破解土推地進(jìn)要節(jié)素約制集約約的用若地干思考
——以平湖市為例

□ 平湖市國土資源局 高浩健

土地是民生之本、發(fā)展之基、富民之源。近年來，平湖市認(rèn)真落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，緊緊圍繞全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局，堅(jiān)持“保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益”并重，抓服務(wù)保發(fā)展，抓節(jié)約助轉(zhuǎn)型，抓規(guī)范促和諧，加強(qiáng)土地要素保障和支撐，有力地促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一、土地要素保障工作的主要做法和成效

1.堅(jiān)守耕地紅線，著力加強(qiáng)土地資源保護(hù)

建立以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”為格局的耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，層層落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，全面完成上級下達(dá)各項(xiàng)耕保任務(wù)，連續(xù)實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目耕地“占補(bǔ)平衡”。積極探索耕地保護(hù)新舉措、新辦法，建立健全耕地保護(hù)激勵長效機(jī)制，實(shí)施耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償工作，推進(jìn)耕地保護(hù)關(guān)口前移，有效調(diào)動了村級組織和村民群眾保護(hù)耕地的積極性。2013年以來，市財(cái)政累計(jì)發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)償資金10680萬元。以創(chuàng)建國家級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣為契機(jī)，大力加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，促進(jìn)了耕地質(zhì)量和糧食生產(chǎn)能力的提高，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積24.68萬畝。扎實(shí)開展永久基本農(nóng)田核減和劃定工作，共劃定永久基本農(nóng)田37.8萬畝，實(shí)行規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)了永久基本農(nóng)田上圖入庫、落地到戶。以“兩新”工程建設(shè)為載體，編制實(shí)施全市土地整治規(guī)劃，全面開展農(nóng)村土地綜合整治，盤活用好農(nóng)村存量建設(shè)用地，既解決了農(nóng)民建房用地需求，也為城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了支持。2009年以來，全市共立項(xiàng)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目66個，申請使用復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)8290畝。至2017年11月底，共完成建設(shè)用地復(fù)墾7189畝，如期歸還復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)4649畝。

2.服務(wù)空間拓展，著力做好土地要素配置

突出規(guī)劃龍頭，完善推進(jìn)機(jī)制，認(rèn)真實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，提高規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。抓好土地利用規(guī)劃中期評估，并以此為契機(jī)，著眼土地、城鎮(zhèn)、生態(tài)等“多規(guī)合一”，全面推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善，在實(shí)現(xiàn)減少用地總規(guī)模控制的同時，對建設(shè)用地進(jìn)行合理謀劃，突出規(guī)劃空間向主城區(qū)、主平臺集聚，實(shí)施新增與內(nèi)涵挖潛并重的用地保障戰(zhàn)略，努力滿足今后一個時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地空間。探索實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地競爭性分配機(jī)制改革，完善新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用管理，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入、評價、入庫，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地差別管理、擇優(yōu)競爭配置，努力構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地環(huán)境。針對上級減少下達(dá)年度用地指標(biāo)、建設(shè)用地供需矛盾突出的實(shí)際，積極通過盤活存量土地、用好周轉(zhuǎn)指標(biāo)、爭取計(jì)劃指標(biāo)、加大供地力度等多種途徑，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項(xiàng)目的用地需求。2011年以來，全市報(bào)批新增建設(shè)用地23736畝。

3.優(yōu)化利用方式，著力推進(jìn)節(jié)約集約用地

圍繞項(xiàng)目建設(shè)和有效投入，全力抓好土地供應(yīng)。2011年以來，全市供應(yīng)各類建設(shè)用地29986畝，收取土地出讓金208.6億元。以國土資源節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建活動為契機(jī)，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，出臺一系列政策措施，實(shí)施工業(yè)用地差別化管理，開展低效用地再開發(fā)，工業(yè)用地彈性出讓、差別化地價、分階段管理出讓等改革取得新成效。2012年起，在全市實(shí)施“兩退兩進(jìn)”工作，累計(jì)騰退低效建設(shè)用地11714畝，其中直接收回7229畝。綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，加大批而未供土地消化利用和低效閑置土地分類處置力度，持續(xù)推進(jìn)供而未用土地消化專項(xiàng)行動，加快盤活利用存量建設(shè)用地。進(jìn)一步規(guī)范土地市場，建立土地管理委員會，嚴(yán)格實(shí)行土地出讓集體會審和決策機(jī)制，經(jīng)營性土地招拍掛達(dá)到100%。推進(jìn)土地市場誠信體系建設(shè)試點(diǎn)，對用地、供地主體誠信信息進(jìn)行采集、整理，建立完善誠信檔案。

4.回應(yīng)社會關(guān)切，著力維護(hù)群眾土地權(quán)益

專題開展宅基地管理政策調(diào)研，調(diào)整完善管理辦法，進(jìn)一步明確政策界限，有效規(guī)范具體操作。強(qiáng)化農(nóng)民建房用地保障，從規(guī)劃落實(shí)、指標(biāo)安排、審批管理等方面加大力度，確保了農(nóng)民建房有序推進(jìn)。深入開展國土資源“陽光工程”建設(shè)，不斷完善征地補(bǔ)償政策，逐年提高被征地人員基本生活保障金和基本生活補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)，抓好征地區(qū)片綜合價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。切實(shí)加強(qiáng)地籍管理，完成了全市城鎮(zhèn)數(shù)字地籍調(diào)查和農(nóng)村1∶1萬土地利用現(xiàn)狀調(diào)查。積極開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記，完成了九個鎮(zhèn)街道106個行政村的農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記工作，確權(quán)登記面積379平方公里。抓好村莊數(shù)字地籍調(diào)查工作，完成調(diào)查面積約50平方公里。做好年度土地變更調(diào)查、土地登記及檔案管理信息化建設(shè)等日常工作，組織對平湖市基準(zhǔn)地價進(jìn)行了新一輪更新。從2015年7月25日開始，在全市實(shí)施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，實(shí)現(xiàn)了土地、房產(chǎn)“兩證合一”。加強(qiáng)不動產(chǎn)窗口建設(shè)，規(guī)范不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)，通過打破部門界限，重組人員和窗口，重造流程，實(shí)行了55個不動產(chǎn)登記事項(xiàng)全流程“最多跑一次”。2017年，共辦理各類不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)9.3萬余件。

5.嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，著力規(guī)范土地利用秩序

抓好“兩網(wǎng)化”建設(shè)，組建專業(yè)巡查隊(duì)伍，加強(qiáng)土地動態(tài)巡查，充分發(fā)揮“一張圖”信息系統(tǒng)批、供、用、補(bǔ)、查、登綜合監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管。以土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為抓手，著力推進(jìn)違法用地整改，并與公安等部門建立聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，形成執(zhí)法合力，嚴(yán)肅查處土地違法犯罪行為。針對歷年違法用地，開展“亮劍行動”專項(xiàng)整治，通過拆除復(fù)墾、移交督辦、立案查處等方式處置360宗，處置率達(dá)到98%。配合國家土地督察機(jī)構(gòu)開展土地例行督察，通過問題交辦、部門催辦、領(lǐng)導(dǎo)督辦，全力推進(jìn)發(fā)現(xiàn)問題整改工作，數(shù)量、面積、金額三項(xiàng)指標(biāo)的整改率分別達(dá)到98%、96%、95%。

二、土地要素保障工作存在的問題和面臨的形勢

雖然近年來土地要素服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了一定的成績，但也存在不少困難和問題。一方面，國家對保護(hù)耕地資源更加重視，對控制土地開發(fā)強(qiáng)度、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提升的要求更加嚴(yán)格；另一方面，平湖資源稟賦差，發(fā)展空間有限，面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地要素的高需求，服務(wù)保障工作矛盾突出，面臨的形勢十分嚴(yán)峻。

1.土地開發(fā)強(qiáng)度接近極限，依靠增量擴(kuò)張的發(fā)展路子面臨困難

按照建設(shè)用地總規(guī)模占國土面積比例口徑計(jì)算，目前平湖市土地開發(fā)強(qiáng)度超過30%，高于嘉興、浙江和全國平均水平，已經(jīng)達(dá)到國際公認(rèn)的土地開發(fā)強(qiáng)度上限標(biāo)準(zhǔn)。加上平湖耕地占比高，基本農(nóng)田保護(hù)率高，極大地制約了項(xiàng)目建設(shè)占用。建設(shè)用地規(guī)模的持續(xù)增加，也給生態(tài)用地空間保障產(chǎn)生巨大壓力。目前，根據(jù)環(huán)境功能區(qū)劃劃入禁止或嚴(yán)格控制建設(shè)的區(qū)域，加上耕地保有量任務(wù)，兩者合計(jì)占市域面積比例為70%左右，可供建設(shè)用地的空間只占行政區(qū)面積30%左右，基本與全市現(xiàn)狀土地開發(fā)強(qiáng)度一致。建設(shè)用地外延可擴(kuò)張的規(guī)模極為有限，過去以增量擴(kuò)張為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子越走越窄。即使按照現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃，目前剩余規(guī)劃空間總量較小，如果扣除實(shí)際已占用、無法使用等面積部分，實(shí)際可用空間極為有限。

2.耕地后備資源接近枯竭，占用耕地發(fā)展建設(shè)的用地方式面臨困難

因自然地理?xiàng)l件因素，平湖市新增建設(shè)項(xiàng)目存在占用耕地比例高、占用水田比例高、占用耕地質(zhì)量等級高等問題，而按照國家耕地占補(bǔ)平衡政策特別是“占水補(bǔ)水、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”要求，解決補(bǔ)充耕地問題極其困難，已成為全市土地要素保障的頭等大事之一。一方面，本市自行開發(fā)受限于后備資源嚴(yán)重不足，理論上尚有的開發(fā)潛力、旱改水潛力，地塊極為零散，對農(nóng)戶政策處理難，立項(xiàng)實(shí)施困難，僅有的園地等少量資源也因地塊零碎而難以實(shí)施開發(fā)。另一方面，異地調(diào)劑受限于耕地質(zhì)量等級差別大，調(diào)劑的指標(biāo)難以滿足平湖高等級的建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)需要，對項(xiàng)目建設(shè)落地影響較大。平湖市2006年以來主要依靠異地有償調(diào)劑補(bǔ)充耕地落實(shí)占補(bǔ)平衡，財(cái)政資金壓力相當(dāng)大。

國土資源所工作人員現(xiàn)場查看項(xiàng)目

3.土地節(jié)約集約水平不高，粗放利用土地的增長模式面臨困難

雖然通過創(chuàng)建節(jié)約集約模范縣、實(shí)施“兩退兩進(jìn)”、開展低效用地處置專項(xiàng)行動等工作，平湖市集約用地水平逐步提高，但長期粗放模式下形成的低效存量用地仍然面廣量大。建設(shè)用地批而未供、供而未用問題還比較突出。個別招商主體，片面追求完成招商引資和固定資產(chǎn)投資考核，導(dǎo)致一些項(xiàng)目本身存在問題，無法開工建設(shè)，造成土地閑置；部分用地者依法履約意識淡薄，逾期開發(fā)建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生。土地利用效率不高，工業(yè)用地分布集聚程度相對較弱，呈現(xiàn)大分散小集中的格局，據(jù)統(tǒng)計(jì)，平湖市仍有132家規(guī)上企業(yè)分布在工業(yè)園區(qū)外，占地2984.61畝，此外還有大量低小散企業(yè)、“僵尸企業(yè)”仍游離在工業(yè)園區(qū)之外，擠占大量的發(fā)展空間和建設(shè)用地；企業(yè)建筑容積率總體偏低，全市565家規(guī)上工業(yè)企業(yè)平均建筑容積率只有0.83；根據(jù)平湖市年度工業(yè)企業(yè)綜合績效評價成果，鎮(zhèn)街道之間極不平衡，多個主體區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)綜合得分遠(yuǎn)低于全市平均水平；能耗高、產(chǎn)出低的企業(yè)數(shù)量仍然較大。同時，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)和個人違建等違法違規(guī)用地情況仍時有發(fā)生。

三、努力破解土地要素制約的幾點(diǎn)思考

當(dāng)前，平湖經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍然處于積極向好的上升期，特別是當(dāng)前臨滬臨海的優(yōu)勢進(jìn)一步突顯，隨著各個主體產(chǎn)業(yè)定位的進(jìn)一步明晰，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向更加精準(zhǔn)，各個主體抓發(fā)展的熱情高漲，對要素資源尤其是土地的需求十分旺盛，對國土資源特別是土地要素保障工作提出了更高要求。面對這樣的要求和目前的形勢，重點(diǎn)要樹立全新的理念，采取改革的舉措，推進(jìn)精準(zhǔn)的配制，千方百計(jì)保障土地要素的供給。

1.堅(jiān)持思想引領(lǐng)，牢固樹立節(jié)約集約的用地理念

針對土地要素保障的剛性需求和剛性制約，尤其要引導(dǎo)各級各部門轉(zhuǎn)變思路，更新觀念，將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念貫穿土地要素保障全過程，加快改進(jìn)和完善資源要素配置方式，以提高資源配置的質(zhì)量和效益為核心，以資源節(jié)約集約助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。一要樹立創(chuàng)新的理念。積極轉(zhuǎn)變用地理念，加強(qiáng)改革探索，創(chuàng)新用地舉措，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地開發(fā)復(fù)墾、土地全域整治、節(jié)約集約用地等工作，不斷提高資源利用效益和水平。二要樹立協(xié)調(diào)的理念。隨著建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地資源日益匱乏，供需矛盾日漸突出。必須貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，全面優(yōu)化國土空間布局，提高用地準(zhǔn)入門檻，合理配置土地要素，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)項(xiàng)目用地，推動經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。三要樹立綠色的理念。國土資源是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的治本之策。要強(qiáng)化“綠水青山就是金山銀山”的意識，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中，更加重視土地資源的保護(hù)，嚴(yán)守耕地和生態(tài)保護(hù)紅線。四要樹立開放的理念。加強(qiáng)依法行政工作，全面公開權(quán)力清單，強(qiáng)化審批監(jiān)督檢查，嚴(yán)格規(guī)范用地管理。五要樹立共享的理念。落實(shí)土地惠民利民要求，在用地上向民生工程傾斜，強(qiáng)化征地管理，抓好農(nóng)民建房用地保障，提高土地確權(quán)登記辦事效率，切實(shí)維護(hù)群眾土地合法權(quán)益。

2.注重保護(hù)開發(fā)，努力破解造地改田、占補(bǔ)平衡難題

一是加快農(nóng)村建設(shè)用地整治復(fù)墾。依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺，完善政策，試點(diǎn)先行，改變以往零星復(fù)墾為主的整治模式，推廣新埭鎮(zhèn)興旺村整組整村落集中搬遷復(fù)墾新路子，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地整治復(fù)墾，進(jìn)一步提高整治項(xiàng)目的節(jié)地率。開展農(nóng)村存量建設(shè)用地調(diào)查，結(jié)合土地整治規(guī)劃的實(shí)施，研究出臺農(nóng)村存量建設(shè)用地盤活利用的辦法、路徑和政策措施，創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地管理機(jī)制，大力盤活用好農(nóng)村建設(shè)用地。二是深入挖掘潛力推進(jìn)開發(fā)造地。在2015年土地開發(fā)潛力調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前開發(fā)建設(shè)實(shí)際，重新組織開展調(diào)查摸底，進(jìn)一步摸清全市坑塘水面、廢棄園地、廢棄河浜及其它未利用地和非耕地的底子，制定落實(shí)開發(fā)方案，分步實(shí)施墾造耕地，提升補(bǔ)充耕地能力，拓展平湖市補(bǔ)充耕地途徑。三是實(shí)施旱改水和耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目。充分利用土地整治規(guī)劃，加強(qiáng)資源合理有序開發(fā)，積極開展旱改水及耕地質(zhì)量等級提升等工作，為“占水補(bǔ)水、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”和“補(bǔ)改結(jié)合”儲備資源。加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)力度，推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層表土剝離再利用，推動改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地質(zhì)量，確保糧食生產(chǎn)能力，努力實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。四是積極做好異地調(diào)劑指標(biāo)工作。積極拓展渠道，加大與周邊縣市溝通聯(lián)系，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地對外調(diào)劑力度，有針對性地落實(shí)一批優(yōu)質(zhì)補(bǔ)充耕地。結(jié)合重大項(xiàng)目推進(jìn)、山海協(xié)作工程實(shí)施等，積極向上爭取省、市統(tǒng)籌和兄弟地區(qū)補(bǔ)充耕地指標(biāo)，著力緩解平湖市耕地后備資源不足造成的用地壓力。

3.改進(jìn)要素配置，努力破解土地規(guī)劃空間小、用地計(jì)劃不足難題

一是加大土地利用規(guī)劃管控。全面落實(shí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案，加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的動態(tài)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)禁隨意修改或變相修改土地利用總體規(guī)劃，減少和杜絕“規(guī)劃跟著項(xiàng)目轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。把好用地預(yù)審關(guān)，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃審查，凡不符合法律規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。全面實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)年度調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)與各主體協(xié)調(diào)對接，合理安排年度用地方案，提高規(guī)劃實(shí)施的精準(zhǔn)度。二是推進(jìn)土地要素市場化配置。建立和完善用地項(xiàng)目儲備庫，切實(shí)強(qiáng)化計(jì)劃指標(biāo)導(dǎo)向使用機(jī)制，按照“空間定計(jì)劃、占補(bǔ)定計(jì)劃、項(xiàng)目定計(jì)劃”的原則，實(shí)行項(xiàng)目化跟蹤服務(wù)和動態(tài)管理。進(jìn)一步健全產(chǎn)業(yè)用地競爭性分配機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入、評價、入庫，引導(dǎo)計(jì)劃用地指標(biāo)向好項(xiàng)目、大項(xiàng)目集中，實(shí)施項(xiàng)目用地“定產(chǎn)業(yè)掛牌”、差別化管理和擇優(yōu)競爭配置。同時要建立產(chǎn)業(yè)平臺新增建設(shè)用地指標(biāo)與存量用地盤活規(guī)模相掛鉤的機(jī)制，推動形成“增量撬動存量”的建設(shè)用地利用分配機(jī)制。三是多途徑保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地需求。用好省級政策，加強(qiáng)陸地與海洋在資源開發(fā)布局、強(qiáng)度、準(zhǔn)入等方面協(xié)同共治，協(xié)調(diào)用地和用海，加強(qiáng)海域使用，重點(diǎn)保障臨港項(xiàng)目用地。堅(jiān)持內(nèi)挖潛力、外爭支持，加大對市域重大項(xiàng)目建設(shè)用地保障力度。新增計(jì)劃指標(biāo)主要保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及公益事業(yè)、農(nóng)民建房等民生項(xiàng)目，一般性工業(yè)項(xiàng)目原則上通過盤活存量來解決用地指標(biāo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)用地，通過專項(xiàng)指標(biāo)、復(fù)墾指標(biāo)安排等方式，確保農(nóng)民建房應(yīng)保盡保。四是做足做好土地置換、周轉(zhuǎn)、騰挪文章。大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治復(fù)墾，節(jié)余指標(biāo)支持二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地。積極盤活批而未供指標(biāo)，盤活的指標(biāo)優(yōu)先安排保障性住房、新農(nóng)村建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等項(xiàng)目用地。強(qiáng)化騰退低效用地復(fù)墾再利用，對零星分布、具有整理復(fù)墾潛力的磚瓦窯場、工礦廢棄地、村級集體建設(shè)用地等，優(yōu)先列入土地綜合整治項(xiàng)目，通過把零星分散的土地集中置換到優(yōu)質(zhì)開發(fā)平臺，提高土地開發(fā)利用效率。五是全力做好向上爭取政策工作。爭取土地利用規(guī)劃政策突破，允許有條件使用拓展邊界外核減地塊。依托城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，爭取開展“三調(diào)優(yōu)”試點(diǎn)。重視項(xiàng)目包裝申報(bào)，主動協(xié)調(diào)溝通，積極向上爭取浙商回歸、重大產(chǎn)業(yè)等獎勵指標(biāo)，鼓勵各主體盤活批而未供土地，推進(jìn)用地靈活置換，更好地保障項(xiàng)目用地。

4.強(qiáng)化節(jié)約集約，努力破解存量土地多、利用效益不高難題

一是加快消化批而未供土地。全面核查盤點(diǎn)歷年批而未供土地，摸清批而未供土地的家底，分門別類，分析原因，建立臺賬，督促各主體，根據(jù)地塊實(shí)際、項(xiàng)目需求情況，逐宗制定處置方案，加快供地和消化，符合條件且暫未落實(shí)項(xiàng)目的要下決心予以盤活。二是加大閑置空閑土地處置。通過開展專項(xiàng)行動的方式，推進(jìn)閑置土地分類處置，堅(jiān)持倒逼、激勵、服務(wù)相結(jié)合，采取督促開工、鼓勵流轉(zhuǎn)、回購拍賣等形式，對供而未用、用而未盡的土地進(jìn)行全面集中清理，做到依法收回一批、倒逼開工一批、盤活利用一批。依托“三改一拆”“五水共治”“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”，抓好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，注重拆后土地的再利用，通過建立完善低效用地二次開發(fā)增值收益分配機(jī)制，鼓勵原土地使用權(quán)人自主開發(fā)、合作開發(fā)，合理分配土地收益等靈活的處置方式和開發(fā)模式，調(diào)動利益主體的再開發(fā)積極性。三是充分利用地上地下空間。鼓勵集約利用地下地上空間資源，支持地下空間開發(fā)利用，對地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)探索實(shí)行分類供地方式和“分層遞減”的地價政策。積極引導(dǎo)并鼓勵企業(yè)利用地上空間，對企業(yè)通過平房改樓房，建造多層廠房，“多增資、少增地”，提高單位土地投資強(qiáng)度和建筑容積率的，不再增收土地價款和基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，同時給予一定的財(cái)政“以獎代補(bǔ)”。四是調(diào)整提高項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻。建立新增建設(shè)用地項(xiàng)目節(jié)地評價制度，嚴(yán)格控制新增用地使用條件，從嚴(yán)把好項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約集約用地，對新增用地項(xiàng)目，建筑容積率原則上按高于省定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)20%執(zhí)行。對不符合平湖產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向和生態(tài)建設(shè)、節(jié)能減排要求的項(xiàng)目，一律不予安排建設(shè)用地。

5.推進(jìn)改革創(chuàng)新，努力破解土地市場機(jī)制不完善、政策效應(yīng)不明顯難題

一是強(qiáng)化政策正向引導(dǎo)和反向倒逼。進(jìn)一步嚴(yán)格工業(yè)項(xiàng)目績效綜合評價制度，建立完善土地要素市場化配置的機(jī)制和政策，包括財(cái)政、稅收、用地、用能、用水等經(jīng)濟(jì)政策，通過稅收政策、經(jīng)濟(jì)手段和激勵約束機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)企業(yè)提高土地利用效益，倒逼企業(yè)加快騰退。二是加大土地特別是工業(yè)用地差別化管理實(shí)施力度。科學(xué)編制年度供地計(jì)劃，加強(qiáng)對供地工作的調(diào)控。繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)用地彈性出讓制度，實(shí)行出讓分階段管理，加快土地周轉(zhuǎn)利用效率。完善招拍掛出讓制度，推進(jìn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等用地的有償使用，逐步推行租賃、作價入股等新型國有土地有償使用方式。三是建立完善宅基地有償退出機(jī)制。加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控，建立農(nóng)村宅基地退出引導(dǎo)機(jī)制，完善農(nóng)村土地儲備制度，統(tǒng)籌處理農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索在城鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)實(shí)行農(nóng)戶搬遷拆遷公寓房安置的新方式，著力推進(jìn)農(nóng)村土地集約利用。四是實(shí)行土地利用效率評價常態(tài)化。健全節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)，加快建立土地承載能力評價技術(shù)體系，探索開展區(qū)域土地開發(fā)利用強(qiáng)度和效益考核。健全完善節(jié)約集約用地評價考核體系，構(gòu)建規(guī)劃節(jié)地評價指標(biāo)體系。開展單位GDP建設(shè)用地使用面積下降目標(biāo)評價考核，落實(shí)建設(shè)用地強(qiáng)度控制目標(biāo)。