公共政策執行中的公民參與研究

黃靜+唐邇丹

摘要公共政策參與是指公民個體或群體，通過各種途徑向政策制定者表達利益訴求，或者提出各種政策意見和建議，以期影響政策結果的行為。良好的公民參與既是公共政策民主性、科學性的體現，又能有效提升公共政策的執行效能。合理看待公共政策執行中公民參與作用，提升公民參與的意愿和能力，提供有效的參與渠道和制度載體，打造公民參與的政治文化，是促進公共政策執行的現實路徑。

關鍵詞公共政策 執行 公民參與

公共政策參與是指公民個體或群體，通過各種途徑向政策制定者表達利益訴求，或提出各種政策意見和建議，以期影響政策結果的行為。公眾參與公共政策的制定與實施等各個環節是公民享有的一項基本權利，也是民主政治發展的必然要求。好的政策設計如果脫離了公民的有效參與，只能被“束之高閣”，而政策執行過程中之所以出現“上有政策、下有對策”等執行問題，主要在于缺乏公民參與的制度設計和有效渠道。公民參與公共政策執行中，了解到政治系統的運作，才能全面提高公共政策的執行效能。

一、公共政策執行中公民參與的內涵與意義

公共政策執行是通過政策工具將政策理念付諸實踐的過程。作為公共政策與政策效果的中介，公共政策執行至關重要。公共政策的參與者通過各種渠道參與公共政策，一方面表達自己對公共政策執行的關心，另一方面也可以表達自己的利益訴求，使政策制定者、執行者準確把握利益相關者的訴求，作出相應的政策改進。通過廣泛而有效的公民參與，能減少政策執行阻力，實現預期目標，達到公共政策的效益最大化。

參與權對每個公民而言，不僅僅是權利，也是義務，是對國家公共事務的意見表達。參與權使公民樹立“主人翁”意識，通過參與政策執行，積極與政府和單位、組織的管理者合作，推動國家、社會公共事務的發展。從而增強公民福祉，增進人民利益。據此，公民參與能夠更好的維護并推動公共政策的執行，更好的實現預期目標。公共政策目標的實現又增進了人民的利益，又會推動公民更積極的參與公共事務。

公民參與能夠有效控制公共政策走向，提高政策執行質量。對于公共政策的執行情況、執行效果的監督，往往在很大程度上能夠保證公共政策按照預定軌道運行。公共政策會因為時間、空間的變化而做出相應調整，而這些信息的來源，很多是依靠公民參與，公共政策本身面對的群體多元、調整的利益復雜多變，因此在執行過程中必須根據實際情況不斷的調適，使之能夠根據具體環境作出恰當的反應。公共政策在執行過程中除了內容設計的問題外，更多是因為執行過程出現異化，導致諸如政策尋租等問題產生。要解決好這些問題，公民的持續、有效的參與能夠對政策的執行者起到警示作用，對其強有力的監督，使得政策能夠始終維護人民的利益，而不至于淪為謀求私利的工具。

綜上，公民參與公共政策執行是提高政策執行效能，維護公共利益，體現“人民當家做主”、“主權在民”的重要表征。在現代政治中，公民參與是體現其作為人民主人的重要途徑。通過參與管理國家公共事務，人民不僅僅能夠維護自身利益，而且更是以主人翁的地位管理，提出社會主義民主是真正的民主，各個階層、民族、團體的人民都被允許參與公共政策執行、監控、評估更是集思廣益，發揮其聰明才智，也體現出社會主義民主的廣泛性。

二、公共政策執行中公民參與的主要問題

通過公民參與，政策主體能及時發現公共政策執行中的問題，反饋給相關政策的制定者、執行者，政策的制定者、執行者再根據反饋而來的信息進行整理、分析，依據具體情況，進行政策的調整（政策中止、政策終止、政策變通等），使得政策能夠取得預期效果。但因國情差異、制度設計、公民素質等諸多因素的影響，現實中公共政策執行中的公民參與問題重重，主要體現為以下幾點：

（一）公民參與動力不足，能力低下

公民是民主政治的主體，良好的公民參與動力和能力是有效政策參與的前提。當前，我國公民缺乏平等意識、規范意識和理性意識，缺乏政治責任感和積極主動精神。一方面，公民個人意識對于自主、競爭、效率、公平和公正等價值缺乏足夠關注，往往只在意“我能得到什么好處”，公民參與公共政策、社會公共事務管理、監督政府等活動當中較少出對公共利益的考量，而是謀求個人利益。另一方面，要提高公眾參與動力和能力意味著必須提高公眾的知識水平，只有具備一定的知識水平，才能按照意識指引，客觀全面地分析問題，并準確表達自己的思想和觀點。目前，我國公民文化建設較為滯后，公民對國家的大政方針缺乏足夠關注。絕大部分公民缺乏參與公共政策的知識和經驗，多停留在“游行示威”等非理性的參與階段，這對我國公共政策執行形成了不利影響。

（二）公民參與缺乏制度保障和有效渠道

現代民主國家都是以制度治國，以法治治國。公民參與必須依托成套的體制機制保障。體制機制、參與渠道的完善與否決定了公民參與的效度。我國公民在表達利益訴求方面存在成熟度和有效度均不足的情況，很大程度上是因為缺乏公民參與的制度保障和有效渠道，公民訴求不能得到合理合法化的表達，在“強政府，弱社會”的局面下，處于弱勢地位的公民個體往往由于自身知識能力的缺陷可能在表達訴求時無從下手，公民參與缺乏有效話語權，目前在我國，互聯網的普及使得我國公民參與不再局限于過去僅僅依靠人大和信訪兩條渠道，如何使得公民理性運用政府門戶網站、網上信訪、政務微博等方式表達訴求，政府有效回應，是當前公民參與的一大問題。

（三）公民的政治冷漠和非理性政治參與的悖論

我國公共政策中公民的政治冷漠和非理性政治參與的悖論主要體現在：一方面，公民對政治冷漠，認同度不高，缺乏對其運作體系、規則、特點的了解和知識。對政府或社會發起的政治參與活動持冷漠觀望的態度。另一方面，公眾又對政治活動又體現出狂熱的非理性態度。由于自身的修養不足，缺乏對參與政治的知識，對政策主張的獨立思考、批判精神以及理性行動的能力，導致對有關政治的觀點言論缺乏辨別，熱衷于以網上對罵、對抗甚至群體性事件方式表達訴求、維護權益，容易導致公共利益被公眾非理性綁架的極端，這里面固有現有意見表達機利益維護渠道的不暢，但也從另一個方面說明我國公民參與存在的政治冷漠和非理性參與等問題。

三、提升公民參與公共政策執行效能的對策建議

我國學者王滬寧認為我國公民參與的問題主要表現在：一是對政治體系的認識差；二是政治感情淡薄，即公民缺乏對政治體系及其權威的歸屬感、眷戀感”。提高公民參與效能決定治理能力現代化的因素之一，需要從多個方面入手，對公民的政治人格、知識網絡、參與意識實踐方式進行重塑。

（一）提高公民政治參與素質，培養公民參與能力

公民是民主政治的主體，公民意識是有效政策參與的前提。現代公民意識主要包括平等意識、規范意識和理性意識，體現著高度的政治責任感和積極主動精神。在這種意識下，一方面，公民個人意識對于自主、競爭、效率、公平和公正等價值有著普遍的、積極的追求，并努力在社會生活的各個領域實現并維護這些價值。也就是說，公民意識使得其積極主動地參與公共政策、參與社會公共事務管理、參與監督政府等活動當中。另一方面，公民社會強調由個人意識上升到社會整體的公共意識，強調不斷發展壯大的民主意識力量。通過加強自身文化素質方面的學習，增強其對國家大政方針、實事熱點的了解提高以政治意識為基礎的政治能力與公民的責任意識，鼓勵公民參與的文化發展。

（二）建立及時有力的反饋機制，不斷調適公共政策

以往的政策執行，通常都是從中央到地方單向的，人民群眾僅僅是作為政策客體接受執行。政策執行必須考慮的是人民的接受度和認可度，即如何激發公眾參與，為公眾表達訴求提供渠道，并及時予以反饋。及時有效的反饋機制一方面能夠激起公民參與的熱情，認為自己的力量是能夠影響公共事務的，能夠對公共政策產生一定效果的。另一方面通過公民參與，不斷的反應公民利益訴求，政策當局能夠知曉公民的想法，并據此決定政策的去向。這其中，公民的不斷參與為政策執行提供了監督的砝碼，使政策能夠良性被執行。

（三）不斷拓寬公民參與公共政策執行的渠道與范圍

隨著社會的不斷發展，公民參與公共政策執行的方式不斷的多樣化、多元化。內容也隨著公共事務范圍的不斷擴大而不斷的深化、擴展。在內容上大多涉及到公民關心的議題如教育、衛生、環境等方面，但這還不夠，公民參與應該是全過程的，除了公民參與政策的制定外，還應該加強政策執行過程中的監督作用，讓公民能夠時刻關注著公共政策的發展。在形式上，通過現代通訊網絡，如網絡舉報、公民論壇、電話咨詢、電話訪談、座談會、懇談會、電視會議等。政府多渠道的聽取人民意見，公民多渠道的表達自己心聲，國家與社會、政府與公民的良性溝通互動，推動社會的不斷向前發展。

（四）積極塑造公民參與文化

傳統政治文化的影響下，公民不愿參與公共事務的管理。現代民主政治又迫切需要公民積極投身于公共事務的建設中，這就要求必須在全社會弘揚參與性的政治文化，鼓勵公民踴躍參與公共政策執行，為國家的發展建言獻智。參與性政治文化不同于傳統文化之處在于它不僅不壓抑，反而積極的鼓勵公民以主人翁身份治理國家，要求公民有強烈的主人意識、參政意識，認識到自己的權力和義務，絕不是公共政策執行的圍觀者。另一方面提升政府官員和公民的覺悟，認識到現代社會的發展并非零和博弈，而是可以達到政府與社會的良性互動，實現社會公共利益最大化的。這樣一來，在全社會形成參與性的政治文化，政府的群眾基礎得以鞏固和擴大，就更能維護人民的利益。在全民智慧努力下，社會各項事務都能有條不紊的展開，推動并最終實現國家治理能力的現代化。

四、結語

實踐證明，若有治理之名而無符合標準的參與者，治理能力現代化可能成為確認專治統治的新工具，遑論民主；若有公民之述求而無與之配套的參與渠道，治理現代化只能束之高閣。公民參與公共政策執行，乃至參與到國家社會生活的方方面面必將成為整個社會的主旋律，也將助推中國民主政治的發展及各項事業的進步。