績效問責制探析

程璐

（福建衛生職業技術學院，福建福州 350101）

行政問責是在2003年的非典事件之中第一次受到大眾關注，中央及各地方出臺了相應的規章制度，推行行政問責制度化。但問責的主要力度仍放在處罰行政過失的公務人員上，忽視了處于“第三狀態”人群，表面上看來，他們的行為對社會造成的危害并不大，但是長此以往，將會潛移默化影響政府執政形象，誘發不良社會風氣，助長腐敗氣息，最直接的危害公眾利益。

1 我國行政機關“第三種狀態”

1.1 “第三種狀態”含義

“第三種狀態”，即具有行政權力政府行政機關或公務人員，在其崗位上肩負某些重要行政職責和義務，但這些職責沒有得到及時、有效地履行，導致行政機關工作效率低下，行政工作延誤，甚至導致民眾切身問題未能得到及時解決。“所謂‘第三種狀態’就是干不好又不交‘槍’,占著職務崗位不作為。”[1]通常狀況下，我們將行政狀態區分為兩種，一種是政績卓越，為人民做出極大貢獻；另一種為行政過失，在行政過程中犯錯，違法。“第三種狀態”是介于兩者之間的狀態，也是中庸狀態，既不求功但求無過的不作為狀態。

1.2 產生“第三種狀態”的主要原因

1.2.1 “不求有功，但求無過”思想公務員隊伍中滋生

行政問責重點放在行政過失或行政違法行為上，通常只對行政過失者或違法者追究責任，這導致公務人員不想作為也不敢作為。部分公務人員從事行政工作不求進取，他們在行政只求無過，不求功績，因此，不想作為；另有部分人員雖有大志，但思想守舊，擔心產生行政過失，承擔行政責任，為了避免出錯，因此，不敢作為。缺少對無為狀態的問責制，導致這種狀態不斷地蔓延，滋生。

1.2.2 公務員本身行政能力不足，責任感淡漠

“第三種狀態”的出現與公務人員本身素質以及個人責任感強弱有著密切關聯。部分公務員責任感淡漠，行政過程中，工作懶散，只為謀求私利，而不是致力于如何高效地履行責任，提高為人民服務的質量，工作缺乏積極性、主動性，導致行政無為，政績平庸。另外，少數公務員自身素質不高，辦事能力不夠，即使責任感強，但心有余而力不足。

1.2.3 公務員上崗后，競爭機制缺失，獎懲機制不健全

當前社會存在公務員熱潮，高校畢業生或私企工作者蜂擁而至，加入備戰公務員考試行列。在公務員選拔過程中，競爭激烈，優勝劣汰現象明顯，但公務員上崗后，優勝劣汰競爭機制模糊、鈍化，獎懲機制不明確。在工作考核中，不重視考察個人業績，沒有實行個人利益與個人政績掛鉤，對于干多干少，干好干壞沒有實行具體獎懲措施，使得部分行政人員出現“偷懶”現象，產生得過且過心理。

剖析“第三種狀態”的根源之后，其對人民造成的危害顯而易見，不容忽視，采取措施杜絕這種狀態滋生蔓延的行動刻不容緩。 績效問責就是解決這一問題最直接的方式之一。行政問責通常問責公職人員過錯和過失,而績效問責考量公職人員的政績和貢獻。在績效問責制下,“無過”并不能成為逃避責任的借口,政府官員還會因為未達到應有的績效水平而被追究責任。從這個意義上講,績效問責對官員提出了更高的要求,是行政問責制的進一步深化和發展[2]。

2 績效問責的意義

2.1 績效問責的概念

績效問責，是指依據政府績效考評體系，對未達到績效指標的政府機關以及行政人員追究其責任。

它將是問責制與績效評估相結合的產物，建立在考核政府績效水平的基礎之上實施的問責形式；政府績效考評是考量工作效率，工作效益，服務質量以及公眾滿意度等指標，因此，績效問責還巧妙地將問責制與行政監督，審計結合在一起。

行政問責是指行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢并承擔相應的處理結果[3]。績效問責，作為行政問責制的新途徑，也是行政問責的重要方式之一，能有效地遏制行政機關“第三種狀態”，防微杜漸，對防止行政過失，行政違法也有積極作用。

2.2 績效問責在政府機關行政中的意義

績效問責從工作成效上給行政機關以及行政人員施壓，促使行政機關以及行政人員打消“不求有功，但求無過”念頭，放棄懶散的工作態度以及無為的工作狀態，致力于提高行政效率，提升行政質量。

（1）績效問責，通過設置績效指標的上下限，有助于打破公務人員“第三種狀態”。

政府機關績效評估指標為一個區域，在區域中分別設置了上限與下限。上限是行政績效最理想狀態，即政績卓越，功績明顯的優秀組織或行政人員，通常對該組織或行政人員給予表彰及獎勵；下限則是行政工作應該達到的最基本指標，組織或公務人員行政績效高于下限的未必就不會受到問責。績效問責考量的指標通常是在下限之上某個點，上級人員依據該機構或公務人員績效與這個點的浮動差距，考量其績效成果，對未達到績效點機構或個人給予追究其責任或給予處罰。是打破 “第三種狀態”，最直接、有效的方法。

（2）績效問責，對提升組織及公務人員的工作效率，增強個人責任感有直接作用。

“績效管理是指對組織成員和組織各單元進行管理,使其工作效率最大化,充分發揮員工效能、提高組織績效的過程。”[4]績效問責通過設立績效目標、監控績效指標、對指標進行評估，依據評估結果對機構或個人實施問責的方式，激勵組織或個人自覺提高工作效率，實現行政工作高效化，品質化，人民利益最大化。同時，通過分時段考核，可防止違法違紀行為滋生，增強公務人員的責任感，對提升政府績效，實現政績目標有顯著作用。

（3）績效問責，是縱向人才選拔及淘汰的重要參考依據。

人才選拔及任用合理化，直接影響政府部門服務理念及服務質量。績效評估工作合理度較高，評估過程客觀因素較少，對領導干部無為或失職有硬性制度約束，有助于較好地評估或淘汰人員，疏通了人員上下流動的渠道，有助于能者執政，無為者下臺，形成良好的新陳代謝作用。

3 當前績效問責存在的問題及局限性

3.1 績效評估體系自身制約績效問責

第一，政府工作范圍廣泛，崗位眾多，各個崗位承擔工作內容及要求也有所差異，要制定一套完善而科學的績效評估內容與指標體系，是一項艱巨的工程。第二，政府工作具有潛在的影響，許多政府組織或公務人員所做的貢獻不能在當前績效來考量，他們的政績也許是潛移默化的，導致他們的績效成果難以用即時的，定量的機制來測評，從這兩點上來看，績效評估不可絕對的避免主觀因素造成的評估結果偏差。第三，績效評估具有滯后性，績效評估往往是在行政工作完成之后進行的，必然影響行政問責的及時性，只能對未發生的行政過失事件起到遏制作用，但不能對已發生的行政錯誤進行及時糾正。

3.2 績效評估尚無健全法律保障，一定程度影響績效問責的公正性、合理性

首先，評估過程中，可能存在“內部操作”行為。目前績效考核多數為內部考核，尚未實現公開透明化，雖然有問責的意識，但仍未有健全法律法規，明確規范問責行為。其次，績效問責方向單一，主要是由上至下的，對級別較高人員考核問責較少，形成問責體系真空狀態。同時，唯上是從工作制度制約了問責公正性。再次，績效評估的信息來源不全面，主要來源于政府內部或者網絡，缺乏健全的民意調查機構。當前政府績效信息來源脈絡不夠發達，信息管理系統沒有正式建立，導致績效來源局限于小部分，缺乏專業的民意調查模式，民眾對政府行政的評價建議不能及時收集和反饋。最后，政府工作保密性強，公眾無法了解政府工作的實質和內容，這導致績效評估只能局限于政府內部實施。

3.3 政府部分之間權責不清，制約績效問責的實施，容易導致問責客體錯亂

各級部門之間仍然存在某些職責界定不清晰，權力界限模糊的現象。這導致問責時，出現部門之間相互推卸責任的情況，或者問責牽扯部門眾多，難以直接確立行政過失的主要承擔者，明確問責客體，有效地打擊行政無為或過失部門及公務人員，無法將問責制度細化到各個部門或是各個官員，難免是績效問責的效果打折扣。

3.4 政府部門績效高低存在客觀因素影響

政府績效高低，除了取決于公務人員的主觀愿，決策能力，工作效率等，還存在其他客觀因素，如社會文明程度、經濟發展水平、人文環境等。因此,需要適當分析政府績效不佳的具體原因,根據原因的可控性高低程度來判斷責任承擔者及問責程度。因此,不能簡單地在政府績效水平與責任承擔之間建立固定的對應關系,而應分析政府績效不佳的具體原因,然后才能確定責任承擔主體與相應的績效責任。[5]

4 結語

當前政府機關績效問責制度尚存不足及其局限性，績效問責仍然是解決行政機關“第三種狀態”最有效的途徑，是構建高績效的服務型政府重要舉措之一。同時，有助于形成監督機制，迫使行政機關提高行政效率，有助于增強民眾對政府信任感，提升樹立良好形象。因此，需要進一步探析績效問責制度，探討其構建和實施過程中的意義及不足，并逐一彌補和突破，不斷地改善評估機制，構建完備的績效問責體系，勢必使得行政問責制取得突破性發展。