用PPP投資助力田園綜合體建設

張瑩

摘要：田園綜合體是融合農村一二三產業發展的新業態，具有準公共產品的特性，引入PPP投資不僅必要而且可行。本文在分析PPP投資田園綜合體建設的必要性、可行性的基礎上，提出了引導PPP投資田園綜合體建設的政策建議。

關鍵詞：田園綜合體；PPP；投資政策建議

田園綜合體是推動農村一二三產業融合發展的新業態，是農業農村經濟發展的新動能，是契合城鄉一體化發展的新產物。2017年6月，財政部、農業部聯合發布了《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》（財金〔2017〕50號），明確將田園綜合體作為農業PPP（政府和社會資本合作）投資的六大重點領域之一。支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體。田園綜合體具備準公共產品的特性，PPP模式是助力田園綜合體建設的不二選擇。

一、PPP投資田園綜合體十分必要

（一）緩解財政壓力的需要。

從資金需求來看，迫切需要PPP來增加投資。2017年中央一號文件提出，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展田園綜合體建設試點示范。要完成試點任務，僅僅靠加大財政投入力度遠遠不夠，迫切需要引入多個渠道來增加投資。PPP是通過政府投入引導社會資本投入田園綜合體建設的重要手段之一。

（二）提高投資效率的需要。

田園綜合體具備準公共產品特性，屬于準公益性項目，具有建設規模龐大、投資額度大、服務周期長、收益不確定等特點，僅由政府單一主體投資，難以避免效率低下的問題。引入PPP模式，由社會資本的逐利性來規避政府投資效率低下的問題，有利于發揮政府與社會資本的合作效應，切實提高投資效率。

（三）降低建設風險的需要。

風險分擔與收益共享是PPP模式的基本特征，也是PPP模式不同于一般公私合作模式的主要區別。田園綜合體建設引入PPP投資，由政府負責防范和化解政策風險，項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險，有利于降低項目建設風險，實現互利共贏。

二、PPP投資田園綜合體較為可行

（一）關于田園綜合體建設的政策支持越來越多。

從政策環境來看，國家對田園綜合體建設的政策支持越來越多，為引入PPP投資創造了良好條件。繼2017年中央一號文件首次提出田園綜合體概念之后，我國政府相關部門陸續出臺了關于田園綜合體的文件。財政部下發的《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》明確，2017年在河北、山西等18個省份開展田園綜合體建設試點。中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排，支持試點工作；財政部、農業部聯合發布的《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》，將田園綜合體確定為農業PPP投資的六大重點領域之一。

（二）社會資本對田園綜合體的關注度越來越高。

隨著我國市場經濟改革的不斷深化，多種所有制經濟取得了良好發展，私營部門正逐漸成長起來，社會資本積累了規模龐大的總量。在我國經濟發展水平不斷提高，城鎮化進程不斷加快，互聯網革新技術快速發展以及各行各業競爭越發激烈的大背景下，社會資本也在廣泛尋求新的投資機會。田園綜合體是農村一二三產業融合發展的新業態，被認為是引領未來農業農村發展演變、促進城鄉一體化發展的重大政策創新，成為吸引社會資本投資的新藍海。

（三）國內PPP模式越來越成熟。

經過多年的探索發展，國內PPP模式應用領域不斷增多，投資范圍不斷擴大。農業領域也進行了一些有益的探索和實踐，涌現了一批較為成功的案例，并由此獲得了寶貴的經驗，為后續推進PPP模式打下了堅實基礎。采用PPP模式，通過競爭性方式擇優選擇具備項目經營能力和履約能力的社會資本，將農村的資源優勢與社會資本在資金、籌劃、運營等方面的優勢結合，有利于更好地推動田園綜合體發展。

三、引導PPP投資田園綜合體建設

田園綜合體建設屬于項目投資大、回收周期長、見效比較慢的項目，要積極引導PPP投資田園綜合體建設，使其成為擴充田園綜合體建設融資渠道、促進田園綜合體發展的重要推手。

（一）加強法制建設。

PPP模式有效運作需要有一套清晰、完整、統一的政策法規，這是發揮PPP優勢的必要保證。我國目前主要采用部委發“通知”、“意見”制定政策的方式來指導PPP項目的建設和運營，其法律效力較低。PPP模式的特殊性要求對項目公司、招投標、稅收優惠、合同管理、項目運營、風險分擔、政府支持等問題做出特別的法律規定，以保障投資各方利益和項目可持續運行。建議加強法制建設，通過立法確保PPP投資田園綜合體項目時各方利益尤其是農民利益不受損害。

（二）加大政府財政投入與政策支持。

田園綜合體項目資金需求量一般較大，要加大政府財政投入與政策支持，通過提高田園綜合體項目融資吸引力，引導社會資本投入，促進田園綜合體PPP項目落地。一是強化財政資金的撬動和引導作用，探索采取資本金注入、直接投資、投資補助補貼、貸款貼息等多種方式，實現社會資本投資的合理回報。二是充分發揮稅收政策的工具性功能，通過實行投資額一定比例的所得稅減免等政策，減少社會資本的投資成本。三是優化融資政策，探索實行PPP項目預期收益、整體資產等多種抵押形式，有效擴大PPP項目貸款抵押物范圍，同時簡化貸款辦理流程，縮短審批時間，降低社會資本的融資成本。

（三）完善風險防控機制。

田園綜合體建設周期長、投資回收慢，引入PPP投資需完善多渠道擔保、失信懲戒、信息披露、正向激勵等風險防控機制。政府主導的融資性擔保公司要提供全額擔保，與社會資本投資人簽訂無限連帶責任擔保合同，制定股本金回購擔保等多渠道擔保制度；要完善失信懲戒制度和信息披露制度，提高違約成本，約束PPP項目融資主體按時按期還款；要加快設立PPP農業項目擔保基金，對因地方政府失信行為而造成的不良貸款，可由基金給予相應的補償。

（四）強化政府監管。

要通過監管確定承諾機制，保證企業資產的安全性，降低融資成本，建立投資、建設、運營激勵機制。政府監管要保證企業生產或運營的可持續性，讓接受監管的企業獲得足夠收益，覆蓋運營成本，保證企業按時回收固定成本。同時，加強社會資本準入資格審查，尤其是對社會資本流轉農戶土地發展田園綜合體之前，要對其投資動機、資金情況、經營能力等方面作出評估，對實施情況實行全程監控，做到優勝劣汰。

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（作者單位：農業部農村經濟研究中心）

責任編輯：欣文endprint