關(guān)于重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)的重新認(rèn)識(shí)

高鵬

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原030006）

重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估最早始于四川省遂寧市，目前通行全國的“合法性、合理性、可行性、可控性”四大內(nèi)容就發(fā)端于遂寧市。這四個(gè)方面事實(shí)上發(fā)揮著評(píng)估指標(biāo)體系一級(jí)指標(biāo)的作用，但由于學(xué)界和實(shí)際工作者對(duì)這四個(gè)方面的理解千差萬別，沒有形成統(tǒng)一意見，所以一直沒有形成被大家普遍接受的二級(jí)指標(biāo)。本文希望通過對(duì)相關(guān)政策的深入分析，界定合理性、合法性、可行性、可控性四個(gè)概念的內(nèi)涵，為合理設(shè)置二級(jí)指標(biāo)體系奠定理論基礎(chǔ)。

一、已有幾種觀點(diǎn)

關(guān)于四大一級(jí)指標(biāo)下屬何種二級(jí)指標(biāo)，學(xué)界有以下幾種不同的看法：

第一類觀點(diǎn)認(rèn)為，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系應(yīng)包含外部環(huán)境評(píng)估體系和自身評(píng)價(jià)體系兩方面內(nèi)容。孫德超認(rèn)為，外部環(huán)境指標(biāo)體系主要包括政治指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)以及滿意度指標(biāo)。自身評(píng)價(jià)體系的一級(jí)指標(biāo)則是合法性、合理性、可行性、可控性等內(nèi)容[1]。楊芳勇則結(jié)合了牛文元院士的社會(huì)燃燒理論，認(rèn)為一級(jí)指標(biāo)應(yīng)是燃燒物質(zhì)、助燃劑點(diǎn)火溫度，合法性、合理性、可行性、安全性和環(huán)保性等被認(rèn)為是二級(jí)指標(biāo)并歸入燃燒物質(zhì)指標(biāo)下[2]。

第二類觀點(diǎn)沒有外部環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)。張玉磊、徐貴權(quán)認(rèn)為，在合法性指標(biāo)中，除了項(xiàng)目?jī)?nèi)容應(yīng)與國家政策相吻合和程序合法外，還應(yīng)包含“項(xiàng)目運(yùn)作主體是否具備法人資格和運(yùn)作資質(zhì)”；合理性指標(biāo)增添了“是否通過專家組審議”；可控性指標(biāo)中增加了“利益相關(guān)主體的補(bǔ)償安置措施是否公平合理”[3]的內(nèi)容。童星、張樂的合法性指標(biāo)內(nèi)容缺乏對(duì)政策出臺(tái)程序的合法性及連續(xù)性審查；合理性指標(biāo)下的內(nèi)容增加了“符合科學(xué)發(fā)展觀”；可行性指標(biāo)增加了“具有政策連續(xù)性和嚴(yán)密性”[4]等內(nèi)容。汪大海、張玉磊的合理性指標(biāo)增加了“信息公開是否到位”；可控性指標(biāo)則添加了“是否建立不穩(wěn)定因素臺(tái)賬和報(bào)告制度”[5]的內(nèi)容。

以上我們可以看出，學(xué)界對(duì)評(píng)估體系的歸納分類雖然有相似的看法，但在細(xì)節(jié)處仍存在爭(zhēng)議。可見，學(xué)界對(duì)二級(jí)指標(biāo)的具體內(nèi)容哪項(xiàng)應(yīng)屬于合法性、合理性、可行性和可控性中的哪個(gè)具體指標(biāo)沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定。筆者研究了相關(guān)政策的文件和精神，并為這些指標(biāo)體系及其具體內(nèi)容“正名”。

二、社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估指標(biāo)體系的劃分依據(jù)

構(gòu)建重大建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系的主要依據(jù)是《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱的通知》。這份文件對(duì)四大指標(biāo)的概念分別做了原則性的規(guī)定，我們需要在此基礎(chǔ)上做進(jìn)一步深入的分析。

（一）合法性指標(biāo)

《通知》認(rèn)為，合法性包括是否按照國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范和政策的規(guī)定進(jìn)行;項(xiàng)目建設(shè)是否與當(dāng)前的國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)政策相一致；對(duì)有關(guān)部門的項(xiàng)目批準(zhǔn)，是否在相應(yīng)權(quán)限范圍內(nèi);決策程序是否公平、合理，不違反法律法規(guī)。

我們可以看出，合法性評(píng)估指標(biāo)主要評(píng)估的是政府的相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行審批是否與當(dāng)前法律法規(guī)和國家政策相違背，政策的合法性和連續(xù)性以及是否程序公正。除此之外，由于群眾有時(shí)候?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)不甚了解，還應(yīng)包括決策事項(xiàng)的合法性是否會(huì)遭到相關(guān)群眾的質(zhì)疑：群眾是否會(huì)質(zhì)疑決策事項(xiàng)內(nèi)容和其他法律法規(guī)存在矛盾；是否會(huì)質(zhì)疑決策程序不嚴(yán)格規(guī)范等。當(dāng)項(xiàng)目與當(dāng)前發(fā)展規(guī)劃相沖突時(shí)，項(xiàng)目的進(jìn)程也要有相應(yīng)的調(diào)整。政府內(nèi)部做出項(xiàng)目建設(shè)的決策也是僅僅局限于政府內(nèi)部人員的認(rèn)知，即有限理性，這樣的有限理性常常導(dǎo)致決策出臺(tái)時(shí)錯(cuò)誤已經(jīng)發(fā)生，再加上決策者面臨的情況是復(fù)雜的，所以決策過程是不可能把所有情況都考慮在內(nèi)的。對(duì)群眾的宣傳也要到位，因而對(duì)重大工程項(xiàng)目的合法性審查是十分有必要的。

（二）合理性指標(biāo)

《通知》認(rèn)為，合理性應(yīng)包括：是否符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃；是否兼顧了不同利益群體的訴求；是否會(huì)導(dǎo)致區(qū)域、產(chǎn)業(yè)之間的相互攀比；應(yīng)當(dāng)給予的賠償和有關(guān)人員救濟(jì)是否充分、合理和公平；是否會(huì)符合人民群眾的公共利益，依法采取的措施是否適當(dāng)；是否維護(hù)群眾的合法權(quán)益；是否存在利益分配不均、成本分?jǐn)偛痪惹闆r；重大工程項(xiàng)目的投資效益、社會(huì)效益、土地利用率；是否會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞和污染。

由此可見，合理性評(píng)估指標(biāo)主要評(píng)估的對(duì)象是由于項(xiàng)目建設(shè)而受到影響的廣大群眾。所以，這一項(xiàng)的評(píng)估還應(yīng)涉及到在建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題，例如建設(shè)項(xiàng)目時(shí)引發(fā)的環(huán)境問題，施工噪聲影響，對(duì)群眾生活生產(chǎn)等產(chǎn)生的影響和文化習(xí)俗的影響。技術(shù)進(jìn)步為傳統(tǒng)社會(huì)的穩(wěn)定帶來新的挑戰(zhàn)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步雖然旨在改善人類的生存狀況和生活條件，卻又給人帶來了新的問題。而且由于我國的工業(yè)化水平尚低，與工業(yè)化初期相聯(lián)系的生產(chǎn)事故、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、意外傷害、貧富差距等問題會(huì)大量存在，容易生成社會(huì)轉(zhuǎn)型中的社會(huì)不穩(wěn)定因素。由于工程項(xiàng)目的建設(shè)不可避免涉及到征地拆遷、環(huán)境污染、對(duì)民眾生活造成不便等影響，是否對(duì)這些影響民眾生活生產(chǎn)的事項(xiàng)制定出合理的補(bǔ)償方案也影響著項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

根據(jù)重大工程項(xiàng)目的本身所攜帶的性質(zhì)，大部分的工程項(xiàng)目是雙刃劍，既會(huì)有積極的影響也會(huì)有消極的影響。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，工程項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及當(dāng)?shù)厝嗣駛€(gè)人收入增長(zhǎng)和幸福指數(shù)的提高有很大的貢獻(xiàn)。工程的建設(shè)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)壓力產(chǎn)生緩解作用，人民的個(gè)人收入水平也會(huì)由于工程的建設(shè)而大幅度增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也會(huì)得到相應(yīng)的改善。另外，建設(shè)完成后的后續(xù)運(yùn)行階段，也將為地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，增加地方政府收入，進(jìn)一步改善社會(huì)和社會(huì)制度的發(fā)展，對(duì)地方社會(huì)發(fā)展具有巨大的積極作用。

（三）可行性指標(biāo)

《通知》認(rèn)為，可行性的內(nèi)容應(yīng)該包括：相關(guān)配套措施是否存在問題；當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及其項(xiàng)目的執(zhí)行水平，是否增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)，是否超出了大眾的承受能力；決策事項(xiàng)在技術(shù)上是否可行；能否得到社會(huì)輿論的支持和認(rèn)可等。

由此可見，這項(xiàng)評(píng)估主要指的是項(xiàng)目的外部環(huán)境評(píng)估指標(biāo)，主要評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)該包括兩個(gè)方面：項(xiàng)目本身的可行性以及群眾或社會(huì)輿論對(duì)項(xiàng)目可行性的支持與認(rèn)可。項(xiàng)目本身的可行性又包括了技術(shù)問題上的可行性和融資問題上的可行性。因此，既要在技術(shù)上和項(xiàng)目融資上對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估，又要通過輿論宣傳取得群眾或社會(huì)輿論的信任和支持。

（四）可控性指標(biāo)

《通知》認(rèn)為，可控性評(píng)估的主要內(nèi)容是指是否存在引發(fā)群體性事件的苗頭性、傾向性問題；是否存在其他影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患；是否有相應(yīng)的預(yù)測(cè)預(yù)警措施和應(yīng)急處置預(yù)案；是否有化解不穩(wěn)定因素的對(duì)策措施。

由此可見，可控性評(píng)估指標(biāo)主要應(yīng)包含以下四部分內(nèi)容。第一，當(dāng)?shù)厥欠裼型晟频拿芑怏w制；第二，當(dāng)?shù)厥欠裼休^高的信訪維穩(wěn)工作水平；第三，是否有應(yīng)對(duì)輿情事件的能力；第四，是否有較高的公共安全管理水平。

三、對(duì)指標(biāo)體系的新的劃分

按照重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)來源的具體內(nèi)容，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)從重大工程項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性、可控性四個(gè)方面進(jìn)行分析，合法性指標(biāo)主要的評(píng)估對(duì)象就是是否符合相關(guān)法律法規(guī)和其政策的連續(xù)性及程序公正的問題，合理性評(píng)估指標(biāo)的評(píng)估對(duì)象是被影響的群眾的心理感知。因此，此項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)包含群眾對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)中政府行為及其他被影響行為的態(tài)度，可行性指標(biāo)評(píng)估對(duì)象是項(xiàng)目建設(shè)本身的建設(shè)方案會(huì)受到的限制，但是只要給出合理的解決方案這項(xiàng)內(nèi)容會(huì)產(chǎn)生積極影響；可控性指標(biāo)主要評(píng)估專家組對(duì)可能出現(xiàn)的影響進(jìn)行預(yù)判并給出合理的預(yù)警機(jī)制和化解方法。所以，根據(jù)以上思考，筆者認(rèn)為，一級(jí)指標(biāo)與二級(jí)指標(biāo)可以重新歸為以下體系內(nèi)容。

一級(jí)指標(biāo)評(píng)估內(nèi)容具體事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能風(fēng)險(xiǎn)損失合法性政策、規(guī)章、程序合理性群眾滿意度政策符合行業(yè)規(guī)范部門審批程序正義公共利益現(xiàn)實(shí)利益長(zhǎng)遠(yuǎn)利益心理攀比補(bǔ)償合理舉措得當(dāng)權(quán)益合法

續(xù)表

四、總結(jié)

隨著社會(huì)穩(wěn)定研究已從事后被動(dòng)處理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑爸鲃?dòng)預(yù)防，由粗放型治理到集約型治理的轉(zhuǎn)變，在提高維穩(wěn)工作成效的同時(shí)，也形成了社會(huì)多元參與的治理模式，但是重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度還是有待進(jìn)一步完善。在這樣的背景下，重大工程項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系的研究就有了更加重大的意義，指標(biāo)體系越全面、劃分越科學(xué)則越有利于穩(wěn)評(píng)活動(dòng)的開展，對(duì)提高穩(wěn)評(píng)的科學(xué)性越有幫助。本文在對(duì)中央政策文件研究的分析基礎(chǔ)上梳理了合法性、合理性、可行性、可控性四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上提出一個(gè)初步的二級(jí)指標(biāo)框架，希望對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建有所啟發(fā)，同時(shí)對(duì)提高評(píng)估結(jié)論的信度和效度有所助益。

[1] 孫德超.重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建及運(yùn)行[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014，(1)：42.

[2] 楊芳勇.論社會(huì)燃燒理論在“重大事項(xiàng)”上的應(yīng)用——重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論基礎(chǔ)與方法模型[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2012，(4)：110.

[3] 張玉磊，徐貴權(quán).重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的問題與完善[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2015，(4)：82.

[4] 童星，張樂.國內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估政策文本分析[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2015，(3)：18.

[5] 汪大海，張玉磊.重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的運(yùn)行框架與政策建議[J].中國行政管理，2012，(12)：37.