財政資金投改股機制創新研究

摘要：支農資金“投改股”創新試點是有效轉變財政投入方式、增加農民收入、壯大集體經濟和緊密產業利益鏈的有益探索，也是一個方向性的路徑措施，需要及時進行總結、提煉和完善，為中央一號文件提出的財政支農資金“整合、撬動”提供具體辦法和路徑，從而進一步提高財政支農資金的使用效率和效益，進一步推動現代農業健康發展。近年來，寧夏在農業支農項目資金“投改股”試點等方面進行了有益的探索，取得了一些好的經驗和做法。為此，我們開展財政資金投改股機制創新研究課題，以寧夏為例，充分借鑒區外好的經驗和做法，分析目前財政資金投改股在實踐中存在的問題及原因，提出完善財政資金投改股機制創新的具體對策建議，為開展此項工作提供參考和借鑒。

關鍵詞：支農資金改革；做法；建議

黨的十八屆三中全會提出：探索建立股權量化的制度和辦法，切實給每位符合條件的成員公平參與股權量化的機會，使農民成為資產的持有者、使用者、管理者和受益者。開展財政資金“投改股”創新試點，一可改變財政資金傳統投入方式，變“無償補助”為“有償股權”，變“一次性”投入為“可持續性”增收，有效激活和放大財政資金使用效率；二可將財政投入到農村的發展類、扶持類資金量化為村集體和農民持有的股權，既壯大村集體經濟，也使廣大農民有更多獲得感；三可將分部門、分類別、分項目的分散資金有效整合，并引導閑散資金、自籌資金和社會資金參與農業現代化建設，充分發揮財政資金的杠桿撬動作用。

從改革脈絡看，“投改股”創新試點是財政資金在“撥改投”、“無償變有償、資金變基金”改革基礎上改革路徑的延伸和措施提升，是有效轉變財政投入方式、增加農民收入、壯大集體經濟和緊密產業利益鏈的有益探索。從具體形式看，目前財政資金“投改股”主要有兩種形式：一是將財政投入特色產業發展和生產性支農項目補助資金打包作股，以一定比例折算給村、社（企）和農戶按股享受收益，并對貧困戶給予重點傾斜照顧，讓農民獲得長期穩定收益；二是將財政支農資金由過去單純的獎補改為股權投資或產權投資，模式又包括財政股權投資和財政產權投資兩種。從各地實踐看，近年來，重慶、貴州、江蘇、海南、寧夏等省（市、區）在創新財政支農資金方式方面做了有益探索，特別是重慶市永川區將財政補助給農業企業（合作社）資金，劃出一定比例以股份形式交給流轉土地農民和當地集體經濟組織持有，變“無償補助”為“有償股權”，變“企業獨營”為“混合經營”，變“一方獨享”為“多方共贏”的做法，有效探索財政支農資金使用由無償到有償、作用由資產到資本、資金持有由少數到多數、利益聯結由松散到緊密的轉變，實現了政府扶持、社企發展、農民增收、集體壯大的多方共贏局面，值得學習和借鑒，需及時總結提煉，為中央一號文件提出的財政支農資金“整合、撬動”和更好地惠及廣大農戶、特別是貧困戶提供優化辦法和路徑，從而進一步提高財政支農資金的使用效率和效益，進一步推動現代農業健康發展和全面實現小康。

一、若干問題

當前，開展財政資金“投改股”創新試點工作中還存在一些值得關注的問題：

（一）積極性問題。開展財政資金投改股改革試點工作中一個難點是財政資金投放渠道的改變和投放方式的轉換，需財政和農業部門增強改革的主動意識和創新意識。傳統意義上資金直接到農業新型經營主體，資金使用分配權全部歸經營主體；而通過改革，部分利益分割和監督使用權的擴大會遭到部分經營主體的抵觸和不合作。因此，試點開展中既要維護集體經濟組織及農戶的利益，又要調動農業新型經營主體參與股權化改革的積極性，更重要的是要改變財政資金投放渠道和投放方式的“慣性”和“惰性”。

（二）機制構建問題。財政資金投改股改革試點的核心和根本要義是構建產業發展的利益聯結機制，讓產業化發展和一二三產業融合通過規范、合理、穩定、有效的利益聯結機制惠及農民群眾、壯大農村集體經濟內核、規范農業新型經營主體發展，從而提升區域經濟發展質量，進而總體上長遠地帶動農民增收。在改革試點中如利益聯結機制構建不好，村集體、農戶與農業新型經營主體因利益“捆綁”不好不僅置身事外，而且有抵觸情緒，不僅產生不了好的效益，還會因為新型經營主體、村集體和農戶之間利益分割帶來大量的工作協調任務，并引發很多社會矛盾，反而起到事倍功半的后果。

（三）股權盤活問題。財政資金股權量化到個人，從嚴格意義上看，普遍采取的利益股（干股）而不是權利股的方式進行。隨著農村人員流動的加速，量化到戶的農戶隨時有可能遷移到城里或域外，量化股權權益有的需有序退出，而退出更需合理承接；同時，作為一種具有資產屬性的股權，在繼承、抵押、擔保方面也有合理拓展功能的空間，進一步盤活產權的問題初步顯現出來。

（四）量化邊界問題。財政資金投改股改革試點中股權量化一般從產業發展的維度從流轉土地的面積來界定股權量化的農戶邊界，貧困戶可以按照建檔立卡的要求來界定收益邊界。但如果缺乏土地流轉面積這一參照值，投改股改革試點中股權量化的農戶邊界界定有時成為難題，是所轄全部村民還是部分村民，是村民概念還是村集體組織成員概念，需要慎重明確厘清。

（五）演化融合問題。財政資金投改股改革試點工作需要在拓展農戶所持股權權能以及農村集體產權制度改革、特別是農村集體經濟組織完善以及集體經濟組織成員身份界定改革的大背景下順利展開，因此，需同時甚至超前加大有關方面的改革力度；同時，亟需進一步豐富農業新型經營主體的扶持方式和環節，以此擴展投改股的具體運作形式和內涵。

二、機制完善

當前，財政支農資金供需矛盾突出，新一輪財政扶貧又要求做到精準‘滴灌。因此，要充分發揮財政資金的集聚效應，用最少的錢取得最大的產業扶持和扶貧效果，必須在財政資金投入使用方式上進行改革和創新。要按照“資金變資產、資產變股權、農戶有股份、農民得權益”的思路，以資產股權為紐帶，加快構建農業新型經營主體生產經營收益與農戶增收和壯大村集體經濟利益聯結機制，積極盤活農業、農村、農民的資源、資金、資產，活用財政支農項目，激起經營主體活力，激發集體經濟動力，激活農民積極性，推進農業農村經濟提質增效。endprint

（一）進一步梳理應用范圍。財政資金投改股試點不是所有財政支農資金都適宜實施，需要認真梳理分類。從試點實踐看，適應開展投改股的財政支農資金主要為經營性、生產性資金，用于支持村集體經濟發展的專項資金以及產業精準到戶的扶貧專項等資金。而用于農村基礎設施建設的純公益性支農資金項目、用于直接補貼到戶的資金及對農業新型經營主體貸款貼息等專項資金不宜開展投改股。總的把握原則不是簡單利益分割，而是激活和放大資金使用效益，促進區域經濟發展，從而帶動農戶增收。

（二）進一步完善運行辦法。要及時建立分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的財政資金股權化改革使用管理制度和運行機制。資金使用操作堅持民主管理、公開透明、分類指導和保值增值的原則，讓農戶從財政支農投資改股權中得到更多的實惠和可持續受益。最關鍵把握的原則是開展投改股試點中現階段輕易不能改變資金的使用性質和范圍。選擇項目實施主體要堅持三個標準：一是有實力。擇優選擇從事農業規模化、集約化、產業化經營的農業新型經營主體，確保明確的發展思路、目標，具備較強的技術支撐和管理經驗；二是有效益。即扶持的農業項目在可預見的未來能夠實現持續盈利，確保穩定分紅；三是有意愿。農業新型經營主體要具備較強的社會責任感，主動履行分紅義務，真心帶領農民共同發展。

（三）進一步提高實施效益。要加快推進農村集體產權制度改革步伐，加快搭建農村產權流轉、交易、抵押、擔保平臺，進一步豐富農業新型經營主體扶持方式和環節，推進農業新型經營主體健康穩步發展；多形式探索建立農業新型經營主體與農村集體經濟組織及農戶更加緊密的利益聯結機制，努力形成按股分紅、利益共享、風險共擔的利益共同體，讓資產成為帶動農民增收的權益保障；進一步開展第三方績效評估，通過支農資金績效評價、支農資金使用情況分析，強化支農資金管理，提高財政支農項目建設質量和資金使用效益。

（四）進一步擴大覆蓋范圍。財政資金投改股改革試點工作要在現有基礎上，按照全面步入小康社會的總體要求，盡可能地覆蓋農村貧困人口。要按照精準扶貧要求，設置“貧困戶優先股”和“貧困戶股份”，通過財政支農資金股權量化的方式，賦予建檔立卡農村貧困戶更加充分而有保障的財產收益權，不斷拓寬農村貧困戶持續穩定的增收渠道。

三、若干建議

開展財政資金“投改股”創新試點是一個方向正確、成效初現、亟待放大的工作，需要上下協同推進。

（一）國家層面設立專項并系統試點。中央一號文件明確提出要積極開展財政資金“投改股”創新試點。因此，建議國家層面要及時總結并建立完善的財政資金投改股運行辦法制度，在現有財政支農專項中列出專項，逐步在細化實施方案的基礎上在全國系統開展試點工作，變“點上突破”為“面上推開”，加快構建“村集體經濟組織+農業新型經營主體+農戶”的緊密利益聯結機制，讓農業財政投入更有延展性、更具公益性、更有實效性。

（二）省級層面提高支農資金整合能力。勇于打破“壇壇罐罐”，從省級層面積極推行財政支農資金多渠道、多層次、多種來源的資金整合，有效解決以往各自為政、條塊分割、效率低下問題，并帶動縣（市、區）政府和社會金融對農業的投入，促進農業穩定發展和農民持續增收；在資金存量中進一步增加產業發展和生產性資金的股權量化比例，讓農戶獲得更多量化利益股；建議將財政扶貧資金、壯大農村集體經濟資金納入股權量化范疇，拓寬資金來源渠道。

（三）縣級層面構架村集體經濟組織。構建“村集體經濟組織+農業新型經營主體+農戶”的緊密利益聯結機制，關鍵要在原有村黨支部、村委會的基礎上加快建立完善“產權清晰、權責明確、政經分離、管理科學”的村集體經濟組織架構，及時賦予村集體經濟組織法人地位，在完善現代鄉村治理結構的基礎上確保投改股改革樞紐區和關鍵點的安全有效持續運作。

（本文系農業部產業政策與法規司2017年農業政策熱點問題座談會交流成果）

責任編輯：凌玉endprint