公共安全事件處理中地方政府政策供給的法律問(wèn)題探究

肖義+植文斌

摘要公共安全事故的發(fā)生，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，地方政府應(yīng)對(duì)和處理公共安全事件應(yīng)健全政策供給機(jī)制，并完善法律責(zé)任追究制度。近年來(lái)地方政府在處理公共安全事件中的作用日益凸顯，但也存在應(yīng)急預(yù)案及物資儲(chǔ)備等方面的政策供給不足、問(wèn)責(zé)機(jī)制不科學(xué)、法律制度不完善等多方面問(wèn)題。本文認(rèn)為針對(duì)公共安全事件處理中地方政府政策供給以及相關(guān)法律責(zé)任的研究，具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

關(guān)鍵詞公共安全事件 政策供給 法律問(wèn)題

公共安全事故的發(fā)生，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全。公共安全事件可以分為自然災(zāi)害性事件和人為行為類事故，前者諸如霧霾、地震、山體滑坡、洪水等自然災(zāi)難，后者例如恐爆事件、高速公路連環(huán)車禍等人為災(zāi)難，每件事故的發(fā)生都帶來(lái)了觸目驚心的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。盡管地方政府在當(dāng)前處理公共安全事件中的作用日益凸顯，但也應(yīng)看到應(yīng)對(duì)和處理公共安全事件過(guò)程中地方政府相關(guān)工作存在的不足。因此，本文著眼于公共安全事件處理中地方政府的政策供給以及相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行分析，并給予相應(yīng)建議和措施。

一、公共安全事件處理中地方政府政策與職能缺位

責(zé)任是衡量執(zhí)政的良心標(biāo)尺。公共安全事件涉及到人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，其工作處理與責(zé)任追究，體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政者的職能素養(yǎng)和政策水平。在當(dāng)前公共安全事件的處理中，反映出地方政府職能缺位主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：

（一）突發(fā)事件瞞報(bào)、漏報(bào)

多數(shù)地方政府在面對(duì)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重大公共安全事件時(shí)，寄希望于事件“大事化小，小事化了”，盡力通過(guò)多種方法隱瞞事件發(fā)生的情況和造成的人員傷亡情況，淡化事件的嚴(yán)重程度，甚至于有些地方政府擔(dān)心事情暴露，甚至出現(xiàn)上下級(jí)政府之間相互隱瞞，實(shí)行新聞封鎖。盡管《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）第六十三條有明確規(guī)定，地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；在公共安全事故發(fā)生之后出現(xiàn)有遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)有關(guān)突發(fā)事件的信息或報(bào)送虛假信息造成后果的，依法處分直接負(fù)責(zé)的主管人員。在實(shí)際工作中，部分地方政府仍無(wú)視法律及處罰，對(duì)突發(fā)事件瞞報(bào)、謊報(bào)。

（二）淡化處理、減輕責(zé)任

有些地方政府在面臨一般性公共安全事件時(shí)，第一時(shí)間不是調(diào)動(dòng)資源參與搶險(xiǎn)救災(zāi)去盡全力彌補(bǔ)和挽救事件造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，而是寄希望于上級(jí)政府有關(guān)部門的注意，通過(guò)上級(jí)主管部門來(lái)化解由該事件引起的后果，這無(wú)疑是希望減輕自身部門的責(zé)任，從而增加了上級(jí)部門的工作負(fù)擔(dān)。

（三）政策制定不科學(xué)，預(yù)警機(jī)制欠完備，亦即政府職能出現(xiàn)了“錯(cuò)位”

地方政府在處理公共危機(jī)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)識(shí)不到位的現(xiàn)象比較常見(jiàn)。在突發(fā)公共安全事件發(fā)生之時(shí)，地方政府都會(huì)在第一時(shí)間奔赴現(xiàn)場(chǎng)指揮營(yíng)救工作，但救災(zāi)和營(yíng)救工作受到部門領(lǐng)導(dǎo)的工作能力和認(rèn)識(shí)水平的影響，一旦出現(xiàn)官僚作風(fēng)和教條主義思想，那么勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府的各項(xiàng)措施難以達(dá)到科學(xué)的救災(zāi)搶險(xiǎn)目的，甚至貽誤時(shí)機(jī)，加劇矛盾。在重大安全事故發(fā)生之前，政府缺乏相應(yīng)的危機(jī)意識(shí)，對(duì)可能發(fā)生的安全事故沒(méi)有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)見(jiàn)意識(shí)，政策制定之中缺乏對(duì)安全事故科學(xué)有效的預(yù)警機(jī)制，面對(duì)突發(fā)重大事故之時(shí)往往手忙腳亂，耽誤了搶救的最佳時(shí)機(jī)。

（四）責(zé)任追究不到住

在發(fā)生重大安全事故之后，地方政府通常都會(huì)通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)的形式向媒體和市民公布事件發(fā)生的原因、人員傷亡情況，后續(xù)安置工作等，但卻對(duì)當(dāng)?shù)卣谡咧С趾捅O(jiān)管方面的責(zé)任缺位鮮有提及。當(dāng)前我國(guó)法律及政策方面關(guān)于發(fā)生重大安全事故之后的政府責(zé)任認(rèn)定方面缺乏詳實(shí)的規(guī)定，使得公共安全事故發(fā)生之后相關(guān)責(zé)任人員處罰不足，追責(zé)不力，難以起到懲戒和警醒作用，進(jìn)而導(dǎo)致類似的悲劇和事件持續(xù)上演。

二、公共安全事件處理中地方政府的法律責(zé)任規(guī)定不完善

根據(jù)我國(guó)《憲法》以及《地方各級(jí)人大及地方政府人民組織法》的規(guī)定，保證人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)秩序是各級(jí)人民政府及所屬部門的法定職責(zé)，應(yīng)對(duì)重大安全責(zé)任事故是其必不可少的一項(xiàng)工作任務(wù)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，突發(fā)公共安全事件的主管行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府。有關(guān)公共安全事件應(yīng)對(duì)管理體制，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中第四條規(guī)定，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，該條明確規(guī)定由中央部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，處理應(yīng)急事件的主體是事件發(fā)生所在地的地方政府。可見(jiàn)，公共安全事件處理的責(zé)任主體主要是在地方政府。目前，我國(guó)在處理應(yīng)對(duì)公共安全事件時(shí)，根據(jù)災(zāi)種、主管部門進(jìn)行分別管理的模式。例如，關(guān)于洪水自然災(zāi)難，我國(guó)《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)防汛條例》都針對(duì)這一自然災(zāi)難應(yīng)對(duì)作出明確規(guī)定，負(fù)責(zé)防汛日常工作的主管部門為國(guó)務(wù)院水行政主管部門、各地區(qū)城建主管部門成立的防汛指揮部。

雖然我國(guó)法律針對(duì)重大公共安全事件的處理出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)，但是我們也應(yīng)看到法律制度實(shí)施過(guò)程中存在的不足。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)公共安全事件發(fā)生后采取的應(yīng)對(duì)辦法和組織方式等問(wèn)題，作了比較具體的規(guī)定，但是關(guān)于事件的責(zé)任劃分以及責(zé)任追究等方面并沒(méi)有明確規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只是從宏觀上對(duì)公共安全事件進(jìn)行定性以及應(yīng)對(duì)方案、應(yīng)急機(jī)制等方面做出規(guī)定，對(duì)應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)公共安全事件的實(shí)際指導(dǎo)作用不是很明顯。同時(shí)，我國(guó)關(guān)于公共安全相關(guān)的法律法規(guī)基本上都是從宏觀角度規(guī)定政府職能和職責(zé)等，針對(duì)公共安全事件具體處理的可操作性不強(qiáng)，而且涉及的各部門主體之間權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法人員依法執(zhí)法存在疑難。權(quán)責(zé)不明確使得“九龍治水”，各部門之間相互推卸責(zé)任踢皮球。例如食品安全問(wèn)題，按照《食品安全法》、《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，食品監(jiān)管的主體有多達(dá)10個(gè)部門，每個(gè)部門獨(dú)立監(jiān)管食品安全鏈條上的某一個(gè)環(huán)節(jié)，而眾多部門在面臨重大食品安全事件時(shí)，常常互相推卸責(zé)任。隨著城市化的不斷發(fā)展，公共安全事故不僅僅限于自然災(zāi)難，城市發(fā)展中公共安全事故不確定性增大，形式多樣化。面對(duì)紛繁復(fù)雜的公共安全威脅，應(yīng)不斷完善應(yīng)對(duì)法案、規(guī)范處理措施、健全科學(xué)有效的法律責(zé)任機(jī)制，才能有效預(yù)防和治理公共安全隱患。

三、完善公共安全事件中地方政府的政策支持和法律問(wèn)責(zé)機(jī)制

（一）增強(qiáng)地方政府對(duì)公共安全事件處理的政策支持

1.地方政府樹(shù)立科學(xué)的公共危機(jī)預(yù)防意識(shí)

對(duì)于公共安全事件，尤其是一些突發(fā)重大的事件，預(yù)防永遠(yuǎn)大于治理，將安全隱患防范于未然，避免當(dāng)危機(jī)突發(fā)時(shí)的措手不及，造成重大人員財(cái)物的損失。因此，地方政府樹(shù)立防范意識(shí)是首要的要求，只有在思想上認(rèn)識(shí)到防范的重要性，才能為公共安全事件提供更多的預(yù)防性政策和制度供給。這要求我們地方政府在日常工作之中，不要忽視事物發(fā)展的細(xì)微趨勢(shì)，不要忽視種種征兆和危險(xiǎn)信號(hào)。在安全事故發(fā)生之前，就應(yīng)有敏銳地洞察力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，迅速防范。

2.健全公共安全事件應(yīng)對(duì)的法律規(guī)范體系及政策機(jī)制

我國(guó)關(guān)于應(yīng)對(duì)公共安全事件相關(guān)的法律法規(guī)出臺(tái)時(shí)間較晚，在2003年SARS事件之后，我國(guó)才出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，明確應(yīng)急預(yù)警等相關(guān)的工作內(nèi)容。隨后我國(guó)公共安全事件被曝光的數(shù)量越來(lái)越多，立法部門迅速把握了公共安全立法動(dòng)態(tài)，關(guān)于公共安全事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)不斷出臺(tái)，不斷完善，有關(guān)突發(fā)公共安全事件應(yīng)對(duì)應(yīng)急方案整體框架也逐步形成。除了國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)以外，各個(gè)地方政府也相繼出臺(tái)了針對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共安全事件應(yīng)對(duì)、處理方面的法律規(guī)范和規(guī)定。

健全公共安全事件應(yīng)對(duì)和處理的法律規(guī)范體系，需要各地方政府根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)和管轄職責(zé)，制定各地的公共安全應(yīng)對(duì)細(xì)則和政策。因?yàn)槲覈?guó)地域廣闊，每個(gè)省市都有自己獨(dú)特的自然條件、地理環(huán)境等差異，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為公共安全事件的應(yīng)對(duì)提供了框架性的法律依據(jù)，各級(jí)地方政府可在全國(guó)性的法律前提下，制定適合本地區(qū)的細(xì)則，明確地方政府各個(gè)部門之間的權(quán)責(zé)，以及突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)警預(yù)案、追責(zé)制度、民間力量的組織、信息披露機(jī)制等相關(guān)方面的法律問(wèn)題。此外，地方政府可根據(jù)當(dāng)?shù)仡l發(fā)的自然災(zāi)難、突發(fā)事件類型，制定行業(yè)應(yīng)急防治條例。例如北方可以制定關(guān)于霧霾、風(fēng)沙等自然災(zāi)難的防災(zāi)減災(zāi)辦法，南方可以制定關(guān)于洪澇、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)難的防災(zāi)減災(zāi)辦法。

（二）完善公共安全事件法律問(wèn)責(zé)機(jī)制

健全法律問(wèn)責(zé)機(jī)制，能進(jìn)一步促使政府工作人員認(rèn)識(shí)到嚴(yán)重的法律后果以及明確的責(zé)任追究，這才能使公共安全事故責(zé)任落實(shí)到位，預(yù)防類似事件再次發(fā)生。目前我國(guó)在公共安全事故政府問(wèn)責(zé)方面的相關(guān)法律法規(guī)并不健全，主要是因?yàn)槲覈?guó)在公共安全事故方面的法律都是以災(zāi)種分類，各自獨(dú)立的，沒(méi)有形成統(tǒng)一完整的體系，缺乏專門的規(guī)定公共安全事件追責(zé)機(jī)制的法律規(guī)范。另外，我國(guó)在公共安全事故政府問(wèn)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)僅有針對(duì)重大安全事故的規(guī)定和條例，缺乏詳實(shí)明確的處罰規(guī)定，難以保障現(xiàn)實(shí)工作需要。公共安全事故問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，首先需要完善相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制法律體系。對(duì)涉及公共安全事故的政府問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，國(guó)家法律規(guī)范之中應(yīng)作出明確規(guī)定，包括對(duì)政府責(zé)任的界定、問(wèn)責(zé)程序的具體流程、問(wèn)責(zé)手段與方式、救濟(jì)制度等內(nèi)容。如果條件成熟，可以制定專門的“公共安全事故政府問(wèn)責(zé)法案”，作為公共安全事件追責(zé)機(jī)制的總領(lǐng)性的法律文件，其他單—法律作為補(bǔ)充性法律條文，作出更為具體的相關(guān)規(guī)定，使問(wèn)責(zé)制度有法可依，使現(xiàn)行的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制更趨完善。