精準扶貧背景下的農村脫貧規劃策略研究
——以簡陽平泉鎮黃嶺村扶貧規劃為例

溫 柔， 張雨晗

(成都市規劃設計研究院， 四川成都 610041)

[定稿日期]2017-10-13

自2014年5月，國務院扶貧辦印發了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，明確建立精準扶貧機制。2015年中央1號文件再次強調“推進精準扶貧”。2015年5月習總書記指出，扶貧開發“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。為全面貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實市委關于高標準推進扶貧開發的要求，成都市對市域內貧困村開展精準扶貧工作。成都市農村扶貧開發領導小組印發《成都市精準扶貧工作實施方案》，通過規劃到村到戶、項目到村到戶、干部到村到戶的創新扶貧模式，加大精準扶貧力度，注重把“輸血”與“造血”結合起來。

精準扶貧是相對于粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。換言之，精準扶貧一般是針對貧困居民的，要求調研更詳細深入。而村莊扶貧規劃所針對的是整個村，涉及面更廣，策略更全面。

本文以簡陽市平泉鎮黃嶺村為例，針對黃嶺村條件對農村扶貧規劃提出實施性較強的策略。

1 規劃思路與重點

本規劃將結合村莊脫貧規劃與精準扶貧策略，從整個村與貧困戶兩個層面入手，深入分析致貧原因，提出具有針對性的脫貧策略。

(1)契合實際、振興產業——解決村經濟發展與農民收入問題。在村莊現有產業基礎上，針對全村發展無序、經濟發展思路不清晰等問題進行深入分析，明確農業規模化發展路徑，以立體種養、混合養殖等方式提高單位土地產出效率，并借力周邊旅游基礎，大力發展農村旅游業，打造休閑旅游后花園，形成獨具特色的鄉村旅游品牌。同時，注重村民素質培養，加強生產技術培訓，提供就業幫扶指導等，從根本上解決農民就業與收入問題。

(2)注重民生、突出特色——解決村莊建設無序、缺乏特色等問題。針對農村建設無序的問題，進行人口引導，優化空間布局，合理引導居民搬遷；保留生態基礎，結合土地利用布局，提取地方建筑元素，建設特色民居，打造特色景觀風貌。

(3)保障需求、強化支撐——解決農村基礎設施薄弱問題。完善公服配套，道路交通、給水排水、電力燃氣等基礎設施建設，改善村民居住環境，提升居民生活品質。

(4)分類施策、精準發力——解決貧困戶赤貧問題。因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，精準到每戶貧困戶，有針對性地提出幫扶措施。

2 黃嶺村概況

黃嶺村位于簡陽市東側的平泉鎮，是平泉鎮地理位置最西側的村，緊鄰簡陽市區。黃嶺村東側以龍溪河為界，西靠G318國道和沱江，全村幅員面積2.49 km2，轄9個組(圖1)。

圖1 黃嶺村綜合現狀

2.1 地形地貌

平均海拔約450 m，最大高差約90 m，呈西高東低分布，北高南低的地勢，沿龍溪河周邊地勢較低，是典型的淺丘地形。受淺丘山嶺阻隔，平壩區域較難以連片。村界距離沱江僅200 m，東側以龍溪河為界，黃嶺村段親水性較好。

2.2 人口情況

全村轄9個組，404戶共1 156人，60歲以上的村民占比約為21 %，老齡化趨勢明顯。全村勞動力占比約為63 %，其中62 %外出務工，勞動力大量外流。全村貧困戶共35戶，98人，人均收入2 117元，低于簡陽市貧困戶標準2 736元。貧困戶受教育程度較低，小學及以下文化占66 %，約68 %因病致貧，缺資金、缺技術、自身發展動力不足等也是貧困戶致貧原因。

2.3 經濟狀況

村內以傳統農業為主導產業，無二、三產業，村民收入來源主要依靠外出打工和務農。主要經濟作物為玉米、小麥、水稻、油菜、蔬菜等，無超過3.3 ha以上的規模種植；養殖家禽主要為生豬約587頭，羊約128頭，農業收入占比較低。全村農村人均收入約8 890元，遠低于平泉鎮10 148元和簡陽市11 422元的平均水平。

2.4 基礎設施

(1)交通：村周邊僅有G318國道一條較高等級道路，且僅有一條4.5 m村道與周邊村鎮和國道聯系，村內無公共交通經過。農產品對外銷售困難，一般農戶大都依靠商販上門收購，農產品銷售價格遠低于市場價格。村內交通通達性差，路網密度低，通車較困難。

(2)水利：村域內西北部為全村地勢最高的區域，與水源高程差達61.8 m，因提灌站設施老舊，多處斷開且南北不連通，無法進行有效灌溉。灌溉用水可從龍溪河引水，但龍溪河流量較小，無法滿足灌溉要求；從沱江引水成本較高，現狀農田僅靠堰塘與蓄水池積蓄雨水作為灌溉水源。因此缺水也是黃嶺村農作物種植受限、村民難以致富的重要制約條件。

(3)公服與市政設施：村內公共服務設施缺乏，僅有一處村委會、一處小學與老舊衛生所，其他衛生醫療、教育文化體育設施缺乏，村民生活不便。村內無集中供水設施、未通天然氣、無專門的垃圾收集池等，市政基礎設施建設嚴重滯后。

3 黃嶺之困境

3.1 傳統守舊的耕作現狀

水利設施老舊，地勢高差大，導致了黃嶺村近水卻缺水，這是農業發展制約的重要原因之一，因為缺少資金，只能靠天吃飯。每家每戶的耕作土地，也多根據土地實際情況耕種，沿河一帶近水為水田則種植水稻，遠離河道區域為旱地則種植玉米、油菜、蔬菜、辣椒等。種植混雜，當地較為貧困的農民，有想過整合土地規模種植，或是大棚種植等，但還是因為資金問題難以實現，如今多數只能守著自己的“一畝三分地”自給自足。

3.2 難以改變的居住習慣

村域內的部分破損房屋，本次響應上級的扶貧要求，縣級政府出資對村內危房進行拆除重建，但對于村民意愿調查的情況則是“不愿集中安置，要本社安置”，這對于農村新型社區建設、整合土地資源是較為不利的。

3.3 缺失落后的基礎設施

村內對外聯系的村道現狀路面寬度為4.5 m，大型車輛難以駛入，小型車輛會車也存在一定的難度。村內道路除了主要的村道外，基本還未完成硬化，入戶路多以碎石泥巴路為主。水利設施情況較為糟糕，6處提灌站如今都無法使用，管道也陳舊破損，農田的灌溉僅依靠現有的22口蓄水池。

3.4 缺少有效的脫貧策略

如今簡陽市、平泉鎮、黃嶺村層面都積極配合本次脫貧攻堅任務，在村上領導班子的訪談過程中了解到，對于黃嶺村以后的產業發展方向有一定的暢想，但是對于主要發展的產業仍然還是不明確。本次規劃中，我們將對黃嶺村特點進行產業規劃，本著“依商則商”“宜游則游”“宜農則農”的原則進行規劃，避免千村一律。

4 黃嶺之愿景

4.1 村莊規劃定位與目標

溪岸桃林，黃嶺飄香。以增加村民收入、改善人居環境為目標，通過提升一產、打造三產、一三聯動，實現村民持續增收，打造“業興、民富、村美、人和”的產村融合生態村，全省一流脫貧攻堅示范村。

4.2 扶貧目標

2016年，人均可支配收入遞增30 %以上，達11 557元；2017年，人均可支配收入遞增30 %以上，達15 024元。達到全市同期水平的70 %以上，貧困戶人均可支配收入達到簡陽市同期水平的70 %以上。

基本建成以公司經營為主的農業現代化生產基地，并產生效益；結合農業基礎推動鄉村旅游產業發展，完善公共服務與市政基礎設施。

5 黃嶺之應對

5.1 引導一片產業

打造以農業為基礎、鄉村旅游為特色，一三產聯動發展的產業體系。以近期脫貧、遠期致富為規劃目標，近期壯大一產基礎，結合土地特點，形成集群化、規模化、景觀化的產業基地，為遠期培育三產旅游資源，以產業帶動旅游，形成農旅結合的扶貧新村。形成“南種北養、旅游點布”的產業格局，規劃形成“四區、多點”的產業布局結構。四區包括晚白桃生態種植區、種養循環農業區、淺丘精品有機農業區、大耳黑山羊林下養殖區，多點則是與四大規模種養片區相關的三產項目(圖2)。

圖2 產業結構

5.1.1 “立體”種養，提高單位土地產出

提倡“立體”種養，晚白桃林下養殖小家禽，套種花生、紅薯、大豆等糧食作物；自然林下養殖大耳黑山羊，套種牧草；水稻田灌水期混養魚苗。

5.1.2 形成“規模化合作化”種養，構建“合作社——農戶”多元聯接的利益機制

相關村組農戶形成晚白桃、大耳黑山羊、蔬菜種植扶貧互助合作社，向上級爭取并管理發放扶貧幫扶資金，統一購買晚白桃苗、大耳黑山羊、優質蔬菜稻米種進行農戶入股認養或者自種自養。合作社負責對村民進行技術及管理等培訓，并統籌商談解決市場銷售問題。

相關村組水稻、蔬菜等種植，生豬養殖農戶形成家庭農場，使集中分散土地可進行連片開發，并組織相關的技能培訓和交流學習，帶動村民脫貧增收(圖3)。

圖3 種養合作模式

5.1.3 組建“旅游發展合作社”發展觀光農業

前期以農民為主體，組建旅游發展合作社。遠期引進旅游公司，統一管理經營、品牌打造、宣傳運營，農民土地入股和提供勞動力，通過旅游發展合作社把旅游公司和農民聯系起來，三者共同合作經營(圖4)。農民通過土地入股分紅和務工工資獲得經濟收益。

圖4 “旅游發展合作社”發展模式

5.1.4 新鮮有機，近郊直銷

新鮮農產品不經中間商販，與銷售單位簽訂“直采直銷”的協議，直接入駐商店；農民按照合作訂單，把農產品送到物流配送基地即可(圖5)。運用互聯網建立網絡銷售平臺，擴大產品銷售市場。

圖5 農產品直銷模式

5.1.5 結合一產基礎，打造農業觀光節點

龍溪村桃苗規模種植初見規模，有條件一體打造，形成成片的景觀，利于打造以賞花、品果為主題的鄉村旅游片區。晚白桃區域位于丘陵區域，存在一定的高差，而且植被茂盛，利于打造登山等運動休閑項目。

晚白桃種植區域融入登山、賞花等項目。精品農業區域引入親自采摘、捕撈小魚、開放廚房等形式。與周邊教育機構合作，定期開展農事體驗活動。結合大耳黑山羊養殖區域，融入開放牧場，養殖體驗等活動。春可賞花、釣魚，夏可采摘、納涼，秋可品果、觀光，冬可喂羊、登山。

規劃在村莊內以生態形式鋪設慢行步道，形成生態化、網絡化的步道網，串聯農事養殖體驗點。通過慢行游線，游客可以在體驗農事之余，鍛煉體魄，強健身軀。

5.2 鼓勵居民聚居

《簡陽市市域新村建設總體規劃(2011-2020)》確定2020年城鎮化率58 %，確定平泉鎮2020年農村總人口為7 000人，其中黃嶺村聚居人口規模500人。《簡陽市平泉鎮總體規劃(2012-2030 年)》確定黃嶺村為平泉鎮12個聚居點之一，聚居人口規模500人，全鎮散居人口500人。

根據上位規劃，平泉鎮未來農村聚居人口500人，另有部分散居人口。根據上位規劃和農村生產經驗，確定黃嶺村農村人口規模約633人，其中聚居人口400人，聚居度約63 %。根據村域建設條件，同時結合村民意愿，引導村民下山、進鎮，集中安置。

構建“聚居點—散居點—產業項目”一體的“2+3+N”組團型產村體系結構。2個聚居點為本村村民聚居點，承擔居住、公共服務與旅游集散的職能。3個散居點為承擔居住職能。N個產業項目則是依據自身條件及旅游項目形成多樣化、特色化的鄉村民宿，承擔旅游服務職能(圖6)。

圖6 農民聚居點規劃

5.3 完善配套設施

5.3.1 公服配套

參照成統籌【2012】33號文件《關于進一步提升重點鎮、一般鎮、涉農社區及村(農村機制能夠居住區)公共服務和社會管理配置標準和指導意見》進行公共服務設施進行配置。并根據新鮮有機蔬菜網銷需求，增設電子商務示范點，配有機房、臨時小倉庫等功能。

5.3.2 交通設施

打通與東側龍溪村的貫通性道路，打通環線，保障道路處處暢通，保障農副產品生產、運輸、旅游要求。建議增加一條村道，增加村內與G318國道的聯系。將原有村道由4.5 m拓寬至6.5 m。原有組道拓寬至4.5 m，拓寬確有難度區域，應間隔設置錯車道。在聚居點處設一處小規模停車場(圖7)。

圖7 道路及交通設施規劃

5.3.3 水利設施

整改現有蓄水池22口，新建29口，儲存雨水資源；將處理后的生活污水用于農業灌溉；修繕現有提灌站與溝渠，修建新增排灌渠，疏通農業灌溉毛細血管，形成“長藤結瓜”式灌溉系統，連通南北渠道系統，使村域北部有條件以沱江作為水源；村域西北部晚白桃種植區采用滴灌系統，節水達50 %以上(圖8)。

圖8 水利設施規劃

6 精準扶貧機制

6.1 建立實施性的五大定制幫扶模式，引導農民主動生產創收

(1) 入股參與模式——黑山羊養殖：引入公司擔保，農戶合作社代養，貧困戶入股認養也可參與養殖，所得按照入股及勞動所得分配。鎮村幫扶包片干部責任監督，政府在保險和貸款貼息方面給予補貼。

(2) 合作農業模式——晚白桃認養：合作社按照比例進行種植土地劃分，農戶入股認養，林下區域可由農戶自行安排種植，或小家禽養殖，林下產物所得規農戶所有。晚白桃每年需按照規定量交付合作社，并按照認養土地比例進行分紅，剩余產量合作社按照市場價回收。

(3) “先借后還”模式——蔬菜、糧食作物種植：村上組建蔬菜合作社，頭年有合作社提供優質種子，次年同期農戶需還合作社同等比例的蔬菜及糧食作物種子，多余的種植成果歸農戶所有。若頭年不能還清，可放寬期限次年繼續，直至還清為止。

(4) “互聯網+幫扶”模式——農產品網絡銷售：農戶通過生態模式生產家畜家禽、水稻和蔬菜等生態農產品，部分通過搭架網絡平臺按照市場價格統一收購、直銷，所得全部歸農戶所有。部分農產品由周邊學校、工廠按照市場價統一收購。同時與周邊學校合作，定期開展農事體驗活動，作為課外實踐基地。

(5) “技術勞動力”模式——外出務工、農戶技術培訓：村組建勞務公司，由人社局組織培訓相關技能以及提供相關就業信息，外出務工。留守農戶由農林局提供技術培訓，強化種養技術。

6.2 建立完善的五項政策保障機制，保障扶貧工作走穩、落實

(1) 建立專門的領導小組：以鎮黨委書記為組長、鎮長為常務副組長的工作領導小組，成立以分管黨務副書記為組長、分管領導為副組長的駐村工作推進組。

(2) 實行差異化考核：探索建立村組干部任職承諾、清單管理機制，出臺《黃嶺村小組長管理暫行辦法》，實行村組干部差異化考核。

(3) 以規治村以約治民：引導村民共同參與討論、修訂和遵守村規民約、組規公約、院壩公約，形成依法立約、依約治村、民主治理良好格局。

(4)集成使用政策：以農民投工、投勞、村公資金和“一事一議”財政獎補政策加快道路、水利等基礎設施的建設。

(5) 發揮主體作用：加大干部群眾宣傳、教育和培訓力度，是廣大干部群眾成為扶貧開發、脫貧致富的參與者、監督者和管理者。

6.3 針對貧困戶貧困原因施策和貧困類型，精準提出針對型幫扶措施

摸底調查貧困戶貧困原因，具體情況具體分析，給出有針對性的幫扶措施(表1)。

表1 精準扶貧—部分貧困戶幫扶措施

7 結束語

本規劃經過充分調研、現場踏勘，掌握了一手準確資料，了解村民的真實意圖，將產業、民生、基礎設施與精準扶貧政策作為規劃重點，以期為村莊脫貧提供有效且有針對性的指導意見。

目前，國內農村經濟落后、農民收入低等情況依舊存在，但脫貧無法一蹴而就，需要政府、村民與社會各界的共同努力。因此，全面統籌，規劃先行，制定具有實施性、有效性、精準性的規劃策略對農村脫貧有重要意義，希望以此案例，能夠對周邊鎮村與其他貧困村脫貧發展具有思路與實踐上的借鑒意義。