社會保障基金審計研究

王萱

（河海大學公共管理學院，南京210098）

引言

在當今社會發展潮流下，各種社會矛盾交織、激化，人們越來越迫切地希望自己的人身安全、健康等得到有效的保障。其中，尤其是勞動者更加想要并且懂得維護自己的合法權益，而根據馬斯洛的需求層次理論，管理者則必須懂得要想實現最高層次的社會承認需求，他就要先滿足人的基本需求，即生理健康方面和人身安全方面，這也是社會保障為什么那么重要了。然而，傳統的家庭供養和社會保險在當今社會形勢下已經不能完全解決社會問題了，于是出現社會保障基金。本文將著重研究社保基金的審計及其保值增值。

社會保障基金管理中，審計這一環節是必不可少的，其在整個社會保障基金籌集和運營過程中能夠保證基金財務信息披露的真實性、可靠性及合法性。因為各個單位報告披露的會計信息與國家財政收入、銀行資金周轉和企業自身運營有著密不可分的關系，所以其信息的真實、合法性關乎整個國家及個人的財政利益。另外，社會保障基金的審計還可以有效促進被審計單位及其經濟活動的規范化，監督被審計單位經濟行為的合法性，提高會計信息使用的效率，便于管理者對本單位財務做出正確、合理、高效率的決策。

一、社會保障基金審計概述

（一）社會保障基金審計定義

社會保障基金審計，指由專設機關按照法律對國家各級金融機構和各級政府、企事業組織的重大的項目財務收支進行事前事后的專項審查，就是審計機關對社會保障基金發放、社會保障基金管理以及運營機構支付征繳進行監督，要不定期地對基金的支出戶、收入戶和財政基金情況進行監督。

（二）我國社會保障基金審計范圍

目前，我國社會保障基金審計的重點是在社會保障基金運行投資的過程中是否存在基金擠占、挪用、貪污等違紀違法現象。基本內容如下：

1.職工養老保險基金審計。企業職工基本養老保險基金審計，其審計內容主要為養老保險管理部門、社會保險經辦機構按法定的項目和標準，及時征收養老保險費，有無轉移或隱瞞基金收入；企業是否按規定繳納基本養老保險費，有無隱瞞工資總額，造成漏繳，有無將個人繳納的養老保險費在成本中重復列支的情況。

2.失業保險基金審計。失業保險基金審計，其審計內容主要為失業保險管理部門、社會保險經辦機構改革是否存在未經有關部門批準，有無擅自改變失業保險費征收比例等問題。

3.農村養老保險基金審計。農村養老保險基金審計，其審計內容主要為農村養老保險管理機構是否按國家有關規定，確保保險費及時、足額上繳，有無擠占挪用等違紀問題，是否將基金與單位經費分戶儲存，分賬管理、專款專用，有無混淆資金的情況，農村養老保障基金的保值增值是否合規合法。

4.醫療保險基金審計。職工基本醫療保險基金審計，其審計內容主要為社會保險經辦機構是否依法籌集職工基本醫療保險費。

5.社保基金投資項目范圍。基于現行的經濟環境及金融政策，社保基金的投資范圍已趨于擴大化，其收益率就有望更上一層。以下概括顯示的是2001—2013年社會保障基金的各個投資方式和項目。

2001—2003年社會保障基金主要用于投資銀行存款、國債、基金、股票、證券；2004—2005年期間社會保障基金投資范圍在原來的基礎上新增了經國務院財政部與勞動和社會保障部批準的其他投資業務；2006—2007年除境內投資（包括銀行存款、國債、基金、股票、證券、信托投資等）以外又新增了境外投資，包括銀行存款、外國政府債券、國際金融組織證券、外國機構證券、中國政府或企業在境外發行的債券、銀行票據、大額可轉讓存單等貨幣市場產品等；2008—2011年，境內投資新增資產證券化產品、證券投資基金、股權投資和產業投資基金等，境外投資新增了用于風險管理的掉期、遠期等衍生金融工具；2012—2013年，社會保障基金投資項目范圍基本不變，但在投資項目管理方面進行了更嚴格的限制。

二、國內外社會保障基金審計比較分析

第一，制度和模式。首先，英國、德國、瑞典等歐洲國家的社會保障制度發展較早且現在已較為完備，尤其是英國《濟貧法》的頒布最早奠定了社會保障的基礎。它們的社會保障政策特色即為“從搖籃到墳墓”的福利國家型社會保障，高水平的保障福利、廣泛的覆蓋面和保障范圍令很多其他國家的公民艷羨，且基金來源于國家的資助、雇主和雇員的共同繳費，而在很多行業幾乎是由雇主全權繳費，雇員幾乎沒有負擔。但是這種制度有利也有弊，在這種制度下，國家的財政壓力極大，雇主和企業也要承擔相當大的經濟負擔，這很可能會使企業的利益縮水，經濟實力也可能相應被降低，從而減小其市場占有率，阻礙了企業未來的發展。其次，美國作為資本主義主要國家之一是不能忽略的。相對于北歐“福利國家型”的強制保障基金制度，美國的社會保障基金制度則較為“自由化”一些，其提供的保障范圍也是十分廣泛的，人們對一定的項目可根據自身需求進行合理的選擇以實現自身效益最大化，其基金投資的風險更小，但收益也更小，其中養老金所占比例最大。然而，我國的社會保障制度發展起步較歐美國家要晚的多，至今還沒有完備的社會保障法律體系，現行社會保障基金的審計體系也不夠完善。

第二，籌資模式。從籌資模式上看，我國當前的社會保障籌資模式為社會統籌與個人賬戶相結合，由政府、雇主、雇員三方共同承擔繳納的現收現付制。然而，在當前國際潮流下，社會保障基金的籌集模式應由現收現付制向積累制轉變，所以從長遠的利益與發展方面考慮，中國當前的模式只能是暫時的，審時度勢進行改革才能適應經濟、社會的進步。而在國外，美國、新加坡、智利、丹麥等國家的社會保障基金籌集模式都已經或者正在向積累制這種最佳的模式轉變。

第三，社保基金審計模式。從社會保障基金審計模式上看，目前國際上大多數的發達國家都采用國家結合民間與內部審計的三效合一的模式。而中國當前的審計模式仍然主要為國家審計，民間審計和內部審計由于發展不夠完善，至今還未能最大限度地在其中發揮作用。另外，在國家審計中，每個國家的審計權限、審計內容、審計報告等都是不盡相同的，但相同點是他們的審計覆蓋范圍都十分廣泛。

第四，社保基金審計方法。從社會保障基金審計方法上看，每個國家都各有特色。譬如，德國采用風險導向審計和計算機輔助審計；日本和瑞典都已全面使用計算機審計；在英國，績效審計更是一大特色；中國則使用聯網審計和效益審計。

第五，社保基金審計特點。從社會保障基金審計的特點上看，英國、德國、日本等國社會保障基金審計大多以風險導向為主，嚴格遵守法律流程，積極運用新型大數據信息化管理技術，強調審計績效。尤其是英國，同時又有完善的法律體系作為保障實施。而中國則以國家審計為主，審計內容較為廣泛，覆蓋了社會保障各個方面。

三、我國社會保障基金審計中存在的問題及原因

（一）缺少相關法律的支撐

就目前來說，我國關于社會保障基金審計的相關法律為數尚少，一整套完備的社會保障法更是沒有制定，有的僅僅是《勞動法》中的一些相關規定。沒有統一的法律約束，我國社會保障部下各分管部門由于利益視角不同，工作難以協調，工作上的沖突又必然會影響到我國社會保障制度的發展和水平的提高。另外，在社會保障基金審計工作方面，很多情況沒有法律明文規定很難做出判斷和決策，相關管理措施難以執行，進而降低審計工作的效率，影響基金投資、運營，最終損害老百姓的切身利益。

另外，有關法律的體系不完善且零亂，執行力度不夠甚至被忽視現象嚴重。因為法律不完備，一些地方政府出臺了地方的相關規定，而這些規定有些過于獨立，甚至違反了中央出臺的法律法規，不利于地區間社會保障之公平原則的貫徹。

出現這種法律的缺陷是因為我國社會保障較發達國家來說要發展得晚一些，且社會保障體系龐大復雜，各個方面千頭萬緒，要全部顧及很難做到，只能一步一個腳印謹慎前行。而且我國的人口數在世界排第一，要面對巨大的人口壓力，以及制定出適合中國的完備的社會保障法需要學者們仔細調查和研究。

（二）審計技術存在不足，審計效率低

現在我國對于社會保障基金的審計工作還主要停留在最原始的人工審計階段，這樣一來審計質量完全有賴于審計人員的技術水平，審計人員素質若不高，出現賬面記載錯誤，多記、遺漏的概率就大大增加。而且在大數據盛行、信息化時代的今天，僅靠手工審計已經遠不能滿足時代的需要，更難以從僅僅低層次的賬面審計深入過渡到審計問題的披露與修正，提高審計質量的高層次階段，反而會使得國家審計水平落后于發達國家。

這主要還是因為我國對此意識不夠，相關審計軟件的開發不足以滿足大數據運用的要求，審計人員的相關技術不到位，應該引起足夠的重視。

（三）審計不善導致社保基金投資不善，保值增值效果差

目前，實現社會保障基金保值增值是所有參保人員共同關注的重要問題。據統計，截至2015年末，全國社保基金會管理的資產總額19 139.76億元。事實上，在經濟全球化浪潮背景下，通貨膨脹時有發生，所以單純將社會保障基金存入銀行已經不再是最保險、最穩定安全的投資的保值增值方式了，其價值可能因為通貨膨脹而隨時貶低，下表是2000—2013年社會保障基金投資的收益及通貨膨脹率情況，整體來看有所上升，但明顯受到通脹率和全球經濟波動的影響，風險較高。而且，國家社會保障基金審計存在不足之處，審計不能對基金的投資起到良好的監督促進作用，社會保障基金作為關乎民生的基礎，在這樣的情況下，將直接降低老百姓的生活水平，其養老、醫療、工傷、生育等條件直接下降，很可能成為阻礙社會、經濟發展的絆腳石，更是擾亂社會秩序、打破社會穩定的潛在因素。因此，要運轉好社會保障基金并提高收益絕不是簡簡單單投資一個項目那么容易。而影響社保基金投資效率的因素靈活多樣，在投資時更要謹慎小心。

社會保障基金歷年收益

（四）監督作用發揮不完全

從基金的監督方面上看，當前我國社會保障基金審計做的還遠遠不夠。首先，基金投資和監督主體分工不清，我國沒有專門設置社會保障基金投資的監督機構，其內部運營狀況的透明度也不高，資金所有者對于自己資產的去向不明確，這就容易滋生腐敗，是問題的關鍵所在。其次，對基金投資的監督缺少相關法律手段，社會公眾也并不能踴躍地參與監督。

問題的原因在于，國家和民眾對社會保障基金審計的監督還不夠重視，沒有參與基金監管的意識，相關工作部門玩忽職守，缺少長遠發展的目光。

四、針對社會保障基金審計問題的對策和建議

第一，加快相關法律體系建設。為了統一社會保障基金審計執行的法律依據，應對審計執行過程中可能出現的各種情況，使之有法可依，提高審計工作的合法性并確保各個部門、地方工作準則和宗旨的一致性，同時也是促進和健全我國社會保障相關的法律機制。要求有統一的標準，能夠對現行的法律法規起到良好的補充作用。

第二，促進社會保障基金審計的信息化建設。目前，數據信息化已經是大勢所趨，為了適應世界信息化發展，我國的社會保障基金審計也必須進行信息化改革。傳統的人工審計已不再適合、滿足當代社會保障基金數據的審計要求，只有實現審計信息化，才能提高審計質量，促進我國審計工作改進和完善，提升基金投資效率，實現基金保值增值，社會保障審計向國際化靠攏。

第三，針對擴大化的基金投資范圍相應擴大審計職能范圍，做到全方位、高質量覆蓋。在全球化經濟潮流下，要實現社會保障基金的保值增值，必須嚴格防范風險并擴大投資。因而社會保障基金審計的職能范圍也須相應擴大以適應其投資的擴大化，不能再局限于基金的收繳、支出的審計及其操作運營是否合法規范，應根據擴展的投資項目逐步提高審計手段，全方位監督投資。

第四，加強各責任主體對審計工作的監督。當下出現很多社保資金的貪污、挪用等違法案件，其數額之大，令人咂舌。說到底，還是社會保障基金審計監督力度不夠才給了心術不正之人以可乘之機。我們應明確各個監督主體及其責任范圍，也就是要堅守各自的崗位，相互協調，相互補充。首先，要專門設立監督機構，安排專業人員進行監督工作；其次，社會保障基金投資方在其內部也應設立內部審計，從投資源頭監督管理；最后，要加強社會公眾參與監督的意識，使社會上下一心，共同收益。

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