關(guān)于完善地方人大保證法律法規(guī)嚴格實施機制的調(diào)查與思考

□ 朱業(yè)生 朱克映

從地方人大視角對完善保證法律法規(guī)嚴格實施機制開展調(diào)查研究，對于加快全面依法治國進程、充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)作用具有積極意義。安徽省人大常委會研究室圍繞這個課題開展了調(diào)查研究，總結(jié)近年來全省人大在完善保證法律法規(guī)嚴格實施機制等方面的主要做法，分析了存在的問題和不足，提出了對策建議。

一、安徽省人大完善保證法律法規(guī)嚴格實施機制的基本情況

近年來特別是黨的十八大以來，安徽省人大積極適應(yīng)全面依法治國、全面依法治省新要求，充分發(fā)揮人大立法、監(jiān)督等職能，不斷完善保證法律法規(guī)嚴格實施的機制，對推動法治進程起到了重要作用。

1.完善地方立法機制，推進實施性立法。省人大及其常委會堅持立、改、廢并舉，通過加大地方立法工作力度保證法律和行政法規(guī)的實施。截至2016年12月，省人大及其常委會制定的現(xiàn)行有效法規(guī)207件，批準16個設(shè)區(qū)的市現(xiàn)行有效法規(guī)117件。一是制定完善相關(guān)配套法規(guī)。根據(jù)國家立法情況和我省實際需要，及時制定和修改配套法規(guī)，把法律規(guī)定細化實化，體現(xiàn)地方特色，增強針對性和可操作性。這一類法規(guī)占安徽省現(xiàn)行有效法規(guī)的90%以上。二是出臺保證法律和行政法規(guī)有效實施的專門法規(guī)。在立法條例、監(jiān)督條例、執(zhí)法檢查工作條例、監(jiān)督司法工作的若干規(guī)定、實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定等法規(guī)中，把保證法律法規(guī)在安徽省的實施作為立法的核心內(nèi)容，逐步構(gòu)建法治實施和監(jiān)督的制度體系。三是推進設(shè)區(qū)的市立法工作。按照黨的十八屆四中全會部署和地方組織法有關(guān)規(guī)定，省人大常委會從實際出發(fā)，既大力支持又嚴格把關(guān)，分3批分別于2015年5月、9月和2016年2月確定新享有立法權(quán)的14個設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)，標志著法治安徽建設(shè)掀開了新的一頁。各設(shè)區(qū)的市認真行使立法權(quán)，積極開展立法工作，僅2016年省人大常委會就審查批準16個設(shè)區(qū)的市報批法規(guī)31件。

2.完善法律監(jiān)督機制，推動行政執(zhí)法和司法。省人大常委會按照監(jiān)督法等有關(guān)規(guī)定，創(chuàng)新監(jiān)督工作方式方法，規(guī)范法律監(jiān)督機制，不斷增強監(jiān)督實效。一是改進執(zhí)法檢查。省人大常委會將開展執(zhí)法檢查作為監(jiān)督法律法規(guī)嚴格實施最直接的方式，較早制定并修訂了執(zhí)法檢查工作條例，對執(zhí)法檢查的主體及具體組織實施機構(gòu)和檢查的重點、對象、方式、成果運用等加以明確，作出規(guī)范。2013年至2016年，省人大常委會開展了16次執(zhí)法檢查，平均每年4次；各市人大共開展了127次執(zhí)法檢查，平均每市每年2次（表1）。省人大常委會還在執(zhí)法檢查中委托開展第三方評估，增強了檢查的實效。二是加強規(guī)范性文件備案審查。制定實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定，對備案審查的承辦機構(gòu)、備案的主體、審查的主要內(nèi)容等作出規(guī)定，要求備案審查實行主動審查和被動審查相結(jié)合，對發(fā)現(xiàn)的問題及時督促糾正。2013年至2016年，省人大常委會審查備案文件1110件，平均每年278件；各市人大審查備案文件3479件，平均每市每年54件（表2）。三是強化對司法工作的監(jiān)督。較早制定并修訂監(jiān)督司法工作的若干規(guī)定，明確人大不直接處理具體案件，要求通過法定方式和程序督促司法機關(guān)嚴格執(zhí)法、公正辦案，重點解決司法工作中帶有共性的問題。

表1：近年來省、市人大執(zhí)法檢查情況

3.完善工作監(jiān)督機制，促進依法辦事。省人大常委會積極履行工作監(jiān)督職能，從多方面創(chuàng)新完善相關(guān)制度和機制，既更好地把監(jiān)督法等法律落到實處，又推動“一府兩院”及其工作人員嚴格依法履行職責(zé)。一是實化專項工作監(jiān)督。省人大常委會制定聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法，規(guī)定每年有計劃聽取審議“一府兩院”專項工作報告，并視情對專項工作報告進行滿意度測評。同時，在省級人大率先制定專題詢問辦法。2013年至2016年，省人大常委會共聽取審議“一府兩院”78項報告，平均每年19.5項；相關(guān)法規(guī)實施后，開展?jié)M意度測評2次、開展專題詢問6次。二是強化預(yù)算審查監(jiān)督。制定并修訂預(yù)算審查監(jiān)督條例，要求管好一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本賬，使預(yù)算實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊、不留死角，全面完整反映政府收支情況。三是硬化被任命人員的監(jiān)督。在全國較早制定“一府兩院”工作人員任前審查和任后監(jiān)督的規(guī)定，重點就“審查誰、審查什么、怎么審查”“監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督”以及審查與監(jiān)督結(jié)果的運用等作出規(guī)定，明確要求“一府兩院”工作人員要定期進行口頭述職或書面述職。2015年、2016年，省人大常委會共組織已任命人員191人次集中向常委會述職，其中，10名政府組成部門主要負責(zé)人進行口頭述職；12個設(shè)區(qū)的市人大常委會也組織了“一府兩院”工作人員1004人次集中述職（表3）。

表2：近年來省、市人大審查備案文件情況

4.完善法治宣傳機制，優(yōu)化依法治理環(huán)境。省人大常委會貫徹執(zhí)行全國人大常委會關(guān)于開展五年法治宣傳教育決議，推動全體公民自覺尊法學(xué)法守法用法。一是加強法治宣傳教育制度建設(shè)。省人大常委會在全國率先制定《法治宣傳教育條例》，同時作出安徽省開展五年法治宣傳教育的決議，及時開展普法決議實施情況中期評估，全面檢查相關(guān)法規(guī)和普法決議執(zhí)行情況。二是組織開展“江淮普法行”活動。創(chuàng)新法治宣傳教育載體，每年圍繞一個主題開展“江淮普法行”活動，制定“法律六進”工作制度，開展示范點創(chuàng)建等活動，不斷豐富活動內(nèi)容、完善協(xié)作機制、整合普法力量、提升宣傳效果，“江淮普法行”已成為安徽省法治宣傳教育品牌，得到全國人大充分肯定。三是落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制。省人大常委會在聽取審議專項工作報告、開展?jié)M意度測評的基礎(chǔ)上，作出關(guān)于推進普法責(zé)任制實施的決議，要求全省各級國家機關(guān)制定普法規(guī)劃和年度計劃，面向社會開展本部門、本行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育，同時建立法治宣傳教育工作考核機制。

表3：近年來省、市人大組織被任命人員述職情況

二、當前地方人大在保證法律法規(guī)嚴格實施方面存在的主要困難和問題

綜合分析調(diào)研掌握的情況，地方人大在保證法律法規(guī)嚴格實施制度建設(shè)方面還存在一些困難和薄弱環(huán)節(jié)。

1.立法工作機制有待進一步完善。有的立法特別是設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量還不夠高，科學(xué)民主依法立法的機制還不夠健全。一是防止和克服部門利益法制化現(xiàn)象的機制尚不夠完善。政府部門對專項立法領(lǐng)域比較熟悉，應(yīng)當充分發(fā)揮他們在地方立法中的優(yōu)勢和作用。但如何在調(diào)動政府部門立法積極性的同時，有效防止和克服部門利益法制化現(xiàn)象，成熟的制度機制和切實有效的辦法還不夠健全，仍待探索完善。二是科學(xué)立法民主立法有待深入推進。為提高立法效率，當前絕大部分法規(guī)由人大常委會通過，人代會通過的法規(guī)很少，人大代表對立法的參與深度和廣度不足。立法與改革決策銜接機制還需強化，有些法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性還不夠強。人民群眾參與立法的途徑不寬，公眾意見采納情況反饋機制有待進一步健全，立法協(xié)商協(xié)調(diào)的機制沒有普遍形成，人民群眾的法治意愿還沒完全充分體現(xiàn)。三是立法工作隊伍建設(shè)還需進一步加強。受機構(gòu)編制等因素影響，地方人大特別是市級人大立法工作隊伍依然較為薄弱，立法工作能力亟待加強，立法工作機制有待進一步完善。

2.執(zhí)法、司法工作水平有待進一步提高。從近年來省政府和“兩院”有關(guān)數(shù)據(jù)看，執(zhí)法、司法工作與依法行政、公正司法的要求還有一定差距。一是行政執(zhí)法中存在違法執(zhí)法、不當執(zhí)法等現(xiàn)象。從行政復(fù)議和行政訴訟情況看，2013年至2015年，全省各級行政復(fù)議機關(guān)分別受理行政復(fù)議申請7187件、7201件、7440件，審結(jié)6660件、7153件、7431件，其中決定撤銷、變更、確認違法、責(zé)令限期履行等糾錯的2223件、2217件、2350件，分別占33.4%、31%、31.6%，每年審結(jié)的行政復(fù)議案件中30%以上行政執(zhí)法行為存在問題。同期，全省法院行政案件立案數(shù)分別為5043件、5954件、9576件，審結(jié)5020件、5811件、8443件，行政機關(guān)敗訴381件、557件、928件，敗訴率分別為7.6%、9.6%、11%，逐年上升。二是司法案件中存在一些冤案錯案。從全省法院辦理申訴案件情況看，2013年至2015年，申訴案件立案數(shù)分別為2504件、2884件、3996件，再審改判292件、195件、209件，改判率為11.7%、6.8%、5.2%。從省高院辦理二審案件情況看，2013年至2015年，二審案件結(jié)案數(shù)分別為1497件、1872件、2623件，改判202件、249件、343件，改判率為13.5%、13.3%、13.1%；發(fā)回重審案件149件、157件、183件，發(fā)回重審率10%、8.4%、7%。這些改判和發(fā)回重審案件中，有一部分是由于適用法律不準造成的，影響了司法公信。

3.地方人大監(jiān)督實效有待進一步提升。全省各級人大為推進法律法規(guī)實施做了大量工作，但有些地方、有的時候效果不明顯，與全面依法治國的要求存在一定差距。一是執(zhí)法檢查成效不夠明顯。省、市人大常委會每年都組織執(zhí)法檢查，多數(shù)由常委會負責(zé)同志帶隊，有時主任會議成員全部參與。但有時檢查取得的效果與投入的人力、精力不成正比，有些檢查時間較短、形式單一、不夠深入、力度不大，針對性和實效性不夠強。二是規(guī)范性文件備案審查不夠規(guī)范。監(jiān)督法雖然專章對規(guī)范性文件備案審查作出規(guī)定，但缺乏相應(yīng)操作層面的內(nèi)容，各級人大備案審查工作的差異性也較大。2013年至2015年，各市人大常委會審查規(guī)范性文件分別為758件、831件、857件，最高的一年達138件，最低的一年僅9件。有的地方“一府兩院”向同級人大常委會報備規(guī)范性文件的主動性不強，對哪些文件需要報備的認識不夠統(tǒng)一，有的單位報備的文件數(shù)量占應(yīng)該報備文件數(shù)量的比例偏低。2013年省人大常委會審查的269件中，“一府兩院”報備的僅23件；2014年審查的271件中，僅30件；2015年審查的277件中，僅20件；2016年審查的293件中，僅13件。另外，有的地方存在規(guī)范性文件備而不審、審而不查等問題。三是任前審查和任后監(jiān)督有待進一步深化。省人大常委會雖然制定了任前審查和任后監(jiān)督的規(guī)定，部分市人大也出臺了相應(yīng)規(guī)定，但具體實施的制度機制還有待進一步完善。在任前審查環(huán)節(jié)，常委會有關(guān)工作機構(gòu)和常委會組成人員對擬任人員了解的渠道還不多，深度也不夠；任前法律知識考試方面，沒有制定統(tǒng)一的考試大綱和建立權(quán)威規(guī)范的考試題庫，各地考試內(nèi)容隨意性較大，考試的組織形式也不盡相同。在任后監(jiān)督環(huán)節(jié)，對干部依法履職能力缺乏科學(xué)有效的考核評價體系，有的地方選舉任命的干部變動過于頻繁，影響了人大選舉和任免的嚴肅性、權(quán)威性，有的對被任命人員監(jiān)督手段不多、監(jiān)督力度不大。

4.法治宣傳教育力度有待進一步加大。法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠的信仰，但現(xiàn)實中以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法現(xiàn)象在一定程度上依然存在，全社會尊法學(xué)法守法用法、依法辦事意識有待提高。一是從全國情況看。2013至2015年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)對黨員干部立案、結(jié)案、給予黨紀政紀處分數(shù)量逐年上升，領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”還沒有全面充分地發(fā)揮好遵紀守法的模范帶頭作用。二是從安徽省有關(guān)情況看。2013年至2015年，安徽省刑事犯罪發(fā)生率居高不下，全省各級法院審結(jié)刑事案件分別為36681件、39313件、42650件，年均增長5.4%；判處罪犯46487人、49229人、50283人，年均增長2.7%。兩組數(shù)據(jù)顯示違法犯罪案件逐年增加，這從一個側(cè)面表明還需進一步加強和改進法治宣傳教育工作，特別是要適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時代傳播特點，改進宣傳方式，增強宣傳實效，讓人們真正自覺尊憲崇法、信法守法。

三、進一步完善保證法律法規(guī)嚴格實施機制的對策建議

在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成、總體上解決了有法可依問題的情況下，推進法律法規(guī)嚴格實施的問題顯得更加突出、更為緊迫，國家應(yīng)進一步強化相關(guān)頂層設(shè)計，地方人大應(yīng)從完善制度機制、加大工作力度等層面，更加切實有效地肩負起保證法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行的憲法職責(zé)。

1.進一步完善人大執(zhí)法檢查工作機制。各級人大應(yīng)全面執(zhí)行監(jiān)督法等法律規(guī)定，不斷深化對執(zhí)法檢查工作規(guī)律的認識，將執(zhí)法檢查作為保證法律法規(guī)嚴格實施的重要抓手，擺在更加突出的位置，確保執(zhí)法檢查真正起到以檢查促整改、以檢查促法治的效果。一是規(guī)范執(zhí)法檢查工作程序。建議全國人大常委會在已出臺的關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定和探索形成的6個環(huán)節(jié)執(zhí)法檢查工作流程基礎(chǔ)上，進一步細化監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，盡快出臺執(zhí)法檢查操作層面的法律或法律性決定，對檢查的各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定，明確執(zhí)法檢查選題、組織實施、報告檢查情況、常委會會議審議、推動改進工作、反饋整改落實情況和執(zhí)法檢查“回頭看”等“全鏈條”工作流程，為各級人大開展執(zhí)法檢查提供遵循。二是依法確定執(zhí)法檢查主體和檢查對象。各級人大在執(zhí)法檢查過程中要嚴格執(zhí)行監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法檢查組的組成人員只能安排本級人大常委會組成人員和本級人大代表，不宜安排政府及部門負責(zé)人陪同檢查，但可以要求政府及有關(guān)部門提供材料、介紹情況，這樣人大的執(zhí)法檢查才不會被公眾誤解為人大與政府聯(lián)合檢查。執(zhí)法檢查的對象主要應(yīng)該是執(zhí)法主體而不是具體企業(yè)和個人，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，人大應(yīng)重點督促政府及有關(guān)部門改正，并追究其執(zhí)法不嚴的責(zé)任。三是科學(xué)把握執(zhí)法檢查工作重點。執(zhí)法檢查的重點是發(fā)現(xiàn)和指出問題并推動問題解決，而不是總結(jié)工作經(jīng)驗和成績。要科學(xué)確定執(zhí)法檢查選題，既選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重大問題，又選擇涉及群眾切身利益的熱點難點問題；要堅持問題導(dǎo)向，既檢查執(zhí)法、司法部門有法不依、執(zhí)法不嚴問題，推動依法行政、公正司法，又檢查法律法規(guī)不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題，推動及時修法、科學(xué)立法。四是創(chuàng)新完善執(zhí)法檢查方式方法。要總結(jié)以往執(zhí)法檢查成功經(jīng)驗，做到預(yù)先安排與隨機抽查相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合，特別要用好暗訪成果，發(fā)揮群眾和網(wǎng)絡(luò)舉報的作用。適應(yīng)司法體制改革的新形勢，探索對“兩院”開展類案監(jiān)督，可以定期對一個地區(qū)、一段時間內(nèi)的同一類案件辦案情況進行集中檢查和分析，防止出現(xiàn)同案不同判等現(xiàn)象，并且找準共性問題，把握工作規(guī)律，促進司法機關(guān)提高辦案水平和質(zhì)量。

2.進一步改進規(guī)范性文件備案審查機制。按照黨的十八屆三中全會提出的“加強備案審查制度和能力建設(shè)”等要求，切實維護國家法制統(tǒng)一，真正實現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯必糾。一是規(guī)范備案審查工作程序。建議全國人大常委會在推動備案審查工作規(guī)范化、制度化方面邁出更大步伐，盡快研究制定規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程，明確備案的報備范圍，細化審查流程和處理機制，建立審查發(fā)現(xiàn)問題的會商和糾錯機制，為各級人大開展備案審查工作提供遵循。二是強化備案審查工作隊伍建設(shè)。全國人大常委會法工委下設(shè)了法規(guī)審查室，專門從事行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)工作；省級人大常委會法工委基本上設(shè)了備案審查機構(gòu)來承擔這項工作，市、縣兩級人大也應(yīng)當設(shè)置專門機構(gòu)、安排專職人員從事備案審查工作。上級人大應(yīng)加強對下級人大備案審查工作人員的培訓(xùn)，促進人大系統(tǒng)備案審查工作水平整體提升。同時，可以建立備案審查工作專家?guī)欤l(fā)揮業(yè)務(wù)骨干和專家學(xué)者作用。三是完善備案審查相關(guān)法律責(zé)任。各級人大應(yīng)當建立健全備案審查問責(zé)機制，可以明確規(guī)定，如果規(guī)范性文件被審查出不合法內(nèi)容，且給公民、法人或其他組織造成損失的，規(guī)范性文件制定機關(guān)應(yīng)承擔相應(yīng)責(zé)任；由于備案審查機構(gòu)沒有審查出提請審查的規(guī)范性文件中的違法問題，備案審查機構(gòu)也應(yīng)承擔一定的責(zé)任。

3.進一步健全國家機關(guān)工作人員監(jiān)督機制。國家機關(guān)工作人員是全面推進依法治國的重要力量。要認真落實黨的十八屆三中全會提出的“健全‘一府兩院’由人大產(chǎn)生、對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督制度”、十八屆六中全會提出的“各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督”的要求，全面加強對由人大常委會任命人員的監(jiān)督。一是完善機構(gòu)編制有關(guān)法律。認真落實中央關(guān)于“完善國家機構(gòu)組織法”的要求，建議全國人大抓緊制定機構(gòu)編制法，明確各級國家機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員編制，推進國家機關(guān)組織機構(gòu)建設(shè)公開透明，也便于人大依法監(jiān)督和社會監(jiān)督。同時，修訂地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等基本法律，為行政執(zhí)法體制、司法、監(jiān)察體制改革提供法律保障，也為地方人大開展有關(guān)監(jiān)督活動提供支撐。二是規(guī)范任前審查。人大常委會的任前審查主要是對擬任人員的任職資格條件審查，一般按照初步審查、法律知識考試、主任會議聽取匯報、常委會會議審議等程序進行。在擬任法官、檢察官資格審查上，主要為是否具有法律專業(yè)知識、從事法律工作以及通過國家司法考試三個條件。健全任免案說明和供職發(fā)言制度，進一步拓寬常委會組成人員對提請任命人員的知情渠道。改進任前法律知識考試制度，規(guī)范考試對象、命題范圍、考試結(jié)果評定等內(nèi)容。三是強化任后監(jiān)督。落實好憲法宣誓制度，增強被任命人員的憲法法律意識。建立健全被任命人員履職檔案制度，記錄本人及所負責(zé)單位或部門依法履行各方面職責(zé)情況，作為履職考核重要依據(jù)。健全述職評議機制，每年確定一定數(shù)量的述職對象，聽取其工作情況匯報，并對其進行滿意度測評。建立履職考核激勵機制，細化榮典權(quán)方面的有關(guān)規(guī)定，對依法行政、公正司法、政績突出的被任命人員，人大常委會及時授予其榮譽稱號，充分發(fā)揮先進典型的示范帶動作用。

4.進一步健全法治宣傳教育機制。全面貫徹黨的十八屆三中、四中全會提出的“健全社會普法教育機制”“深入開展法治宣傳教育”等要求，全面落實法治宣傳教育各項決議，促進全社會形成良好法治氛圍和法治習(xí)慣。盡快啟動法治宣傳教育立法。定期檢查普法決議決定落實情況。推動建立媒體公益普法機制。細化普法責(zé)任制清單，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，推動建立健全法官、檢察官、行政執(zhí)法人員和律師以案釋法制度。