社區治理與社區調解實效的提升

梁宇棟

摘要社區調解是人民調解制度的重要形式。權威與信任是調解制度實效化的必備條件。本文以此為基點，通過對傳統基層社區進行歷史分析，進一步證明社區治理是社區調解實效化重要外在制度變量，并針對當前城市社區治理的現狀，提出社會組織的常態化介入與制度性參與是健全社區治理體系，提升社區調解實效性的重要因素。

關鍵詞社區治理 調解 權威 信任 社會組織

一、問題與視角

多元糾紛解決機制研究與現實探索一直是學界關注和研究焦點之一。多年來，學者們從中國現實出發，發現問題，著力挖掘和梳理本土的各種智識資源，以探索適合中國國情的糾紛解決機制，并取得了豐富的理論成果。而這些成果中很大一部分涉及調解制度。訴訟調解、行政調解和人民調解相互銜接、貫通的大調解機制的提出以及隨后在全國各地的推行，標志著具有中國特色的調解制度的確立?！澳贤Ｊ健?、“山東青縣模式”等具有地域特色的調解機制進一步豐富了大調解機制，也顯示了大調解機制的生命力。為了進一步完善大調解機制，在2011年修訂、頒布了《人民調解法》。該法規定了人民調解的主體及其資格、調解程序、調解效力和經費保障等內容，其中，人民調解委員會與行政、法院之間的關系、（第五條）、調解協議的效力與救濟（第三十二條）、人民調解與司法程序的對接（第三十三條）是此次立法中的亮點。人民調解協議“可訴可確”的立法安排不僅進一步強化調解活動的規范化、制度化，而且通過規定和完善訴訟、行政與人民調解的對接機制，改變了人民調解在大調解機制中相對弱勢的境況，提升了人民調解在糾紛解決機制中的地位和作用，從而進一步有效引導民眾通過調解來方式解決人們日常生活中的各類民事糾紛，客觀上減輕行政、司法等機構的解紛壓力，提高了司法機構的辦案效率，更加有力地維護基層社會的穩定與有序。如何推動人民調解制度的落地與實效，是我們當前必須思考的問題。學界在訴調對接機制的完善、創新人民調解模式，如深圳市的桃園模式、警民聯調模式。等取得了一些成果。然而，這些研究成果關注的焦點往往集中于人民調解制度本身，而忽視了調解制度與外在制度環境之間的有機聯系。我們知道，任何制度的生發、形成和發展需要豐厚的社會土壤，需要各種制度條件的支持和配合，該制度才能真正發揮其應有或者更大的作用。法律同樣如此。我們可以將法律置于特定的社會背景中，通過分析法律與社會其他事物之間的關系來認識和理解法律的本質與實際運作狀況，從而發現法律對社會產生影響力的大小往往與該制度內外條件交互作用的程度密切相關。而這些外在條件則是以一系列制度的建立與合力運作為支撐的?？梢哉f，特定法律制度的外在環境及其彼此匹配度是該法律制度得以產生實效的重要因素。因此，沿循此思路我們擬從調解產生實效的外在條件出發，考察、分析我國古代傳統基層社區治理體系的構建、運作與這些實質條件的關系，并以此為參照來思考當前社區治理與社區調解所面臨的問題及其應對路徑。

二、社區調解實效性的實質條件：權威與信任

學界通常認為調解是指“介入糾紛的第三者運用一定的社會規范、習慣、風俗、倫理、法律等淵源，通過對糾紛雙方曉以道理和厲害，促成諒解或妥協。調解的正當性基礎是當事人自愿，其基本特征是非正式性和非專業性?！睂Υ烁拍罘治隹芍{解有效實施需具備兩個條件：

一是介入糾紛的第三者的權威?；谧栽高x擇調解方式來處理雙方的爭議或糾紛的雙方當事人而言，介入糾紛第三者的資質在于雙方當事人對其獨立公正的處理糾紛或爭議的信任，并且能夠有效的組織、推動調解活動的開展，最終能夠提出妥當的解決糾紛或爭議的方案并被雙方當事人認可、服從和執行，即“自愿的制度化服從。”

二是調解參與者之間的信任。在社區，人們在長期的日常生活中持續溝通與交流，情感、信息與文化意識的不斷地在合作與競爭中交互流動，彼此的認同和依賴感得到不斷增強，形成彼此共享并遵循各種價值與規范的社區共同體。信任成為人們日常關系狀態的基本表達。正是在這種狀態下，調解的雙方當事人對彼此的行為的性質、依據及其后果都有相對肯定的預期或確信，才會自愿選擇調解作為解決彼此糾紛或爭議的方式。在彼此意見向左、甚至激烈沖突的情況下，彼此愿意選擇妥協來推動調解活動的繼續。最終彼此愿意在多次溝通與協商中援引社區中共同規范，諸如風俗、習慣、慣例等規范達成彼此合意的調解方案，并主動執行使得矛盾得以化解。

然而，權威與信任并不是調解制度內生的，也不是憑空產生的或任意選擇的結果。相反，他們是各種外在結構性條件的相互配合、彼此交互疊加、相互作用的結果。我們必須對權威、信任產生的結構性背景展開進一步的探討。

三、古代基層社區的治理與調解

保羅·康納頓認為：“我們對現在的體驗很大程度上取決于我們有關過去的知識?！碧子么嗽挘斍拔覀儗ι鐓^調解制度的思考，同樣取決于我們對過去調解制度的認識與理解。調解作為我國古代傳統社會的民間解決糾紛的主要方式，通過對它實際運作產生影響的諸多社會條件的分析，我們能夠從中獲得許多啟發。

權力文化網絡的概念是杜贊奇提出的，并將此概念運用到在國家治理現代化的背景下，20世紀前半葉華北農村鄉村治理模式變遷的社會學考察和分析中，在此基礎上提出了國家政權內卷化的觀點。

杜贊奇認為，權力不僅是指個人、群體和組織通過各種手段（包括暴力、強制、說服以及繼承原有的權威和法統等）以獲取他人服從的能力以及各種無形的社會關系的合成。這些關系存在于宗教、政治、經濟、宗族等社會生活的各個領域關系之中。而文化一詞是指各種關系與組織中的象征與規范，這些象征與規范包含著宗教信仰，相互感情，親戚紐帶以及參加組織的眾人所承認并受其約束的是非標準。這種象征性價值賦予文化網絡一種受人尊敬的權威，并反過來激發人們的社會責任感、榮譽感來激勵人們對文化網絡中的領導地位的推崇和追求。而這種文化的共享是包括國家政權在內的各種不相同的社會集團間相互競爭，妥協及自我調節的結果。通過爭奪文化中的領導權不僅使自我權力合法化，而且可以盡可能地獲取各種資源和輿論支持為自我利益更大化服務。文化網絡正是由鄉村社會中多種組織體系以及塑造權力運作的各種規范構成。這些組織體系包括以地域為基礎的具有強制性的團體，自愿組成的聯合體以及非正式的人際關系網絡。

據此，我們可以通過權力文化網絡這一理論工具來分析我國古代基層社區治理與調解之間的關系。傳統社區是以農耕經濟為基礎的社會。經濟上的自給自足，使得人們之間相互交往并發生多種多樣的社會關系的可能性較低，與外界的聯系也較少，彼此之間只具有地域性的聯系。因此，基層社區具有相對封閉性的特點，成為構建基層社區治理模式的基本約束。

古代基層社區的權力主體主要由家族、宗族、地方鄉紳、保長（里正）等構成，而他們的權力來源并不相同。在相對封閉的社區中人們依附于土地，以血緣為紐帶聚族而居。這些家族或宗族在基層社區治理中扮演重要角色源于經濟生產方式的內在要求。而其族長權威的確立與強化則是在處理家族內事務的過程中逐漸確立起來的。馬克斯·韋伯曾指出：“在村落中，每個族都有自己的宗祠，在國家正式官員缺乏的情況下，村民在宗族的組織下，過著一種自治的生活。宗族具有自己的公共財產，為內部成員提供經濟、法律、貸款等方面的互助服務，并且使用武力來保衛本宗族的公共權益。族長在管理和執行這些公共事務過程中，逐漸確立自己的地位和權威?！辈粌H如此，對于家庭內部成員之間以及家族之間的紛爭的解決，家族或宗族的族長也扮演者關鍵性角色。自秦朝實行郡縣制以來，國家治理呈皇權與紳權共治的基本格局。在這種格局中，皇帝依靠各級官僚來實現對全國的統治與管理。由于在交通、通訊以及治理技術等方面的制約，其權力能夠直接控制的區域僅至縣府一級，皇權的觸角無法直接延伸至廣大基層農村，并對人們的日常生活和社會交往發揮影響力。因此，皇權將在基層中尋找自己的代理人：地方鄉紳。因此，地方鄉紳作為皇帝和各級官僚利益在基層社區中的代理人享有一定的自治權力。他們不僅從事為政府籌集稅款，組織訓練和指揮地方團練等政府性事務，還要調解、仲裁地方糾紛、開辦學堂、維護官方道路、慈善以及社會救助等活動。他們基于財富、聲望、榮譽、地位等因素的考慮，在官僚和村民之間穿梭往返，不斷調整自身的定位，以實現自身利益的最大化。如此也將官僚與村民、村民之間利益關系的緊張與沖突得到最大限度的緩和，從而維護基層社區的穩定與秩序，從而間接維護皇權統治的合法性。然而，雖然士紳控制著基層社會，但并不意味著國家權力完全退出基層社區的治理。相反，即便受到地方士紳的排斥和制約，國家權力依然通過保甲制的方式將自身的權力觸角延伸至基層社會，從而保持著自身對基層社會的影響力和控制力。它是為官方在基層鄉土社會有效實現其權力意志的的產物。它們是國家基于制定土地政策、為官方收取稅款、抓捕罪犯以及控制社會動蕩，維護基層社會穩定的等因素考量的結果。保長根據上級行政機構的指令執行這些事務的過程中，也在民眾中發揮自身的影響力，從而成為基層社區治理的又一權力主體。最終，在自給自足自然經濟條件約束下，構建了與此相適應的基層社區治理結構：皇權、紳權、族權在權力彼此分工又相互交叉重疊的狀態下，協同治理基層社區。

在文化層面上，自漢武帝實施“獨尊儒術”的政策以來，直到清朝覆滅，儒家思想被歷代統治者奉為文化正統。尤其是自隋唐實行科舉制后，教育的普遍推廣導致儒家思想的影響力不斷地滲透到社會的各個領域和層面。儒家思想完全迎合的封建宗法等級制度的要求，它所倡導的敬天法祖、君輕民本的理念、針對君臣、父子、夫妻、兄弟、朋友等關系提出的三綱五常和仁義禮智信等倫理規范和要求都被包括官僚、鄉紳、族長在內的人們在日常社會行為和生活中所奉行不悖。針對民眾彼此之間的糾紛的態度上則傾向于無訟是求、以和為貴，并將好訴被視為是不道德的行為。這種以“家國同構”為核心理念的儒家倫理不僅為皇權、紳權、族權存在和發揮作用提供了正當性，而且也使得的特定的地域、地域之間乃至整個國家具有彼此的認同感和凝聚力。而在基層社區中，人們共享儒家文化的理念和規范、象征和儀式，并據此從事社會活動與交往，人們彼此問的認同感和社區整體的凝聚力得到強化，社區共同體真正形成。

當然，除了儒家文化之外的各種宗教、神話傳說、圖騰等也成為各類鄉村組織構建自身合法性的源泉。正是在人們彼此信任的氛圍中，人們共享各種處理社會關系的行為規范與準則，這不僅為調解的開展提供了基本依據，而且使得人們彼此都能對對方的處境、行為及其后果有著穩定的預期，為調解的推動及其有效實現提供了重要基礎。

可見，中國傳統基層社區的治理體系是一張由權力和文化構建的控制之網。在這張網中，族長、士紳、保長都是節點，而儒家倫理及其他文化因子則是這張網的墨繩與準據。它們的相互連接將人們牢牢的固定在特定的位置上，在人們彼此互動中形成具有高度信任感的同質化社區。張維迎教授也曾明確指出：“早期社會的技術特點決定了人口的流動遠遠弱于現代社會，整個社會被分割成若干個相對孤立的村莊。盡管村莊之間信息流動很少，但村莊內，居民“比鄰而居”，“朝夕相見”，信息的傳遞（采用了gossip的形式）速度較快，信息共享程度很高，對價值觀念的共識很高?！边@些都為社區調解制度的有效運行提供了充分的實質條件——叔威與信任。而這也恰恰說明，調解作為古代基層社區成員問處理彼此糾紛與沖突的主要方式有著深刻的社會基礎。

四、當前社區治理的現狀

與傳統社會中的基層農業社區相比，城市社區具有了人口密度高，規模大、異質性濃重的特點。隨著工業化、城鎮化進程的持續推進，大量人口涌入城市。人們從原有的社區脫域而出，在日益多變的環境中，根據自身的愿望和需要自主選擇，自主安排自己的職業、生活方式及其社會交往，并承擔相應的后果。人們的生活方式日趨多樣，利益訴求日益多元，日常生活表現出了濃重的多元性。原有的基于血緣、地緣關系形成的規范人們行為的風俗習慣、倫理要求也逐漸失去了約束力和影響力。傳統的意義世界逐漸退出了歷史舞臺。同時，由于工具理性全面滲透到人們的日常生活及其自身，任何理性的必然性并沒有替代傳統社會中程式化真理的地位，價值與規范變得多元而模糊。人們的日常生活與社會交往處于“失范”的狀態。人們的社會流動頻繁、生活節奏快等因素進一步加劇了這一后果。個人內心焦慮、人際淡漠與疏離、對他人和社區沒有認同和歸屬感，人們彼此之間學習、模仿的可能性日漸消逝，彼此的影響力日益式微。彼此信任度低，參與社區公共事務的動力不足、社區缺乏凝聚力成為當下社區的基本生態。

德國社會學家滕尼斯認為，社區是有血緣、情感倫理構建的彼此共享價值與規范的持久共同體。也就是說，社區成員對社區的認同感、歸屬感以及彼此之間的凝聚力是社區的重要特征。因此，社區治理體系的構建與運作必須能夠有效地回應這種要求。白改革開放以來，在政企分開和企業市場化運作的背景下單位的全能型角色逐漸向市場逐利型角色的轉變，相應的單位在社會管理和控制的職能逐漸被淡化，并最終退出了社區治理體系。這種變化的結果之一就是原來單位為主、居民委員會輔助的治理格局被打破，社區的居民委員會將單獨承擔起基層事務的管理與控制。然而，社區委員會的權責分配倒掛一即自身擁有的資源、手段并不能完全滿足履行職責的要求——導致在實際履職過程中社區居民委員會基于自身擁有資源的有限性和行政壓力等因素的考量權衡下將更多的資源投入到政府分配的行政性事務中。與此同時，居民委員會則沒有更多的時間和精力將各類社會性事務納入自身實際日常工作視野中，進而無法真正有效地組織人們參與和管理社區公共事務。而由于在公共空間、物質資源、制度激勵、個人能力等因素的影響，社區成員基于自身對公共利益的訴求而自發開展的社區公共活動陷入個體化、碎片化、非理性甚至極端化的無序自治的狀態中。權威單一且影響力不足、社區成員彼此缺乏認同感，無法形成共享的基本行為規范與準則是當前城市社區治理的基本現狀。這也說明當前的社區治理體系無力回應和有效解決現代社區基本社會生態所提出的內在要求。而在這張松散無力的治理之網中，人們選擇社區調解解決彼此糾紛的預期和積極性也會大大降低，社區調解制度的推動與落地還需要做很多工作。

五、社區治理之網精致化的路徑：社會組織的制度性常態化介入

針對社區委員會權責不匹配的問題，可以通過兩種途徑來解決。一種是通過對基層社區委員會的進一步賦權來最大限度滿足社區委員會主持公共事務所要求的資源投入。然而，不僅政府資源是有限的，而且基層社區委員會的擴張同時也引發了行政成本的上升以及相應行政效率的下降。其結果可能出現與制度安排的初衷不一致，甚至相悖的情形。而另一種途徑就是社會組織在社區治理中的制度性常態化介入。

一股而言，社會組織可以將處于原子化狀態，在生活方式、價值理念存在異質性的人們重新組織起來，再次嵌入社會既有的治理結構之中，形成一個個具有同質性的小群體，并以此為平臺和渠道讓人們有序地參與社區公共事務的建設與管理。不僅如此，社會組織在開展公共活動，提供公共服務的同時也能夠鞏固和強化社區委員會、業主委員會、物業公司以及各種社會組織之間的聯系與互動，不斷地型塑社區的公共生活，從而形成社區共享的行為準則和具體規范。最終形成以社區委員會為主導，社會組織及其他主體積極輔助，社區成員共同參與，彼此共享社區公共倫理和行為準則的治理之網。

在這個權力文化網絡中，各個治理主體在不斷地表達和保護社會組織成員的要求同時，贏得和強化組織成員對各個組織的認同感和歸屬感以及對其領導者的信任和支持。當社區成員問發生矛盾和糾紛時，基于糾紛所涉及的范圍不同，這些組織的領導者可以以主導者或參與者的角色介入糾紛中，利用自身在當事人中的影響力參與社區調解。與此同時，社區成員彼此共享的組織或社區文化與行為規范為雙方當事人預測和評價彼此的行為及其后果提供了基本的預期，從而使得整體上調解的組織、推動乃至最終實現的可能性大大提升。因此，從提升社區調解實效的角度講，社會組織應當介入社區治理制度化、常態化。