公共服務和單位內(nèi)部治理水平不斷提高，這是貫徹落實黨的十八屆四中全會精神的具體體現(xiàn)，其重要性和緊迫性不言而喻。

二、當前基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的主要問題

1.認識不足，缺乏執(zhí)行力

對內(nèi)部控制建設(shè)工作，許多基層單位領(lǐng)導和相關(guān)負責人也只是看看文件、聽聽培訓，對政策只是表面上的了解一二，沒有實質(zhì)性的理解到位。因此，在推進單位內(nèi)部控制建設(shè)工作中，出現(xiàn)了重視不夠、流于形式、制度建設(shè)不健全等問題。

2.內(nèi)部控制制度不完善

（1）針對性不強，可行性較差。有的單位內(nèi)控制度設(shè)計只是簡單的照葫蘆畫瓢，沒有根據(jù)本單位的行業(yè)特點和工作實際情況制定內(nèi)控制度，缺乏可操作性。

（2）制度設(shè)計缺乏系統(tǒng)性和全面性。有的單位以財務管理制度代替內(nèi)控制度，沒有按《內(nèi)控規(guī)范》的要求將內(nèi)部控制嵌入到單位的各種業(yè)務環(huán)節(jié)，而是單純的理解為內(nèi)控就是財務收支的控制。

（3）制度設(shè)計缺乏政策適應性。如今我國社會經(jīng)濟高速發(fā)展，政策法規(guī)更新較快，有的單位內(nèi)控制度出臺后，古今一轍，沒有隨著政策形勢的變化和最新行業(yè)法律法規(guī)的要求及時進行修訂完善，導致內(nèi)控制度無法適應新時期的工作需求，出現(xiàn)新的問題。

3.內(nèi)部控制執(zhí)行效果差、執(zhí)行不到位

有的單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，但僅只是一紙紅頭文件，沒有按制度真正嚴格的去落實執(zhí)行，各種控制措施和獎懲機制成擺設(shè)，“有章不循，違章不究”，沒有真正發(fā)揮內(nèi)控制度的約束力和控制力，使內(nèi)控制度成為應付檢查的花架子。另外，一些單位雖然設(shè)置了內(nèi)控專職部門或確定了內(nèi)控牽頭部門，但這些部門對內(nèi)部控制建設(shè)的監(jiān)督檢查不多，即使檢查了，也對在檢查中發(fā)現(xiàn)的各種問題督促整改落實的力度不夠，不能真正發(fā)揮組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的作用。

4.財務管理工作不規(guī)范

許多行政事業(yè)單位領(lǐng)導往往只注重單位的主要業(yè)務工作，對財務管理工作不夠重視，導致財務管理存在許多問題：會計機構(gòu)、會計人員設(shè)置不合理，存在一人多崗、權(quán)責不清、關(guān)鍵崗位長期沒有專人負責、不輪崗等現(xiàn)象。比如很多行政事業(yè)單位都沒有專職會計人員，而是請社會中介或個人兼職，這是領(lǐng)導對財務管理工作不重視的具體體現(xiàn)。人員不濟，業(yè)務不精，進而帶來了財務管理工作薄弱，賬務混亂，賬務處理不規(guī)范等等問題。

業(yè)務層面也出現(xiàn)許多普遍性的問題，比如：

（1）預算管理粗放，預算編制不夠全面完整，沒有根據(jù)單位的業(yè)務實際情況編制，預算編制與執(zhí)行脫節(jié)，未建立預算監(jiān)督機制，各級財政資金“重分配、輕管理”現(xiàn)象嚴重。

（2）財務收支管理不規(guī)范，支出把關(guān)不嚴格，個別單位還存在違反“八項規(guī)定”亂花錢、違規(guī)亂發(fā)津補貼、專款不專用、坐支收入、不嚴格執(zhí)行“收支兩條線”等行為。

（3）資產(chǎn)管理混亂，資產(chǎn)賬實不符，違規(guī)出租、出借和處置單位固定資產(chǎn)，入庫、領(lǐng)取、歸還手續(xù)不齊全等等問題導致國有資產(chǎn)流失。

5.監(jiān)督考核機制不健全

筆者所在的地區(qū)絕大多數(shù)基層單位都沒有設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)，部分行政單位設(shè)有紀檢部門。筆者了解到，大多數(shù)單位很少進行內(nèi)部審計，即使開展內(nèi)部審計也只是“走過場”，缺乏監(jiān)督，導致內(nèi)部控制缺乏必要的跟蹤、監(jiān)督與評價，不能及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，內(nèi)控制度難以真正在單位內(nèi)部的全面推行。

三、基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)問題的原因分析

1.宣傳力度不夠，領(lǐng)導不重視，內(nèi)控意識不足

內(nèi)控意識是單位領(lǐng)導和職工對內(nèi)部控制的理解和執(zhí)行意識，是內(nèi)控制度設(shè)計完善和有效運行的基本前提。筆者注意到，由于宣傳普及力度不夠，學習的自覺性不高，學習認知不足的原因，單位內(nèi)控意識薄弱，特別是單位“一把手”對全面推進單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的緊迫性和重要性認識不到位，導致內(nèi)部控制建設(shè)工作難以有效推進，放松對內(nèi)控建設(shè)的要求，單位內(nèi)部從領(lǐng)導到職工都不嚴格執(zhí)行各項內(nèi)控制度，使制度成為應付檢查的擺設(shè)，完全流于形式，使單位業(yè)務失去了制衡控制，存在營私、舞弊、貪污、違法犯罪等工作隱患。

2.缺乏內(nèi)控專業(yè)人員

內(nèi)部控制建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，無論是部門的合理設(shè)置、制度的科學設(shè)計以及內(nèi)控的有效執(zhí)行都必須要有業(yè)務素質(zhì)高的專業(yè)人才。據(jù)筆者了解，大多數(shù)單位缺乏內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)人才，且內(nèi)控知識的學習培訓極少，導致內(nèi)控業(yè)務開展水平普遍較低，不能找準單位各項業(yè)務的風險點和控制環(huán)節(jié)，控制設(shè)置不合理，導致制度設(shè)計不科學，執(zhí)行上又缺乏有效的措施，開展的內(nèi)部控制建設(shè)工作質(zhì)量不高。endprint

3.缺乏內(nèi)部控制問責機制

當前，很多基層行政事業(yè)單位是指定辦公室或財務部門作為牽頭部門，致使單位人員片面的以為內(nèi)控就是辦公室或者財務部門的事，對部門其他業(yè)務工作很少落實內(nèi)部控制措施。同時缺乏考核問責制度，對在工作中玩忽職守、違反制度、濫用權(quán)力導致單位損失的人員，只是簡單的通報批評，處理走過場，未予以實質(zhì)性追究問責，難以樹立制度的權(quán)威性。

四、加強基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)的對策措施

1.加強宣傳和培訓，特別是加強對“一把手”的普及教育，提高全員內(nèi)控意識

要在單位內(nèi)全面推行內(nèi)控建設(shè)首先解決“一把手”的認識這個關(guān)鍵點。“一把手”的重視和親自主抓，才能夠調(diào)動各部門的積極性，內(nèi)控建設(shè)才能在單位真正的落地開花。此外，主管內(nèi)部控制的各級財政部門應繼續(xù)加大宣傳力度，多渠道多方式普及相關(guān)知識，讓領(lǐng)導和職工都能認知到完善的內(nèi)控體系是警醒和保護自我，能促進單位規(guī)范內(nèi)部治理，爭取在各級單位內(nèi)形成內(nèi)控“人人學、人人懂、人人守”的良好氛圍。

2.梳理業(yè)務風險，建立健全內(nèi)控系統(tǒng)工作機制，加強內(nèi)控評價機制

因此，在行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制首要的工作是建立健全一套系統(tǒng)科學的工作機制。可按以下兩點展開：

（1）組織保障，因地制宜，科學籌劃。各單位應根據(jù)單位規(guī)模、行業(yè)特點、人員配備等實際情況，設(shè)置專門的內(nèi)控職能部門或者由指定部門牽頭，選拔任用“德才兼?zhèn)洹钡膬?nèi)控專業(yè)人才，為工作開展提供組織保障。然后按《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的相關(guān)要求，梳理業(yè)務流程，廣泛運用專家小組、情景分析等方法，發(fā)現(xiàn)業(yè)務的風險和關(guān)鍵控制點，分析現(xiàn)行制度存在的漏洞，合理設(shè)置崗位，明確崗位職責和權(quán)限，使控制能夠在業(yè)務的決策、執(zhí)行和監(jiān)督這三個關(guān)鍵節(jié)點上發(fā)揮制衡作用。之后，對制度修改完善，用完善后的制度指導業(yè)務，將制度嵌入到業(yè)務實際操作過程中，加以固化，形成長效的指導機制。

（2）引入評估機制，逐步完善系統(tǒng)建設(shè)。同時建立風險定期評估機制，成立風險評估小組，“一把手”任組長，由紀檢、財會、內(nèi)審、采購、資產(chǎn)管理等部門的業(yè)務骨干或技術(shù)專家任小組成員，專業(yè)力量不足時也可以引入第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)對單位業(yè)務活動風險進行定期評價，分析識別業(yè)務活動中的風險，找出漏洞，完善內(nèi)控制度。

3.以六項業(yè)務控制為抓手，提升單位管理工作的科學化和規(guī)范化

基層單位所有的業(yè)務活動最終都會書面化歸集到會計憑證等財務檔案中。單位有健全的財務管理制度，實施有效的財務監(jiān)督，指導單位各種業(yè)務活動，也是內(nèi)部控制的一條捷徑。部門預算、收支業(yè)務、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理和合同管理是目前各級行政事業(yè)單位六項主要的業(yè)務活動，各單位應根據(jù)《會計法》《行政事業(yè)單位會計準則》《內(nèi)控規(guī)范》等相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，結(jié)合本單位的實際情況，從六項業(yè)務控制入手，設(shè)計控制流程圖，制定操作性強的制度，合理設(shè)置關(guān)鍵崗位、建立協(xié)調(diào)和制衡監(jiān)督機制、使各項業(yè)務在內(nèi)控制度的指引下規(guī)范高效的開展。

4.完善監(jiān)督機制，提高內(nèi)控的權(quán)威性

強有力的監(jiān)督機制是內(nèi)部控制有效執(zhí)行的重要推手。監(jiān)督的力量分別來源于內(nèi)部、外部和考核評價。

（1）發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。建立內(nèi)部監(jiān)督機制，充分發(fā)揮內(nèi)審部門和紀檢部門的監(jiān)督作用，明確其在各種業(yè)務活動中的監(jiān)督職責，定期或不定期開展內(nèi)部審計和問效監(jiān)督，形成書面內(nèi)審情況報告，對發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促相關(guān)部門糾正和解決，發(fā)現(xiàn)重大問題應及時報告并交組織處理，使單位內(nèi)控水平不斷提升。

（2）強化外部監(jiān)督的推動力。強化外部監(jiān)督，通過財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的介入，將各單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施情況列入監(jiān)督的重要內(nèi)容，并向業(yè)務層面深入，督促各單位及時整改發(fā)現(xiàn)的問題，促使各單位不斷完善內(nèi)部控制體系。

（3）建立內(nèi)控體系建設(shè)考核機制。建議各級財政部門加大對各單位內(nèi)控建設(shè)及實施情況進行定期考核，并列入到年度部門考核內(nèi)容進行考核。在單位內(nèi)，出臺考核辦法，對部門和人員定期進行內(nèi)控制度執(zhí)行情況考核，制定落實獎懲制度，樹立內(nèi)控的權(quán)威性。

5.制度隨身化，制定《內(nèi)控規(guī)范手冊》

全面深入推行內(nèi)控建設(shè)，研究制定本單位的《內(nèi)控規(guī)范手冊》，人手一冊，便于隨身學習和掌握，以加強對《手冊》中各種程序、制度貫徹遵循的自覺性和時效性。并定期組織專家咨詢或者聘請外部專業(yè)咨詢機構(gòu)，對《手冊》普及率和執(zhí)行的有效性進行調(diào)查評估，同時提出改進建議，進一步修訂完善，以達到單位內(nèi)控建設(shè)與時俱進。

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