孫中山考試權思想及其當代價值

徐偉紅

(湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082)

中國通過考試選拔人才的思想歷史悠久，西漢董仲舒在《春秋繁露·考功名》認為“考試之法，合其爵祿”[1]，考試逐步制度化。到隋朝發展成科舉考試制，歷經一千三百多年，已深深地根植于民族的日常生活和民眾的心靈中。法律離不開一個民族的共同意識和信念，“在所有每個人中同樣地、生氣勃勃地活動著的民族精神,是產生實定法的土壤”[2]，到了清朝末年，當“英國的大炮破壞了皇帝的權威，迫使天朝帝國與地上的世界接觸”[3]時，孫中山敏銳地認識到中國法律的發展不可能脫離世界法律文明，更不可能與傳統法律文化完全斷裂，他結合中國的國情與英美等西方國家選舉制和委任制的經驗提出了“五權憲法”思想，并提出考試權獨立于其他四個治權的思想理論。學術界對孫中山考試權思想研究碩果累累，但是對考試權的獨立思想研究停留在泛泛而談。在當前依法治國的背景下，他的這種考試權獨立思想為當前大陸公務員考試提供了極大的借鑒作用。

一、孫中山考試權獨立思想的發展過程

(一) 孫中山考試權獨立思想的初步形成

孫中山在1904年“和王寵惠在紐約曾談到五權憲法”[4],這是有文字記載的孫中山首次提到考試權獨立。1906年11月15日，他和俄國的該魯學尼進行了會談時提出“希望在中國實施共和政治，是除立法、司法、行政三權外還有考選權和糾察權的五權分立的共和政治”[4]。12月2日，孫中山在《三民主義與中國民族之前途》中認為須創建“五權分立”，即“除剛才所講的三權之外，尚有兩種：一是考選權……將來中華民國憲法，必要設獨立機關，專掌考選權。”[4]。這時孫中山的五權憲法思想已經初步確立了一個基本的輪廓，這是他第一次提出五權分立，重點是考察考試權與糾察權的獨立。

孫中山游學歐美時認識到西方選舉制度的不足并提出要借鑒傳統的科舉考試制度在三權分立基礎上增設考試權的初步設想。這在某種意義上也反應了孫中山對當時清政府吏治腐敗以及軍閥混戰的痛恨，從而進行深刻地批判，這同時也說明了孫中山要求改革制度從而救國救民的強烈愿望。

(二) 孫中山考試權獨立思想的完善和發展

武昌起義后，社會動蕩不安，“肅整吏治，時不可失”[5]，《中華民國臨時約法》明確規定人民有參加考試擔任文官的權利,中國人民的考試權第一次被寫入憲法。1914年孫中山在《中華革命黨總章》中明確提出要籌備設立考試院，同時還規定了考試院的職責，此時他對于考試機構組織已有了大體的規劃。1918 年孫中山在《孫文學說》中指出要建立一個包括行政院、立法院、司法院、考試院和監察院在內的“五院制”中央政府，同時還對考試權的權力范圍以及考試權與其它各權之間的關系、職責等進行了闡述，此時形成了比較完整的基本架構。1921年7月在廣東教育會上孫中山在“五權憲法”專題演說中指出為了強化政府職能,首先必須重視設立考試院、建立由考試院執掌選拔任用官吏的一套文官考試制度，為考試權獨立思想做了具體的設計。1924年4月12日,孫中山在《國民政府建國大綱》二十五條規定：“中央政府當設五院,試行五院之治”[6]，此為孫中山第一次將五權憲法制度化、條文化，從而孫中山考試權獨立思想得到完善并不斷發展。

在這個階段孫中山對考試權的行使機關——考試院的產生以及考試院院長的任命制度、人事制度等都制度化了，他在不斷借鑒中國傳統的科舉考試和對西方選舉制度進行批判的基礎上進行創新并不斷發展的，充分體現了孫中山的智慧和勇氣。

二、孫中山考試權獨立思想的基本內涵

孫中山考試權獨立思想是對英、美等西方國家選舉和委任制進行借鑒后提出來的，主要包含三個層面：考試職權的獨立、執行機構的獨立以及考試權處于憲政地位，具有程序性、權威性等特征。他設計的考試權是狹義的，不包括人事行政(銓敘行政)，而南京國民政府考試院建立后，將考試權擴大，使其包括考選和人事行政(銓敘行政)。

(一) 職權獨立

“考試權”是“考試權力”和“考試權利”的統一，孫中山所指的考試權側重于“考試權力”，處于“五權憲法”框架之中。作為政府的“治權”，是一種突破專制君權、直接確立的、與行政權和司法權相脫離的一種權力，即考試權的決定權是獨立的。他以美國為例，“考選權仍然在行政部之下，雖少有補救，也是不完全的”[4],并且會造成“那權限未免太廣，流弊反多”[4]，所以考試必須獨立，使考試權脫離行政權而獨立，并使行政權與考試權互相牽制。孫中山主張行使考試權之機關為考試院，他堅決反對行政機構執掌官吏考試權,要充分發揮考試權的效能,“必要設立獨立機關，專掌考選權”[4],如果考試權仍隸屬于行政部之下,則“行政部于考試時既可錄取其私人于前,于考績時,自可庇護之于后也”[7]。考試院與其它四院處于同等地位，分工合作，可避免專制，但又不是孤立的。

(二) 考試權處于憲政框架之中,以“權能分立”理論為基礎，是五權憲法中的治權之一

“權能分立”思想是“五權憲法”建立的基礎，是指權與能相互分離,人民有權,政府有能。要實現政府萬能必須選拔合格地工作人員，通過考試選拔是最公開、公平、客觀的方法。與當時歐美發達國家只把考試作為選才的一般法律法規相異，孫中山是第一個也是唯一一個認為要把考試權獨立及其相關規定提高到憲政層面的人。

三、孫中山考試權獨立思想的實踐

中國1905年廢科舉后出現“舊者已忘，新者未立，倀倀無歸”[8]的局面，天下大亂。民國建立后孫中山的考試權獨立思想還沒有來得及實踐，他就已經逝世，可是后來的南京國民政府和臺灣政府繼承他的遺志頒布了一系列法律法規，建立了考試院和銓敘部等相關機構，確立了各機構的職權,在實踐中不斷發展和完善了一系列相關制度。

(一) 南京國民政府的實踐

在訓政階段考試院除了掌管考選權外，還有銓敘權。1928年10月南京國民政府公布了《國民政府組織法》明確了考試院掌管考選銓敘事務，是最權威的考試機關，“所有公務員均須依法律，經考試院考試銓敘，方得任用”[9]，開始作建立考試院的準備，實踐孫中山的考試權獨立思想。1930年1月6日，南京國民政府成立了考試院及其考選委員會。考試院院長由總統提名、經監察院同意任命，總管全國考試銓選事宜。考試事務由考選委員會負責，為行政系統提供合格之人員，對公務員實行職位分類管理。1931年1月6日南京國民政府成立了銓敘部，考選委員會和銓敘部是考試院最重要的兩個部門。《中華民國憲法》明確規定：“考試院之組織，以法律定之”，“考選委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權”[10]。從1928年到1949年南京國民政府相繼頒布了一系列法律法規，不但就考試的各種類型以及考試范圍、參加考試所需的資格、如何進行考試等都做了詳細的規定，而且還就考試機構的組成及各機關的職權也明確規定了公務人員任用資格以及專門職業及技術人員的職業資格，“考試院確實以嚴肅認真的態度推行孫先生所設想的考試制度并盡力分發考取人員”[11]。南京政府時期蔣介石集團把持了行政權、黨權，考試權在與行政權、司法權、立法權的博弈中處于弱勢，考試權是無法進入權力系統的實際運行軌道,不但起不到約束其他權力的作用,還受到包括行政權在內的其他四權的制約，受制于派系政治，考試施行多年卻無法改變舊官僚政治形態，更無法實現公平競爭、擇優選才的理念，無法真正實現考試權的獨立。

(二) 國民黨遷臺后臺灣政府的實踐

國民黨遷臺后吸取經驗教訓對考試院及考銓制度進行了改革。1967年，蔣介石政府以“動員戰亂時期臨時條款”為法源，于考試院之外另行設立了“行政院人事行政局”，掌理行政院及其所屬機關的人事業務，從此臺灣進入了考試院與行政院人事行政局雙軌并行的體制。從1949年國民黨南京政府遷臺到1968年這20多年間，一直實行的是簡薦委任制，臺灣當局1968年后開始實施職位分類制度，總共包含有9種具體的人事制度類型。臺灣一些學者將臺灣人事制度的特征概括為：“制度多軌”、“法據不一”、“主管分殊”、“論據個別”。[12]1986年1月24日臺灣政府公布并實施了《公務人員考試法》，到1987年1月16日開始實施《公務人員任用法》、《公務人員考績法》、《公務人員俸給法》，與原來實行的簡薦委任制和職位分類制的相關法律被廢止，臺灣現行公務人員考試主要分為“考績制度”和“職位考制度”，專門技職人員現行考試制度主要采用的是“考績制度”和“資格考制度”。該項制度自實施起至今已有二十年，在這期間當局不斷出臺新規定和措施進行修訂、調整。

圍繞孫中山考試權獨立思想及其在蔣介石南京政府時期與及其遷到臺灣后的實踐產生的爭議一直沒有停過。毛健吾等人明確反對實行五院制，他認為“訓政時期設立五院，不止是財政上的不經濟，實足以妨礙行政效率的提高”[13]，應廢掉考試權和考試院。邱榮舉教授認為考試院兼人事行政事務在制度上很難實行，會造成實際情況與法規脫節，考試權在實踐過程中因涉及部分人事權力削弱了行政權，可學英美國家設立一個獨立的文官考試委員會，不必要使考試院跟其他院在憲法上平級。陳新民教授指出考試權獨立不符合歷史上“考、用”機關的分立，考試權制度應該只是考績制度的擬定者和執行的審核者，五權憲法對于考試權的規定是一種“擴張式”的考試權概念。這些學者都認為不需要把考試權和考試院放在跟其他“四權”和“四院”平等的地位。徐有守等學者對此提出了質疑，如果把考選機構歸屬于行政機關，是否就能解決現在考選工作上所出現的問題，這是不可知的，他仍舊主張考試權和考試院要獨立。俞受祉等人也認為沒必要廢掉，但是可對考試院實行改革，“在行政院設立文官事宜管理處，負責文官之管理。縮小考試院之職權，考試院僅管各種文官的考選事宜，其他銓敘獎懲薪給保障等事，均歸行政院文官事宜管理處”[14]。筆者認為即使把行政權與考試權合二為一，符合西方三權分立體制，仍不免會導致權力濫用，導致行政權獨大,除非考試院在實踐運行過程中真正實現文官“政治中立”以及大力推行行政中立法、公務人員基準法及政務人員法等三大基本法案，否則考試院相比其他四院仍會處于弱勢地位，考試權獨立無法真正實現。

四、孫中山考試權獨立思想的當代價值

薩維尼指出“只有通過歷史,才能與民族的初始狀態保持生動的聯系,而喪失了這一聯系,也就喪失了每一民族的精神生活中最為寶貴的部分”[15]。南京國民政府實行的考選制度與臺灣公務員考選制度都繼承了孫中山先生的考試權獨立思想，為政府運轉效率的提高起到了一定的作用，也為大陸公務員考試錄用制度的發展完善提供了有益的借鑒和啟示。文官考試發展到今天被稱之為公務員考試，結合大陸的國情我們可以看出公務員考試權只能相對獨立于行政權，它仍舊是要在黨和國家的領導下不斷發展和完善。中國大陸專門研究公務員考試權的學者不多。關于公務員考試權的內涵，一些學者主張從權力和權利層面進行解讀[16]，但是一些學者對此持異議，考試權“是公民依法享有均等機會自由參加國家、社會或學校所組織考試的一項權利，是實現受教育權的重要環節”[17]，“考試權主體應是國家，客體是考試，內容主要有考試的參與權、獲得公平、合理的評價權、考試成績的隱私權”[17]，如一些學者認為“考試權的主體是國家和公民”[18]。但國家和公民都具有考試的權利能力與行為能力，從權利層面來講，是考試權是指公民依法享有均等機會自由參加國家公務員考試的權利；從權力層面來講，是政府機構或其委托的機構代表國家依法對考試進行管理的一種公權力。但是，當前我國公務員考試還存在很多弊端：

(一) 公務員考試權的決定權、實施權和監督權集于一體

公務員考試權首先必須明確其決定權、實施權、監督權的界限以確保其遵循法制的軌道，可是《公務員法》第四章第二十二條只規定了公務員考試權的實施主體，那就是從中央到各省省級的公務員主管部門，從而公務員考試的各個環節、程序等都由這些部門一手主導，主要由各級紀檢監察部門進行監督，并且考試權都是由各級黨委、政府的相關部門領導下行使，其各項工作權責不清，容易受地方各種因素干擾。由于公務員考試的內容、科目設置、筆試和面試等要實現專業化、程序化很難，這樣不僅降低了工作效率,同時容易造成腐敗出現。有些法律規章制度權威性不夠，在考試權行使過程中不能完全發揮既定的作用。故如何明確公務員考試的監督權、決定權、實施權的界限，如何確定公務員局、人事考試院(中心)、監察部等監督部門的職能、管理范圍和工作方式、法律地位，使公務員考試權的有序運轉有保障至關重要。

(二) 沒有相對獨立于行政權的公務員考試機構與平臺

根據《公務員法》第四章第二十二條的規定，公務員考試和錄用都是由中央到省級各公務員主管部門即公務員局和其他相關考試機構要接受黨委和政府的領導和管理，壟斷了公共權力和公共資源，從根本上不利于考試者和用人單位。在這場公權與私權的博弈中,公權力沒被規范，權力行使不透明，利益交換現象時有發生，一些為公務員考試服務的民間團體為了能從政府分一杯羹，也成為了政府的附屬物，這些都是與推進依法治國背道而馳的。另外，公務員考試都是按照公開報名、筆試、面試、考核等順序進行，雖然用人單位的人才需求具有差異性，但是由于都是通過同一種模式選才，就會導致無法挑選到適合的人才，尤其是一些專業技術類的公務員崗位。

(三) 公務員考試各環節存在不科學、不合理的地方

招考對象的研究、考錄方式與手段的研究、考試內容的設置直接關系到考試的科學性，關系到公務員考試是否做到公正、平等。程序正義的非內發性，就在某種程度上決定了其必須進行中國化的改造，解決中國的現實問題[19]。當前公務員考試報考職位資格設置包括專業、學歷、年齡、性別、經歷等方面，其設置審查程序不完備，沒有統一的審查程序和責任追究機制，還有部分資格設置缺乏依據,如對專業資格的設置，一些職位資格限制太多,專業限制過嚴。隨著職位分類制度的不斷深化，公務員考試內容仍舊都采用同一套題目考試，這很難選拔出適應職位現實需求的人才，也限制了高層次人才參政議政的可能。公務員筆試內容重知識、輕能力，對考生的價值取向和職業道德素質等方面重視不夠,對心理素質測試相對較少，不再進行專業考試，也無法體現職位要求，無法體現考用一致的原則。上述這些都極大地制約了公務員考試制度的進一步完善和發展。

(四) 公務員考試法律法規、監督機制不完善

大陸社會經歷了兩千多年的封建社會的影響，“官本位”思想嚴重，公民法律意識不強，在公務員考試中“人情”代替競爭、權力超越規則等腐敗現象時有發生。我國在公務員考試法律、法規建設還處在摸索階段，缺乏專業性的關于公務員考試的法律法規，如公務員考試違紀具體該如何處罰，考試過程中具體應如何監督，公務員分類分級考試如何進行……很多環節都缺乏具體的法律法規，對如何處理公務員考試權行使的不法行為，只在《公務員法》的第四章做了一些抽象的規定，沒有制定一部各省統一的《公務員考試法》，地方相關各級機構制定的一些條例或者地方性規章，朝令夕改，牽強附會，在處理這些違法違規行為時常常把政紀和法律責任混淆在一起。

要解決上述存在的問題，在依法治國的前提下,用立法規范公務員考試的各個環節,使法律規范成為公務員考試的調整方式。真正做到依法治國、依法治考、依法維護公務員考試者的權利和自由，但同時也必須立足大陸的實際情況，針對相關的薄弱環節吸收和借鑒孫中山考試權思想實踐的成功經驗。

首先，在社會主義法律體系范圍內將公務員考試的決定、實施和監督三權由不同機構掌握，并用法治方式對公務員考試權力進行制約，充分保證考生的權利。

隨著十九大對依法治國的要求,堅持依法治國，堅持法治考試。歷史變遷是解決糾紛的一面鏡子，“最強大的王朝只有當它不超出國家規定的限制時才是最強大的”[20]，孫中山熱切盼望能“復活這些優良制度(考試、監察)，分立五權”[4]，公務員考試權的行使可借鑒孫中山考試權思想對公務員考試權的權力機制進行改革,并對考生的權利進行保障。政府有自己明確的職責邊界和范圍，并且能夠在其權責范圍內高效行事[21]。政府要根據法律劃清考試的決定權、實施權和監督權的權力界限、管理范圍等，將屬于權力層面的考試決定權、實施權和監督權相分離，各由不同單位掌握，同時要加強培育民間考試業務團體,充分引入市場機制。 公務員局及其相關部門既是公務員考試的決策機構,又是公務員考試的執行機構,這對考試權的規范運行不利。近年來考生通過法律維護自身考試權利的案例增多,這使得公務員局及其相關考試機構負擔加重。因此，修改《公務員法》第四章明確規定決定、實施和監督三權由不同機構掌握或制定專門的《公務員考試法》，建立一個相對獨立于行政權的能夠保證公務員考試權規范運行的權威、專業的考試機構迫在眉睫,這樣的機構要建立一個能給公務員用人單位、組織管理部門和考生所需信息的現代化信息平臺,能使考生和用人單位都滿意。

法治的核心是任何權力都要受制約,不因領導人的意志而轉移。日本文官考試權的行使和考試機構基本獨立,不受制于行政權。我國作為公務員考試大國，其考試權應受制約，我們可讓其考試決定權由各級公務員局及相關機構行使，其職能主要包括決策、管理和獎懲等，考試的實施權可由相關的民間團體或組織行使，適當引入市場模式，使得公務員考試的實施權主體和監督權主體多元化，讓多個實施主體對考試業務展開競爭,以達到提高考試質量和效率的目的，從而擺脫對政府的權力依賴，但同時應接受行政權和和其他組織或團體的監督。因此同時還要大力支持公務員考試業務的社會團體發展，如考試協會、考試研究會等。同時，除了監察部門要加強對政府主考和考試中心(院)的監管外，社會大眾及新聞媒體等對公務員錄用考試的批評、建議、控告、檢舉等權利，保證公務員考試權的規范運行，以提高其效能。公務員考生作為考試權利的主體,應通過法律規定參與對公務員考試的決定和監督，在公務員報考、考試中獲得詳盡的信息，同時還要能夠對相關職位進行咨詢，對考場和其他工作的是否符合規定要求有權進行監督。

其次，增強公務員考試各環節的制度化，依法建立一個科學的考試機構。公務員考試各項制度的設計和實際運作都要本著法治精神在法治軌道上實施，在依法治國的視角下，做到依法進行考試制度設計，依法對考試權力進行制約，依法建立科學的、專門的考試機構，依法進行考試制度的運轉。我國要對《公務員法》第四章明確規定公務員錄用的程序或制定專門的《公務員考試法》相信規定公務員考試和錄用的程序，并明確規定不按程序須承擔相應的法律責任，而不是只通過《公務員考試錄用違紀違規行為處理辦法》進行粗略的規定。公務員考試權的行使各環節都有著復雜的程序，每一環節都需要科學的技術規范來落實，根據考試方案工作細則,不但要重視試題和答卷的印制、分裝與密封、運送以及考點、考場的設置，而且還要對考試中的違紀違法與監考、巡視人員的要求進行詳細規定并落實，同時考試的進程要適時公布。“因為那官吏不是君主的私人，是國民的公仆，必須十分稱職，方可任用”[4]，健全公務員考試制度體系是為了協調戶籍制度、就業制度、社會保障制度、收入分配制度等與公務員考錄制度之間的關系，選拔合格的人才為國服務。針對考試總體方案制定好每一環節的詳細細則以保證公務員考試有序運行，如試卷印制、發送、保管以及試考場的設置、監考和巡視人員、考試評分等。在報考資格方面，公民不因種族、性別、職業和戶籍的差異在同等條件下都有機會報名參加公務員考試，要在符合用人單位需求的前提下在公務員局等相關考試部門的自由裁量權與公民的平等權之間尋求平衡。考試內容根據不同崗位需要人才來分級分類設置試題，對財稅、建筑、電子、工商等專業性較強的職位要增加專業課程考試。考生對試卷結構、答題方式很了解，面試就顯得頗為重要，可借鑒英、美等國采用的心理素質測評方式全方位地對考生進行測評，增加面試的透明度和可信度。

最后，用法治思維和法治方式依法治考、加強對公務員考試權的監管。公務員考試權力的行使邊界、行使程序都有相關法律規定，我們既要用法律控制考試權，又要用制度規范考試權，用民主監督考試權。國家應在不違背《公務員法》和《公務員法人事部公務員錄用規定》(試行)的基本精神的前提下制定專門的公務員考試法，以確保考試機構行使權力有法可依，也要限制考試機構行使權力有法必依。孫中山非常重視法制的作用，認識到依法治考的重要性，在1924年8月26日頒布《考試院組織條例》、《考試條例施行細則》等為考試院在法律上對考試院的組織體系和考試內容、方式以及中央考選機構設置及文官考試辦法明確進行了說明。從1928年到1949年南京國民政府也相繼頒布了一系列法律法規，如1928年頒布的《考試法》、《考試法施行細則》等，臺灣在1986年1月24日臺灣政府公布并實施了《公務人員考試法》等。大陸公務員考試權可借鑒孫中山的思想在立法方面遵循“權責一致”的原則，對其行使程序、違法責任等做出明確的規定，防止權力侵蝕權利。它的各環節緊密連接，是一個有序的整體,為了保障其正常運行,要通過制定《公務員考試程序法》使其有明確的規范，對考試權的決定、實施和監督涉及工作人員的職責、各個環節的技術規定能都能有效控制。為了推進公務員考試權運行的法治化、程序化,需要制定公務員考試的各個環節能有法可依的法律法規，如制專門的《公務員面試法》、《公務員考試監督法》或者《公務員考試法》、《分級分類考試法》等為實現依法治考提供依據，對違反考試權行使法律的人員必須負法律責任，以確保公務員考試權的公信力和權威性。現代法律雖然在形式上承認所有公民一律平等，也取消了少數人的特權，但法律中權利義務不平衡的情況仍然存在，并隨著時代與社會的發展而進一步暴露出來[22]。同時，現行《公務員法》和《公務員考試錄用違紀違規行為處理辦法》都沒有明確的法律條文對侵犯考生權利的情況以及相應承擔的法律責任進行規定，所以立法時還應保障作為考生的公民權利，同時還要承擔相應的義務和責任，為考生維護自身權利制定相應的公務員考試仲裁法和請求國家賠償、補償相關法律等，而對于構成犯罪的行為應依法負刑事責任。

孫中山主張設立考試院獨立行使考試權，與行政院等其它四院相互監督。當今大陸在完善公務員考試的監督權方面，可在中紀委設立一個專門的監督機構行使公務員考試的監督權必須選擇獨立于公務員局等相關管理機構的各級紀檢監察部門能對對筆試和面試進行監督,對用人單位的錄用工作和考生的考核和體檢進行監督，通過制定相關每個環節負起監督責任。這個監督機構對公務員考試進行專職監督，對中央級及地方公務員考試違法違紀情況向有關部門進行監督。各級公務員局及其相關機構加強與同級司法機關的協調工作，在考試中發現違法現象及時交予司法機關依法處理。同時還要完善群眾監督、輿論監督等社會監督網絡的作用，從而達到對考生、執法人員和考試工作人員進行監督和約束，考生自身也要積極對其他考生和工作人員進行監督。

孫中山的考試權獨立思想是他借鑒了科舉制度和英國文官考試制度創立的，改善當前我國公務員考錄制度有著重要的借鑒價值。公務員考試要實現制度化、程序化、法治化，對公務員考試的決定權、實施權和監督權進行明確規定，同時還要防止外部政治壓力以及其它不當干預。