關(guān)天經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)渭南城市發(fā)展模式法律問題探討

張鈞濤

摘要關(guān)天經(jīng)濟區(qū)在我國中西部已基本形成，但是城市規(guī)劃法律的規(guī)制范圍在我國缺乏明確的規(guī)定，具有一定的模糊性，導(dǎo)致城市發(fā)展的無組織性和無序性，造成了城市資源的浪費。本文針對城市規(guī)劃中管理模式進行探討和分析，對渭南城市和諧有序的發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞城市規(guī)劃 管理主體 法律責(zé)任

在實踐中，關(guān)天經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃成為促進區(qū)域內(nèi)各個城市關(guān)系的重要工具，在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各個城市發(fā)展、促進城市之間的合作，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)個城市的作用與職能等方面均具有一定的成效。但從實際的城市發(fā)展角度來看，目前關(guān)天經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃，特別是一些主要城市規(guī)劃，由于受地方保護主義的以及短期的政績觀念的影響下，往往演變?yōu)榈胤綖榱双@取國家政治投資的一種方式。

根據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定：“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制。”以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十二條的規(guī)定：“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃。縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負(fù)責(zé)組織編制。”

目前關(guān)天經(jīng)濟區(qū)內(nèi)城市的管理模式基本上為高度分散的管理模式，在“理性經(jīng)濟人”的視角下，在這種模式下，出于對經(jīng)濟利益的短期考慮，很難對渭南城市的規(guī)劃有明確的定位，得來的僅僅是與其他城市一樣的模仿與借鑒，由于缺乏宏觀城市職能的規(guī)劃與指導(dǎo)，“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)”內(nèi)各個城市的定位與職能近乎于相同，在此情況下，如何對渭南城市的職能與特色進行較為明確的定位其重要性也就逐漸凸現(xiàn)出來。

一、關(guān)天經(jīng)濟區(qū)中城市管理模式現(xiàn)狀與比較

目前，關(guān)天經(jīng)濟區(qū)中各城市規(guī)劃依然以傳統(tǒng)模式為主，主要是高度分散的規(guī)劃方式，以西安、蘭州為代表。

在此類的城市規(guī)劃中，行政管理主體的職能高度分散，具體的城市規(guī)劃的管理權(quán)則由縣、區(qū)的管理部門行使，由此，當(dāng)城市的規(guī)劃權(quán)限由基層行使以后，涉及到項目批準(zhǔn)實施與土地開發(fā)等相關(guān)城市規(guī)劃的問題，都由基層行政機構(gòu)行使。同時，區(qū)、縣政府一級的城市規(guī)劃管理部門也具有城市規(guī)劃的一定權(quán)限，制定后向市規(guī)劃局匯報批準(zhǔn)。

在高度分散職能模式的城市行政規(guī)劃職權(quán)下，城市規(guī)劃的相關(guān)權(quán)限并不完全由基層部門來行使。但是市一級對規(guī)劃權(quán)利的具體實施很難進行具體操作，其主要用于審查與批準(zhǔn)基層上報的相關(guān)規(guī)劃，很難通過宏觀視角進行監(jiān)督。

該模式的優(yōu)勢在于充分考慮到各城市發(fā)展的特殊性，使各城市能夠因地制宜，選擇適合本城市的特色進行發(fā)展，然而該模式的缺點則是造成城市的“粗狂式”的發(fā)展，忽略本地區(qū)的特色及職能。

與傳統(tǒng)的高度分散模式相比較，國內(nèi)出現(xiàn)了垂直管理的模式，主要以深圳為代表。該模式的運作方式，是以為市局、分局、國土所三個級別的行政機構(gòu)進行的垂直管理模式。這種管理模式極大地提高了城市規(guī)劃管理的能力，實現(xiàn)了城市與區(qū)域利益之間的良好協(xié)調(diào)，避免了因為實踐中的管理偏差而導(dǎo)致二者之間的利益沖突。然而“垂直管理”模式的弊端也在于權(quán)力過于集中，城市內(nèi)各區(qū)域很難有自身的規(guī)劃，往往出現(xiàn)“為大家，舍小家”的情況，反而出現(xiàn)為了實現(xiàn)主要城市的職能而犧牲了地方的特色。

二、關(guān)天經(jīng)濟區(qū)城市管理模式分析

城市發(fā)展都必須與其承載的地區(qū)經(jīng)濟特色相適應(yīng)，每一種城市規(guī)劃管理模式都必須結(jié)合該城市在本經(jīng)濟區(qū)域中所承擔(dān)的職能，如若僅僅追求管理模式上的改進，而忽視城市的基本經(jīng)濟特色，則會導(dǎo)致大量的資源浪費，而目前“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)內(nèi)”的傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式并未與地區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)狀相協(xié)調(diào)，給城市的發(fā)展帶來了許多消極的影響。

首先，城市宏觀控制能力的下降，“重局部，輕整體”，是“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)內(nèi)”城市規(guī)劃管理特點，這種特點導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)限過度的分散，這樣的劃分從經(jīng)濟發(fā)展角度來看僅能夠保障部分城市的職能，無法對區(qū)域內(nèi)所有城市樹立“整體區(qū)域規(guī)劃”的概念，在“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)”規(guī)劃的進程中既沒有對各個城市進行可持續(xù)發(fā)展理念的規(guī)劃，也沒有對各個城市的職能進行長遠的見識與定位，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟區(qū)域的整體與城市局部之間的矛盾。其直接結(jié)果就是，各城市在設(shè)置本城市發(fā)展的各項指標(biāo)時往往與整體的經(jīng)濟區(qū)域發(fā)生掣肘，城市的規(guī)劃不斷地與區(qū)域經(jīng)濟的指標(biāo)相矛盾，或相互制約，各城市為了自身利益，不斷突破區(qū)域經(jīng)濟對某一項指標(biāo)的上限，而忽略城市自身在區(qū)域經(jīng)濟中的職能與作用。如此，就無法深切地貫徹“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)”城市規(guī)劃的政策，經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的各個城市建設(shè)也將處于“粗狂式”的無序狀態(tài)。

其次，由于這種高多分散的城市規(guī)劃的管理模式，導(dǎo)致區(qū)域與區(qū)域之間缺乏一定程度的協(xié)調(diào)，因為各個經(jīng)濟區(qū)域在規(guī)劃時，都是較多的考慮己方經(jīng)濟區(qū)域的問題，很難以其他經(jīng)濟區(qū)域進行溝通協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致了相鄰城市在城市規(guī)劃方面的交流和探討，進一步加深了區(qū)域與區(qū)域之間的不協(xié)調(diào)，影響了區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃建設(shè)合力的發(fā)揮，進一步阻礙了經(jīng)濟區(qū)域的發(fā)展。由于目前關(guān)天經(jīng)濟區(qū)與其他區(qū)域之間也存在著明顯的界限，這些邊界導(dǎo)致經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)城市開發(fā)力度、建設(shè)項目、交通與市政基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)劃更是矛盾叢生。

最后，由于底層一級政府都擁有財政自主權(quán)，他們?yōu)榱吮镜貐^(qū)的經(jīng)濟，往往會從自身出發(fā)，導(dǎo)致大量的低水平的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，如道路、下水管道等，在這個過程中他們往往不會關(guān)注其在“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)域中”是如何定位，具有何種職能，各個城市的規(guī)劃往往出現(xiàn)了“凡有項目必有爭心”，“蜥市中心必爭”這樣的亂象。

另外，各個城市不考慮城市在經(jīng)濟區(qū)域中所承擔(dān)的作用與職能，僅僅為了建設(shè)而建設(shè)，并未考慮“關(guān)天經(jīng)濟”區(qū)域的經(jīng)濟與環(huán)境效益，由于“經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)”的建設(shè)項目與日劇增，導(dǎo)致在經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)的項目布局不但分散而且結(jié)構(gòu)單一，大量的重復(fù)建設(shè)使土地資源難以發(fā)揮其本身具有的職能，進一步導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的綜合功能受到限制，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，所以由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與領(lǐng)導(dǎo)，各種建設(shè)項目在城市中破土動工的同時，這種高度分散的城市規(guī)劃本身就缺乏可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃戰(zhàn)略的指導(dǎo)，區(qū)域內(nèi)的資源與環(huán)境均遭受到不同程度的浪費與破壞，當(dāng)域內(nèi)的城市發(fā)展達到一定階段時就會遇到瓶頸很難發(fā)揮其應(yīng)有的職能。

三、完善渭南城市規(guī)劃制度的對策

當(dāng)前對城市職能進行分權(quán)和精簡是城市發(fā)展的主流，這也逐漸成為國際上的一種趨勢。在中西部，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)關(guān)天經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展趨勢和方向，對區(qū)域內(nèi)城市規(guī)劃管理權(quán)力進行精簡、分化與集中有其必要性和重要性。就當(dāng)前“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)”的具體規(guī)劃狀況，由于缺乏相關(guān)規(guī)劃權(quán)利的法律界定，對渭南城市規(guī)劃權(quán)利如何集中、精簡并且分化，我國當(dāng)前的法律法規(guī)與規(guī)章制度并沒有明確規(guī)定。對渭南城市規(guī)劃管理權(quán)的恣意下放，也必將導(dǎo)致城市規(guī)劃管理主體無法正確行使自己的權(quán)利，“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)”域宏觀調(diào)控的能力也隨之下降。結(jié)合“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)”現(xiàn)狀，適應(yīng)渭南城市規(guī)劃管理模式的構(gòu)建，可從以下幾方面入手：

（一）規(guī)劃管理權(quán)下放的尺度

關(guān)天經(jīng)濟區(qū)中的各個城市都有其發(fā)展的不同規(guī)律，應(yīng)當(dāng)考慮渭南城市與其他城市發(fā)展所處的不同階段，也應(yīng)該結(jié)合渭南城市發(fā)展的自身特點并且結(jié)合其他城市在實踐中積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)進行以下考慮：

其一，由于渭南城市是剛剛開始城市規(guī)劃的階段，為了能有效對渭南城市職能與特色進行定位，應(yīng)當(dāng)采取集中城市規(guī)劃的模式，即：將渭南市的城市規(guī)劃管理的權(quán)限上升至市一級管理更為合適。

其二，盡快明確對城市規(guī)劃管理權(quán)的法律規(guī)范，對部分人才儲備較為充分，地區(qū)特色和職能較為清晰的區(qū)、縣將城市管理權(quán)的權(quán)限下放，采用較為分散的管理模式，來保證地方規(guī)劃管理的自主權(quán)，使地方更利于保證本區(qū)域的特色與職能。

（二）構(gòu)建跨區(qū)域的城市規(guī)劃管理權(quán)

為了破解“關(guān)天經(jīng)濟區(qū)內(nèi)”西安、蘭州城市發(fā)展與其他城市發(fā)展失衡，導(dǎo)致一家獨大的情況，同時從關(guān)天經(jīng)濟區(qū)實際發(fā)展情況出發(fā)，可從選擇適應(yīng)以下幾種城市規(guī)劃管理模式：

第一，從城市規(guī)劃的縱向來考慮，可以建立一個更大的規(guī)劃委員會或政府機構(gòu)，這個委員會用于對區(qū)域內(nèi)各個城市的職能特色進行定位，對西安、蘭州這樣的城市可以仿照“雄安新區(qū)”的模式對兩個中心城市的職權(quán)進行一定程度的分解而渭南城市則可以承接這樣的角色。

第二，是為區(qū)域內(nèi)各個城市之間建立一個專門的協(xié)調(diào)委員會，使渭南市能夠與周邊城市協(xié)調(diào)和處理有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、以及土地資源開發(fā)等問題，再保證城市只能條件下與周邊城市形成無縫對接，使渭南的城市規(guī)劃不僅能夠滿足于縱向的管理，同時也深化了橫向城市問的合作，保證了渭南城市的職能。

第三，是完善渭南城市規(guī)劃的立法，為了規(guī)避渭南城市規(guī)劃過程中與周邊城市銜接的地點出現(xiàn)法律上的灰色地帶，在規(guī)劃的編制和管理中將渭南城市與周邊城市的聯(lián)系體現(xiàn)出來。

（三）完善渭南城市規(guī)劃管理的制度

渭南城市作為關(guān)天經(jīng)濟區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃管理的一部分，需要進一步細(xì)化城市與區(qū)域之間的管理權(quán)限，渭南城市規(guī)劃管理的完善，必定會促進整關(guān)天經(jīng)濟區(qū)的有序，合法的進行規(guī)劃。

第一，渭南城市應(yīng)當(dāng)以立法的形式明確規(guī)本市在關(guān)天經(jīng)濟帶中的職能與作用，確立市一級能夠發(fā)揮其本身宏觀調(diào)控的職能；細(xì)化區(qū)、縣一級的城市規(guī)劃管理權(quán)限，進一步保證渭南城市發(fā)展與定位。

第二，建立渭南城市規(guī)劃發(fā)展的監(jiān)督制度，充分發(fā)揮城市內(nèi)基礎(chǔ)作用，確立一定的監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮其基礎(chǔ)作用，使其對渭南城市規(guī)劃能科學(xué)、有效的定位于發(fā)展保駕護航。

渭南城市在關(guān)天經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域規(guī)劃要謀求發(fā)展，必須要有清晰的定位與規(guī)劃，這種城市規(guī)劃不僅僅是技術(shù)程序，而更多的是法律程序；渭南城市在規(guī)劃過程中要克服隨意性并保證區(qū)域利益與地方利益相協(xié)調(diào)；同時也要保基層組監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。