“財政監督常用法律法規的理解與適用”之三十五《財政檢查工作辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

財政檢查程序是財政部門及其工作人員實施財政檢查所必須遵循的工作順序和操作規程。為規范財政檢查程序，保證查處質量，1998年，財政部制定了《財政檢查工作規則》（財監字〔1998〕223 號）。 但隨著我國市場經濟體制的日趨成熟，科技和管理方式的日新月異，1998年頒布的《財政檢查工作規則》難以適應檢查中出現的新情況、新問題。2004年11月5日，國務院通過 《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號，以下簡稱 《條例》），對新型財政違法行為和執法程序予以規制，并自2005年2月1日起實施。程序正義是實體正義的前提和基礎。為進一步規范財政檢查工作，保障和監督財政部門有效實施財政檢查，保護公民、法人和其他組織的合法權益，2006年財政部制定頒布《財政檢查工作辦法》（財政部令第32號，以下簡稱《辦法》），并自2006年3月1日起施行?！掇k法》共計四十條，包括適用范圍、法律原則、管轄、檢查程序等方面內容。作為財政監督檢查的程序法，《辦法》重點從準備階段、實施階段、終結報告階段對財政檢查程序予以規范。為進一步推進依法行政，本文結合財政監督的實踐，對《辦法》的部分條文予以解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條 縣級以上人民政府財政部門及省級以上人民政府財政部門的派出機構（以下統稱財政部門）依法實施財政檢查，適用本辦法。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于《辦法》適用范圍的規定。

法的適用范圍，就是法的調整范圍或者效力范圍，通常包括空間效力范圍、對人的效力范圍和時間效力范圍。空間效力范圍，即適用的地域范圍，也就是指法律規范能夠在什么地方發生效力。對人的效力范圍，也就是法律規范可以適用的主體范圍，即對哪些主體有效。時間效力范圍，即法律規范何時生效。本條主要涉及對人的效力，并重點對《辦法》適用的財政檢查主體作出規定。

（一）行政執法主體的一般性規定

行政執法主體，是指依法享有行政執法權，能夠進行行政執法行為的組織。根據《行政處罰法》、《行政復議法》等法律規定，我國行政執法主體包括以下三類：

1、行政機關。行政機關是行政執法主體中最重要的一類。行政執法權作為行政管理的重要手段，應當由行政機關行使，但并不是任何行政機關都可以行使行政執法權。只有法律、法規和規章的明確授權，即依法取得特定的行政執法權的行政機關才能行使行政執法權。

2、法律、法規授權的組織?！缎姓幜P法》第十七條規定，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。因此，除行政機關擁有行政執法權外，經法律、法規授權的組織也可以行使行政執法權，成為行政執法的主體。當然，這些組織要成為行政執法的主體，必須具備一定的條件：一是必須有法律、法規的明確授權；二是該組織必須是具有管理公共事務職能的組織。

3、受行政機關委托的組織。基于公共管理的需要，行政機關還可以依法將自己擁有的行政執法權委托給非行政機關行使。但受行政機關委托的組織必須具備下列法定條件：一是該組織應屬依法成立的管理公共事務的事業組織；二是該組織應具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；三是對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織相應的技術檢查或者技術鑒定。值得注意的是，與法律、法規授權的組織不同，受行政機關委托的組織，不具有行政主體的地位，其在委托范圍內，不能以自己的名義，而僅以委托行政機關的名義實施行政執法，且不得再委托其他任何組織或者個人實施行政執法；其實施行政執法的行為受委托機關的監督，并由該機關對其行為的后果承擔法律責任。

（二）財政行政執法主體及其權限

《條例》第二條明確規定：“縣級以上人民政府財政部門及審計機關在各自職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定。省級以上人民政府財政部門的派出機構，應當在規定職權范圍內，依法對財政違法行為作出處理、處罰決定……”本條對《條例》所規定的財政行政執法主體資格進行了重申。根據《條例》和本條的有關規定，對財政違法行為實施制裁的行政執法主體主要包括：縣級以上人民政府財政部門以及省級以上人民政府財政部門的派出機構；至于各行政執法主體的權限，主要根據法律、法規的授權及“三定方案”來具體確定。下面結合相關法律、法規，對本條涉及的重點內容進行說明：

1、縣級以上財政部門?？h級以上人民政府財政部門依法對財政違法行為進行監督檢查，是 《預算法》《會計法》《政府采購法》等法律法規的明確授權。財政部門一直以來就行使著對財政違法行為的監督職能。1998年的財政部“三定方案”規定，財政部設立財政監督司，即現在的財政部監督檢查局，負責財政違法行為的監督與查處?！额A算法》《會計法》《政府采購法》等法律規定也賦予縣級以上財政部門的行政執法主體資格。

2、省級以上人民政府財政部門的派出機構。我國《預算法》《會計法》等明確賦予縣級以上財政部門的執法主體資格，但并未對派出機構的執法主體地位予以明確?！稐l例》賦予了省級以上財政部門派出機構的行政執法主體資格。即全國35個財政部門駐各地的財政監察專員辦事處、各省級財政部門依法設立的派出機構對財政違法行為具有依法查處的權力。對財政部設立的派出機構而言，其職責權限主要根據《國務院辦公廳關于印發財政部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發 〔1998〕101號）以及《中央機構編制委員會辦公室關于印發財政部駐各省財政監察專員辦事處職能配置、機構設置和人員編制規定的通知》（中編辦發〔1998〕7號）等確定；對省級人民政府財政部門設立的派出機構而言，主要由省級人民政府有關省級財政部門派出機構職權的規定予以確定。盡管《條例》賦予省級以上財政部門派出機構的執法主體資格，但根據《行政處罰法》的有關規定，其授權僅限于對“財政”違法行為的查處，并未賦予對會計等其他違法行為進行查處的權限。

此外，近年來，隨著國家強農惠農富農政策的貫徹實施，涉農資金不斷增多，財政資金向基層、向農村傾斜力度不斷加大，加強對涉農資金管理、使用情況的監督十分重要。為了充分發揮鄉鎮財政機構的就地、就近監管優勢，強化監管職責，實現對管轄范圍內所有財政性資金執行情況的全面監管，確保各項惠民政策落到實處，《財政部門監督辦法》明確規定：“鄉鎮財政機構在規定職權范圍內，或者受上級政府財政部門委托，依法實施監督工作，參照本辦法執行?！敝档米⒁獾氖牵皡⒄铡辈⒉皇菑姆缮鲜谟栲l鎮財政機構的行政執法主體資格。其主要包含兩個方面的內容：一方面鄉鎮財政機構對本級有關機構實施財政監督檢查時，可以依照本條所規定的內容、程序；另一方面，除非獲得縣級以上人民政府財政部門或省級以上人民政府財政部門派出機構的委托，否則其無權對財政違法行為進行查處。

二、財政檢查的內涵

法律條文：

第三條 本辦法所稱財政檢查，是指財政部門為履行財政監督職責，糾正財政違法行為，維護國家財政經濟秩序，對單位和個人執行財稅法規情況以及財政、財務、會計等管理事項進行檢查的活動。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政檢查內涵的規定。

財政檢查的內涵是直接決定著財政部門實施財政檢查的范圍和對象。本條在對財政檢查的目的予以明確的基礎上，重點從財政檢查的對象和內容等方面對財政檢查的內涵予以界定。

一是履行財政監督職責。財政監督是財政管理的固有職能，是財政管理的重要手段和有機組成部分。在財政管理的各項職能中，財政監督職能發揮著保護或保證其他職能得以實現的作用。我國現行的 《預算法》《政府采購法》《條例》等法律法規賦予了財政部門的監督職責。財政檢查是實現財政監督職責的重要方式之一。財政部門通過財政檢查方式可以有效評價財政預算績效管理，及時發現財政管理中的不足，從而不斷提高財政管理水平。

二是糾正財政違法行為。財政違法行為是指行政相對人違反財政管理法律法規，尚未構成犯罪的行政行為。有關單位和個人采取各種非法手段實施騙取財政資金、挪用財政資金、設立“小金庫”等財政違法行為，不僅造成了財政資金的浪費和損失，還嚴重破壞了財政管理秩序。財政部門通過財政檢查的方式可以及時發現和糾正有關單位的財政違法行為，確保財政資金的安全性、有效性和規范性。

三是維護國家財政經濟秩序。財經秩序是為實現財政職能、規范財政收支行為建立的預算、國庫、決算、稅收、會計、采購等各項財政經濟管理制度和具體規定的總稱。財政部門是國家重要的國民經濟管理部門，加強財政監督檢查，不僅可以通過提高財政部門的管理水平來維護財政經濟秩序，而且還可以通過對市場經濟主體會計行為的監督，發揮整頓和規范市場經濟秩序的作用，促進國民經濟又好又快發展。通過財政監督，保障部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等財政制度改革順利實施。財政改革的不斷推進，有利于從體制和機制上解決財政管理不規范的深層次矛盾。通過財政監督檢查，規范企業、單位會計行為，提高會計信息質量，有利于營造一個市場主體公平競爭的良好環境，促進社會主義市場經濟體制的進一步完善。

三、財政檢查的基本原則

法律條文：

第四條 財政部門實施財政檢查，應當遵循合法、客觀、公正、公開的原則。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政檢查基本原則的規定。

財政檢查的基本原則是指財政部門在實施財政檢查過程中所必須遵循的準則。其對于指導財政部門依法實施財政監督、準確適用財政監督法律具有十分重要的意義。為此，結合財政監督檢查的實踐，本條確立財政監督執法必須遵循的基本原則，即合法、客觀、公正、公開原則。

（一）合法原則

財政部門實施財政監督檢查是一種行政執法行為，應當遵循合法原則，按照法律、法規、規章的規定的職責、權限、程序進行，依法作出處理決定。其主要包括主體合法、依據合法、程序合法等方面內容。

1、主體合法。財政監督檢查作為行政管理中的具體行政行為，一般是由具有行政執法權的執法主體實施。所謂的執法，是指享受行政執法權，能夠實施行政執法行為的組織。根據現行法律、法規的有關規定，目前我國縣級以上財政部門及省級以上財政部門派出機構可以依法對有關單位和個人實施財政檢查。但值得注意的是，注冊會計師、資產評估師違法行為的查處只能由省級以上人民政府財政部門實施，縣級、市級人民政府財政部門無執法權。

2、依據合法。財政部門實施財政檢查必須有具體明確的法律依據，即“法無明文規定即禁止”。這是法治原則的首要要求。在現代國家，為保障行政的活力和對復雜形勢的適應性，當代法治原則通過“法律保留理論”已經放寬了對行政行為法律依據的要求，如對一些授益性的行政行為，只要不與現有的法律規定相抵觸，不要求有具體明確的法律依據；但是，對于侵害性的行政行為，現代法治原則與傳統法治原則一樣，沒有絲毫的改變，必須有具體、明確的法律依據。財政檢查是對公民、法人和非法人組織權益的一種限制。為此，財政部門實施財政檢查時，必須有明確的法律依據。

3、程序合法。所謂的行政檢查的程序，是指法律、法規和規章規定的行政檢查的形式、方法和步驟。財政監督檢查不僅要求實體內容合法，還要求檢查的程序合法。因為“任何行政機關的行政職權，都是實體法與程序法的統一；任何行政機關行使職權的過程，也都是實體與程序統一的過程。行使行政職權，不可能只有實體而無程序?！薄俺绦蚬菍嶓w公正的保障，程序權利是實體權利的保障?！睂τ谪斦姓谭ǘ?，財政監督檢查中任何程序瑕疵都有可能導致財政部門所作出的行政處罰決定無效。財政部門在實施財政監督檢查時，必須嚴格按照法定的時限下發檢查通知、在實施監督檢查時亮證執法、以合法的方式收集證據資料、在規定的期限內作出行政處罰、告知當事人救濟權利、舉行聽證等。

（二）客觀原則

客觀是指財政部門實施財政監督檢查應當以事實為依據，取得確鑿的證據，全面客觀分析財政違法行為的構成要件、法律性質，實事求是地按照法律規定的條件與程序，作出監督檢查結論和處理決定。

（三）公正原則

財政部門實施財政監督檢查應當忠實于法律法規的規定，堅持以法律法規為準繩，堅持法律面前人人平等，在充分維護監督對象權利的基礎上，依法作出檢查意見和處理決定。一是嚴格遵守回避制度。財政監督檢查人員與本案有利害關系或者有可能影響公正處理的其他關系，參與檢查過程可能會對案件公正處理產生不良影響，應當退出對案件的調查和處理。二是嚴格履行權利告知義務。財政部門在對被監督單位開展監督檢查之后、作出處理決定之前，應當告知其作出處理決定的事實、理由及依據和依法享有的陳述和申辯權利，并充分聽取被監督單位的陳述和申辯（包括說明自己沒有違法的行為，不應受到處理或者處罰的事實、理由和證據，也包括說明自己違法行為情節較輕，應受較輕的處理或處罰的事實、理由和證據），對被監督單位提出的相關事實、理由和證據應當進行認真復核，采納其中成立的部分，不得因監督對象的申辯而加重其處罰。三是依法舉行聽證。財政部門在做出可能嚴重影響相對人權利義務的重大決定時，應當根據其要求，依法舉行聽證。根據財政部《財政機關行政處罰聽證實施辦法》的有關規定，財政部門在作出暫停會計師事務所經營業務、暫停注冊會計師執行業務、吊銷注冊會計師證書、吊銷會計從業資格證書、撤銷會計師事務所、較大數額罰款（對公民作出2000元以上罰款，對法人或者其他組織作出5萬元以上罰款）時，應當告知被監督單位享有聽證的權利。

（四）公開原則

公開是指財政部門實施財政監督檢查應當依據法律法規的規定向社會公開監督的職責權限、依據以及作出的處理處罰決定。一是職責權限公開。財政部門只有將其職責權限依法公開，社會公眾才能夠知道其具有接受、配合財政監督的義務，并對財政部門實施監督檢查的行為進行依法監督。二是依據公開，即西方國家所稱的檔案公開。財政部門只有將法律、法規向社會公開，社會公眾才知道什么是法律所禁止的行為、什么是法律所提倡的行為。未經公開的內部文件對社會公眾不具有法律約束力。三是處理處罰決定公開。將處理處罰結果讓公眾知道，不僅有利于社會公眾對行政執法活動的監督，還能教育社會公眾，警戒效仿者，讓其自覺抑制違法意念，以避免發生類似違法行為。在財政監督檢查實踐中，大多數財政部門都將財政行政處罰決定作為申請信息公開的內容，而非直接信息公開的內容。為此，為發揮警示作用，財政部門應當主動、及時將行政處罰的結果向社會公開，但涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的除外。

四、主管與管轄

法律條文：

第五條 財政部門應當按照法律、法規、規章和本辦法的規定，在規定的職權范圍內，實施財政檢查，依法做出檢查結論或處理、處罰決定。

對財政檢查工作管轄發生爭議的，報請共同的上一級財政部門指定管轄。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政檢查主管與管轄的規定。

（一）財政檢查的主管

財政檢查的主管是指行政機關根據法律、法規及相關規定，明確其分工和權限，從而解決財政檢查執法主體資格。目前，財政部門實施財政監督檢查主要依據現行的法律、法規和“三定方案”的規定來確定。在財政監督檢查實踐中，財政部門與審計機關之間存在部分職責的交叉和重復。本文以部分法律為基礎，對財政部門、審計機關的職責進行比較，具體參見下圖。

序號12 3 4法規名稱《預算法》《政府采購法》《會計法》審計機關預算執行、決算政府采購活動會計資料真實性《財政違法行為處罰處罰條例》財政部門預算編制、執行政府采購活動會計賬簿設置、會計資料真實性、會計核算、會計從業資格所有17類財政違法行為所有17類財政違法行為

（二）財政檢查的管轄

財政檢查的主管主要解決不同行政機關職責范圍及其權限問題，即明確由哪個行政機關負責財政違法行為的查處。財政檢查的管轄則解決具體行政執法主體問題。財政檢查的管轄是指各級財政部門查處財政違法行為的職權范圍及其分工?！敦斦块T監督辦法》對此作出具體規定，其在第三條明確規定：“財政部門應當按照財政管理體制、財務隸屬關系對財政、財務等事項實施監督；按照行政區域對會計事項實施監督?！奔簇斦⒇攧盏确矫娴男姓`法行為的查處根據財政管理體制、財務隸屬關系確定具體級別的財政部門，會計方面的違法行為采取地域管轄的方式。

在通常的情況下，按照現行法律法規實施財政檢查不會出現管轄上的沖突。為防止不同的財政部門基于地方保護主義而出現管轄上的積極沖突或消極沖突，即不同的財政部門搶著實施財政檢查或者對財政違法行為采取不作為的方式，本條明確由共同的上一級財政部門進行指定管轄。這主要考慮到上下級行政機關之間是一種領導關系，上級財政部門可以有效協調下級財政部門之間的利益沖突。

五、財政檢查外聘人員的要求

法律條文：

第九條 根據需要，財政部門可以聘請專門機構或者具有專門知識的人員協助檢查人員開展檢查工作。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政監督檢查外聘人員的規定。

財政監督檢查涉及社會各行各業，資金用途和會計處理與各部門、各單位的業務活動密切相關，對財政監督人員專業知識的要求很高；而當前財政監督機構工作人員由于受機構編制等因素的限制，導致數量不足、能力有限，難以有效完成財政監督檢查任務。財政部門在一些重大財政監督檢查工作中，根據實際需要聘請一定數量具備相應資格的專業人員，協助開展監督檢查工作，可以幫助解決一些專業上和技術上的難題。但是，財政部門聘用的具備相應資格的專業人員，沒有行政執法資格，不得進行執法活動，在財政監督檢查中只起輔助作用。財政監督檢查人員應當在財政監督檢查中發揮主體作用，并應當對聘用人員進行有效的管理、指導。

六、回避制度

法律條文：

第十條 檢查人員與被檢查單位或個人 （以下統稱被檢查人）有直接利害關系的，應當回避。被檢查人認為檢查人員與自己有利害關系的，可以要求檢查人員回避。

檢查人員的回避，由財政部門負責人決定。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政監督檢查人員回避的規定。

回避制度是指按照法律規定的條件，執法人員與本案有利害關系或者有可能影響公正處理的其他關系，參與檢查過程，可能會對案件公正處理產生不良影響，應當退出對案件的調查和處理的制度。建立回避制度的意義在于可以有效地防止財政監督人員不公正處理案件，杜絕徇私枉法現象的發生，消除監督對象的思想顧慮，保證監督檢查結果的客觀公正?！缎姓幜P法》第三十七條規定：“執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避?！薄敦斦块T監督辦法》第十三條規定：“監督人員與監督對象有利害關系的應當回避。監督對象有權申請有利害關系的監督人員回避。監督人員的回避，由財政部門負責人決定。”依據上述規定，本條對財政監督檢查人員的回避制度作出了規定。

回避分為自行回避和申請回避兩種。自行回避是指財政監督檢查人員認為與監督檢查對象或者監督檢查事項有直接利害關系的，主動提出回避。申請回避是指監督對象發現執行監督檢查任務的工作人員中，有與監督檢查對象或者監督檢查事項有直接利害關系的，有權向財政部門提出讓其回避的要求。

一般而言，具有下列三種情形之一的，財政監督檢查人員應當回避：（1）與財政監督檢查對象負責人或者有關主管人員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的；（2）與財政監督檢查對象或者監督檢查事項有經濟利益關系的；（3）與財政監督檢查對象或者監督檢查事項有其他利害關系，可能影響公正執行公務的。即財政監督檢查人員與監督檢查對象具有血親關系、經濟利益關系和其他利害關系的，應當回避。血親關系包括“直系血親關系”和“旁系血親關系”?！爸毕笛H關系”是指已身所出和由己身所出的親屬之間的關系，前者如父母、祖父母、外祖父母等，后者如子女、孫子女、外孫子女等?！芭韵笛H關系”是指共同出自一源的親屬之間的關系，如出自同一父母的兄弟姐妹，出自同一祖父母的或者外祖父母的伯、叔、姑、舅、姨及其子女?！按钡拇_定，是以己身為一代，數至共同出自的源身，在此范圍內的親屬即三代以內旁系血親?！耙鲇H關系”是指基于夫妻的婚姻關系而產生的親屬關系，包括與自己有血緣關系的親屬的配偶和與自己配偶有血緣關系的親屬，姻親關系有遠近之分，法律上一般只對近姻親關系的親屬做出回避的限制。“經濟利益關系”，主要是指財政監督人員與監督對象或者被監督事項存在一定的共同利益或者利益分歧的經濟事項，監督檢查的結果會明確影響到檢查人員自身的經濟利益，而造成檢查人員不能客觀公正對待檢查事項的情況。“其他利害關系”，一般理解為涉及人的名譽、榮譽、任職、待遇、獎懲、考核、培訓、升遷等人事因素，涉及法律上的權利義務因素以及涉及個人恩怨、感情糾葛等因素，其他利害關系的含義是比較寬的。

監督檢查對象提出申請回避的，一般要在檢查進點前或過程中向財政部門書面提出要求回避的人員、理由等事項，由財政部門負責人決定后回避。不論是申請回避的理由，還是作出回避決定，都應當有確實的、合理的證據，不得以回避為由，干擾財政監督人員依法實施財政監督檢查。財政部門負責人認定監督對象申請回避的理由不充分，可予否決?！?/p>

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）