關天經濟區域內渭南城市發展模式法律問題探討

張鈞濤

摘要關天經濟區在我國中西部已基本形成，但是城市規劃法律的規制范圍在我國缺乏明確的規定，具有一定的模糊性，導致城市發展的無組織性和無序性，造成了城市資源的浪費。本文針對城市規劃中管理模式進行探討和分析，對渭南城市和諧有序的發展提出建議。

關鍵詞城市規劃 管理主體 法律責任

在實踐中，關天經濟區域規劃成為促進區域內各個城市關系的重要工具，在統籌區域內各個城市發展、促進城市之間的合作，規劃區域內個城市的作用與職能等方面均具有一定的成效。但從實際的城市發展角度來看，目前關天經濟區域規劃，特別是一些主要城市規劃，由于受地方保護主義的以及短期的政績觀念的影響下，往往演變為地方為了獲取國家政治投資的一種方式。

根據我國《城鄉規劃法》第十一條規定：“國務院城市規劃行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府應當分別組織編制全國和省、自治區、直轄市的城鎮體系規劃，用以指導城市規劃的編制。”以及《城鄉規劃法》第十二條的規定：“城市人民政府負責組織編制城市規劃。縣級人民政府所在地鎮的城市規劃，由縣級人民政府負責組織編制。”

目前關天經濟區內城市的管理模式基本上為高度分散的管理模式，在“理性經濟人”的視角下，在這種模式下，出于對經濟利益的短期考慮，很難對渭南城市的規劃有明確的定位，得來的僅僅是與其他城市一樣的模仿與借鑒，由于缺乏宏觀城市職能的規劃與指導，“關天經濟區”內各個城市的定位與職能近乎于相同，在此情況下，如何對渭南城市的職能與特色進行較為明確的定位其重要性也就逐漸凸現出來。

一、關天經濟區中城市管理模式現狀與比較

目前，關天經濟區中各城市規劃依然以傳統模式為主，主要是高度分散的規劃方式，以西安、蘭州為代表。

在此類的城市規劃中，行政管理主體的職能高度分散，具體的城市規劃的管理權則由縣、區的管理部門行使，由此，當城市的規劃權限由基層行使以后，涉及到項目批準實施與土地開發等相關城市規劃的問題，都由基層行政機構行使。同時，區、縣政府一級的城市規劃管理部門也具有城市規劃的一定權限，制定后向市規劃局匯報批準。

在高度分散職能模式的城市行政規劃職權下，城市規劃的相關權限并不完全由基層部門來行使。但是市一級對規劃權利的具體實施很難進行具體操作，其主要用于審查與批準基層上報的相關規劃，很難通過宏觀視角進行監督。

該模式的優勢在于充分考慮到各城市發展的特殊性，使各城市能夠因地制宜，選擇適合本城市的特色進行發展，然而該模式的缺點則是造成城市的“粗狂式”的發展，忽略本地區的特色及職能。

與傳統的高度分散模式相比較，國內出現了垂直管理的模式，主要以深圳為代表。該模式的運作方式，是以為市局、分局、國土所三個級別的行政機構進行的垂直管理模式。這種管理模式極大地提高了城市規劃管理的能力，實現了城市與區域利益之間的良好協調，避免了因為實踐中的管理偏差而導致二者之間的利益沖突。然而“垂直管理”模式的弊端也在于權力過于集中，城市內各區域很難有自身的規劃，往往出現“為大家，舍小家”的情況，反而出現為了實現主要城市的職能而犧牲了地方的特色。

二、關天經濟區城市管理模式分析

城市發展都必須與其承載的地區經濟特色相適應，每一種城市規劃管理模式都必須結合該城市在本經濟區域中所承擔的職能，如若僅僅追求管理模式上的改進，而忽視城市的基本經濟特色，則會導致大量的資源浪費，而目前“關天經濟區內”的傳統規劃管理模式并未與地區經濟現狀相協調，給城市的發展帶來了許多消極的影響。

首先，城市宏觀控制能力的下降，“重局部，輕整體”，是“關天經濟區內”城市規劃管理特點，這種特點導致規劃權限過度的分散，這樣的劃分從經濟發展角度來看僅能夠保障部分城市的職能，無法對區域內所有城市樹立“整體區域規劃”的概念，在“關天經濟區”規劃的進程中既沒有對各個城市進行可持續發展理念的規劃，也沒有對各個城市的職能進行長遠的見識與定位，最終導致了經濟區域的整體與城市局部之間的矛盾。其直接結果就是，各城市在設置本城市發展的各項指標時往往與整體的經濟區域發生掣肘，城市的規劃不斷地與區域經濟的指標相矛盾，或相互制約，各城市為了自身利益，不斷突破區域經濟對某一項指標的上限，而忽略城市自身在區域經濟中的職能與作用。如此，就無法深切地貫徹“關天經濟區”城市規劃的政策，經濟區域內的各個城市建設也將處于“粗狂式”的無序狀態。

其次，由于這種高多分散的城市規劃的管理模式，導致區域與區域之間缺乏一定程度的協調，因為各個經濟區域在規劃時，都是較多的考慮己方經濟區域的問題，很難以其他經濟區域進行溝通協調，這就導致了相鄰城市在城市規劃方面的交流和探討，進一步加深了區域與區域之間的不協調，影響了區域內城市規劃建設合力的發揮，進一步阻礙了經濟區域的發展。由于目前關天經濟區與其他區域之間也存在著明顯的界限，這些邊界導致經濟區域內城市開發力度、建設項目、交通與市政基礎建設的規劃更是矛盾叢生。

最后，由于底層一級政府都擁有財政自主權，他們為了本地區的經濟，往往會從自身出發，導致大量的低水平的基礎設施重復建設，如道路、下水管道等，在這個過程中他們往往不會關注其在“關天經濟區域中”是如何定位，具有何種職能，各個城市的規劃往往出現了“凡有項目必有爭心”，“蜥市中心必爭”這樣的亂象。

另外，各個城市不考慮城市在經濟區域中所承擔的作用與職能，僅僅為了建設而建設，并未考慮“關天經濟”區域的經濟與環境效益，由于“經濟區域內”的建設項目與日劇增，導致在經濟區域內的項目布局不但分散而且結構單一，大量的重復建設使土地資源難以發揮其本身具有的職能，進一步導致了區域內規劃的綜合功能受到限制，無法發揮其應有的作用，所以由于缺乏統一的規劃與領導，各種建設項目在城市中破土動工的同時，這種高度分散的城市規劃本身就缺乏可持續發展的規劃戰略的指導，區域內的資源與環境均遭受到不同程度的浪費與破壞，當域內的城市發展達到一定階段時就會遇到瓶頸很難發揮其應有的職能。

三、完善渭南城市規劃制度的對策

當前對城市職能進行分權和精簡是城市發展的主流，這也逐漸成為國際上的一種趨勢。在中西部，應當順應關天經濟區的發展趨勢和方向，對區域內城市規劃管理權力進行精簡、分化與集中有其必要性和重要性。就當前“關天經濟區域內”的具體規劃狀況，由于缺乏相關規劃權利的法律界定，對渭南城市規劃權利如何集中、精簡并且分化，我國當前的法律法規與規章制度并沒有明確規定。對渭南城市規劃管理權的恣意下放，也必將導致城市規劃管理主體無法正確行使自己的權利，“關天經濟區”域宏觀調控的能力也隨之下降。結合“關天經濟區”現狀，適應渭南城市規劃管理模式的構建，可從以下幾方面入手：

（一）規劃管理權下放的尺度

關天經濟區中的各個城市都有其發展的不同規律，應當考慮渭南城市與其他城市發展所處的不同階段，也應該結合渭南城市發展的自身特點并且結合其他城市在實踐中積累的經驗和教訓進行以下考慮：

其一，由于渭南城市是剛剛開始城市規劃的階段，為了能有效對渭南城市職能與特色進行定位，應當采取集中城市規劃的模式，即：將渭南市的城市規劃管理的權限上升至市一級管理更為合適。

其二，盡快明確對城市規劃管理權的法律規范，對部分人才儲備較為充分，地區特色和職能較為清晰的區、縣將城市管理權的權限下放，采用較為分散的管理模式，來保證地方規劃管理的自主權，使地方更利于保證本區域的特色與職能。

（二）構建跨區域的城市規劃管理權

為了破解“關天經濟區內”西安、蘭州城市發展與其他城市發展失衡，導致一家獨大的情況，同時從關天經濟區實際發展情況出發，可從選擇適應以下幾種城市規劃管理模式：

第一，從城市規劃的縱向來考慮，可以建立一個更大的規劃委員會或政府機構，這個委員會用于對區域內各個城市的職能特色進行定位，對西安、蘭州這樣的城市可以仿照“雄安新區”的模式對兩個中心城市的職權進行一定程度的分解而渭南城市則可以承接這樣的角色。

第二，是為區域內各個城市之間建立一個專門的協調委員會，使渭南市能夠與周邊城市協調和處理有關基礎設施、生態環境、以及土地資源開發等問題，再保證城市只能條件下與周邊城市形成無縫對接，使渭南的城市規劃不僅能夠滿足于縱向的管理，同時也深化了橫向城市問的合作，保證了渭南城市的職能。

第三，是完善渭南城市規劃的立法，為了規避渭南城市規劃過程中與周邊城市銜接的地點出現法律上的灰色地帶，在規劃的編制和管理中將渭南城市與周邊城市的聯系體現出來。

（三）完善渭南城市規劃管理的制度

渭南城市作為關天經濟區內城市規劃管理的一部分，需要進一步細化城市與區域之間的管理權限，渭南城市規劃管理的完善，必定會促進整關天經濟區的有序，合法的進行規劃。

第一，渭南城市應當以立法的形式明確規本市在關天經濟帶中的職能與作用，確立市一級能夠發揮其本身宏觀調控的職能；細化區、縣一級的城市規劃管理權限，進一步保證渭南城市發展與定位。

第二，建立渭南城市規劃發展的監督制度，充分發揮城市內基礎作用，確立一定的監督權，發揮其基礎作用，使其對渭南城市規劃能科學、有效的定位于發展保駕護航。

渭南城市在關天經濟區的區域規劃要謀求發展，必須要有清晰的定位與規劃，這種城市規劃不僅僅是技術程序，而更多的是法律程序；渭南城市在規劃過程中要克服隨意性并保證區域利益與地方利益相協調；同時也要保基層組監督權的實現。