城市房屋征收利益平衡法律機(jī)制構(gòu)建

李震剛

摘要隨著國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，各省市因發(fā)展新城區(qū)、舊城棚戶區(qū)改造、地鐵、城市快速路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等原因，導(dǎo)致城市房屋公益性征收總量增速加快，從而引發(fā)了一系列城市拆遷糾紛與矛盾，本文通過分析城市房屋征收中被征收人特別是弱勢被征收人群體所面臨的困境，通過建議城市房屋征收立法，完善征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及流程，從而推動我國城市房屋征收中各方主體利益平衡機(jī)構(gòu)的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞房屋征收 利益平衡 權(quán)利保護(hù)

一、城市房屋征收中各方主體的利益訴求及沖突

（一）城市房屋征收從性質(zhì)上看，屬于地方政府單方面實(shí)施的行政征收具體行政行為

地方政府作為房屋征收的征收人，其通過對目標(biāo)地塊所有房屋及附屬建筑物作出房屋征收決定書，并發(fā)布征收公告。是地方政府針對特定公民、法人實(shí)施的具體行政行為，具有強(qiáng)制性、法定性特點(diǎn)，其行為也具有可訴性。被征收人對于征收決定或具體的補(bǔ)償方案不服，可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式尋求救濟(jì)。當(dāng)前隨著我國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，GDP的高增長已經(jīng)成為各級地方政府追逐的首要目標(biāo)，很多地方政府盲目擴(kuò)大城市建議規(guī)模，大拆大建，搞“形象工程”、“面子工程”，人為擴(kuò)大城市房屋征收的范圍與規(guī)模，歸根結(jié)底是因?yàn)榈胤秸叨纫蕾囃恋刎斦瑧{借城市房地產(chǎn)的高速發(fā)展帶來的土地資源高溢價帶來的土地出讓巨額財政收入。這是地方政府樂于大規(guī)范房屋征收的源動力。正是由于在房屋征收過程中，地方政府身涉重大經(jīng)濟(jì)利益糾葛，其既是征收決定的決定者與發(fā)布者，又指定具體的所屬行政機(jī)關(guān)（通常是住房保障和房產(chǎn)管理局）作為房屋征收部門，既是裁判員，又是運(yùn)動員，因此存在著地方政府在房屋征收過程中職能與角色不清的矛盾。

（二）城市房屋征收中所涉各方主體利益沖突的復(fù)雜性、多元性

首先，被征收人與征收人之間的利益沖突是城市房屋征收過程中諸多利益沖突的核心，且非常復(fù)雜。所謂被征收人是指征收范圍內(nèi)國有土地上單位和個人房屋的所有權(quán)人。被征收人可以通過房屋被征收獲得征收貨幣補(bǔ)償或者房產(chǎn)置換與及因積極配合政府征收而得到的各種獎金從而追求拆遷補(bǔ)償利益的最大化。被征收人希望補(bǔ)償范圍全面，既包括被征收的房屋及其附屬物，還包括合理期限內(nèi)的臨時搭建的建筑物、土地使用權(quán)溢價部分、其它利益損失和費(fèi)用等。但從當(dāng)前城市房屋征收實(shí)際看，普遍存在著補(bǔ)償項(xiàng)目不全面，補(bǔ)償方案不公平未考慮被征收人及被征收房屋歷史因素，方案簡單機(jī)械、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。

其次，被征收人與被征收人之間也存在著利益沖突。很多地方政府房屋征收部門為了鼓勵被征收人盡早簽約、盡早搬遷，通常會在征收補(bǔ)償方案中設(shè)定補(bǔ)助與獎勵，例如南昌市西湖區(qū)政府發(fā)布的《東湖周邊地塊城市棚戶區(qū)（舊城）改造國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案》（2016、12、28）中對于選擇貨幣補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖嗽谘a(bǔ)償簽約期限內(nèi)簽約并在搬遷期限內(nèi)完成搬遷交房的，另按被征收房屋市場評估價的20%給予補(bǔ)助。被征收人在補(bǔ)償簽約期限內(nèi)提前簽約并完成搬遷交房的，再按時間分給予5%-20%不等的獎勵。而這樣的補(bǔ)助與獎勵政策通常會對被征收地塊的被征收人產(chǎn)生分化作用，大多數(shù)被征收人可能基于自身利益考量，為了能拿到全額的補(bǔ)助與獎勵，選擇在征收公告規(guī)定的簽約及搬遷期之前與征收部門簽約及完成搬遷，這部分被征收人可能會與另一部分由于種種原因?qū)τ谘a(bǔ)償方案不滿意而拒絕簽約及搬遷的被征收人產(chǎn)生尖銳沖突與對立。

二、城市房屋公益征收所面臨的困境和問題

（一）城市房屋征收可能使弱勢被征收人更加弱勢

城市房屋征收涉及的層面比較復(fù)雜，它除了涉及到被征收補(bǔ)償安置的問題外，還可能涉及到其它諸多社會問題。例如被征收人子女入學(xué)入托問題、安置房遠(yuǎn)離中收城區(qū)的被征收人的生活配套不到位問題等。這些問題對于生活困難的弱勢被征收人群體的影響更甚。另外一個突出問題是征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償范圍不全面等具有典型的地方政府單方面決定征收補(bǔ)償項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的格式合同特征。基于市場經(jīng)濟(jì)的視角，公正合理的補(bǔ)償應(yīng)該能夠彌補(bǔ)被征收人因房屋被征收所遭受的所有損失，這種損失既包括直接經(jīng)濟(jì)損失，也應(yīng)當(dāng)包括因重新?lián)窬佣黾拥纳畛杀舅鶎?dǎo)致的間接損失。但現(xiàn)實(shí)征收操作中，往往是地方政府與被征收人激烈博弈，從而引發(fā)一系列因征收而導(dǎo)致社會公眾事件。

（二）政府角色錯位，被征收人缺乏有效的法律救濟(jì)機(jī)制

在城市公益房屋征收中，政府的角色應(yīng)當(dāng)是為了社會公共利益而征收房屋，以滿足城市發(fā)展的公共需要。但某些地方政府官員唯GDP是從，打著舊城改造公共利益的旗幟大規(guī)模進(jìn)行城市房屋征收，為了追逐短期經(jīng)濟(jì)利益，而人為降低征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，損害被征收人利益。雖然我國《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》及《行政訴訟法》都明確規(guī)定了被征收人不服征收決定，可向做出征收決定的上一級人民政府申請行政復(fù)議可向同級人民法院提起行政訴訟。但收于眾所周知的司法體制等原因，法院并沒有獨(dú)立的審判權(quán)，其人財物都受制于地方政府，我國目前并沒有建立起一套完整的私權(quán)保障體系。因此從征收實(shí)踐看，大量的征收糾紛被征收人并不是選擇采取司法程序進(jìn)行維權(quán)，而轉(zhuǎn)向選擇自力救濟(jì)方式。

三、完善我國城市房屋征收中各方利益的平衡機(jī)制

（一）完善城市房屋征收立法與被征收人救濟(jì)途徑

首先，房屋所有權(quán)是公民重要的物權(quán)，鑒于目前房屋征收的法規(guī)效力和層級太低，全國人大及常委會應(yīng)盡快制訂專門的城市房屋征收法，進(jìn)一步細(xì)化城市房屋征收的宗旨與原則、征收的程序及方式、補(bǔ)償?shù)姆秶c標(biāo)準(zhǔn)，以及相應(yīng)的法律責(zé)任等。其次，應(yīng)完善被征收人救濟(jì)途徑，可增加調(diào)解、仲裁等多種方式。例如可以效仿醫(yī)療糾紛處理，設(shè)立獨(dú)立的城市房屋征收調(diào)解委員會，專門調(diào)解城市房屋征收過程中各類爭議糾紛，征收部門與被征收人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力，一方不履行調(diào)解協(xié)議，另一方可向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，房屋征收調(diào)解委員會的調(diào)解不具有強(qiáng)制性，雙方未達(dá)成調(diào)解協(xié)議，任何一方仍可以申請行政復(fù)議可提起行政訴訟。

再次，應(yīng)完善征收決定與征收補(bǔ)償決定的司法審查辦法。如前所述，被征收人如對于征收決定及補(bǔ)償決定不服，可向做出決定的上一級人民政府申請行政復(fù)議或向做出決定的人民政府同級人民法院提起行政訴訟。筆者認(rèn)為司法審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括對于征收決定的實(shí)體性判斷以及征收決定的價值觀念的審查兩個方面。實(shí)體性判斷司法審查著、重于征收決定是否符合公共利益之必要，是否符合擬征收房屋下土地之正當(dāng)且合理的使用。而對于征收決定的價值觀念審查則偏重于征收及補(bǔ)償決定是否符合平等、公平、比例原則。例如補(bǔ)償決定是否公平，應(yīng)從主體、客體是否公平、估價是否公平三方面考慮。主體是否公平是指補(bǔ)償?shù)牟粌H是被征收房屋的產(chǎn)權(quán)人，還應(yīng)包括與被征房屋相關(guān)的收益人，例如商業(yè)房屋的承租人。客體的公平是指補(bǔ)償?shù)膶ο蟛粌H包括已進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的房屋，還應(yīng)包括由于歷史原因未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記的房屋及臨時建筑等，對于商業(yè)用途房屋還應(yīng)當(dāng)考慮房屋商譽(yù)等無形資產(chǎn)價值。

（二）完善征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及評估機(jī)制

1.區(qū)分征收房屋性質(zhì)、用途制定不同的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

一般情況下，在房屋征收范圍內(nèi)已經(jīng)依法登記的房屋，其性質(zhì)、用途和建筑面積，應(yīng)當(dāng)以房屋權(quán)屬證書、不動產(chǎn)權(quán)證書和房屋登記簿的記載為準(zhǔn)，區(qū)分為住宅房屋和非住宅房屋（經(jīng)營性或非經(jīng)營性），分別制定不同的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通常經(jīng)營性非住宅房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于住宅房屋。但在征收實(shí)踐中，征收部門應(yīng)實(shí)事求是，充分考慮征收房屋的歷史變遷與現(xiàn)狀，現(xiàn)場實(shí)地勘察綜合認(rèn)定，從而有利于化解與被征人的矛盾。例如房屋檔案中沒有載明經(jīng)營性面積的非住宅房屋，其實(shí)際上被征收人多年以來一直用于經(jīng)營性用途，且分隔開部分面積用于倉庫、廚房、試衣問等，這些面積是否可認(rèn)定為經(jīng)營性用途可由征收部門現(xiàn)場勘察綜合認(rèn)定。

特別情況下，征收部門應(yīng)考慮符合“住改非”條件的非住宅房屋的認(rèn)定。由于歷史原因，很多原為住宅的房屋很早就取得了合法、有效的營業(yè)執(zhí)照或者其它相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營行政許可手續(xù)，至房屋征收時一直作為非住宅房屋使用，符合此類“住改非”條件的房屋，征收部門應(yīng)當(dāng)牽頭規(guī)劃、工商等相關(guān)部門認(rèn)定其經(jīng)營性非住宅性質(zhì)和補(bǔ)償面積。

2.未經(jīng)登記建筑的征收不應(yīng)按“違章建筑”一刀切的不予補(bǔ)償

棚戶區(qū)改造過程中未來經(jīng)登記的建筑物的征收補(bǔ)償問題一直以來是困擾征收部門的核心部門，也是造成近年來多起征收群體性事件的導(dǎo)火索。這些未經(jīng)登記的建筑物形成的歷史原因復(fù)雜，有的是管理者的責(zé)任，有的是為業(yè)主自己的責(zé)任。因此不應(yīng)一刀切的不予補(bǔ)償。征收部門應(yīng)牽頭組織相關(guān)政府部門對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，則一般不予補(bǔ)償，但也應(yīng)考慮被征收人的特殊情況。例如對難以認(rèn)定自行搭建房屋具體建造年限，但被征收人在城市他處沒有房產(chǎn)，該自行搭建房屋為被征收人唯一住房的，且該住房面積較小。征收部門則應(yīng)基于人道主義考量，按該搭建房屋的實(shí)際面積給予補(bǔ)償安置。

3.房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)的選定應(yīng)尊重被征收人的選擇權(quán)

房屋征收評估是征收補(bǔ)償價格市場化的重要手段。為提高房屋征收評估的質(zhì)量與效率，使用評估結(jié)果更公平合理，評估機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)當(dāng)充分尊重被征收人的選擇權(quán)。首先，應(yīng)打破評估機(jī)構(gòu)的地區(qū)壟斷現(xiàn)象，候選評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由專門的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)程序擇優(yōu)選擇若干家，且不限參與投標(biāo)的評估機(jī)構(gòu)的地域性。其次，候選房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定，協(xié)商不成的，由房屋征收部門召集不少于三分之二的被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，如少于三分之二被征收人參與投票或沒有房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)獲得簡單多數(shù)票，則采取由公證部門見證情況下抽簽決定。

當(dāng)事人對評估機(jī)構(gòu)評估被征收房屋價值有異議的，可以通過征收部門向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估，對復(fù)核結(jié)果仍有異議的可向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。

四、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市房屋征收的日益普遍化與被征收人及其它利益相關(guān)人利益平衡問題已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定、城市發(fā)展的重大課題。通過構(gòu)建各相關(guān)主體的利益平衡機(jī)制，有利于化解矛盾，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，最終有利于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和諧穩(wěn)定發(fā)展。