對農村宅基地及房屋抵押的法律探討

夏雨

摘要隨著農村供給側結構性改革的深入推進和經(jīng)濟社會的加快發(fā)展，農村宅基地及其房屋市場化進程加快，農村宅基地及房屋融資抵押問題日益突出。本文從當前農村宅基地及其房屋抵押現(xiàn)狀分析入手，探析了在當前社會發(fā)展中存在于農村宅基地及其房屋抵押過程的一些主要問題，揭示了在農村宅基地及其房屋抵押過程中的一些主要影響因素，并提出有關建立和完善農村宅基地及房屋抵押的建議，以期為農村宅基地及其房屋融資抵押提供借鑒。

關鍵詞農村 宅基地 房屋 抵押

城市房屋抵押很早就出現(xiàn)了，隨著農村經(jīng)濟的加速發(fā)展，農村房屋抵押也逐漸增多，而由于農村房屋的特殊性和法律的不完善規(guī)定，由此在社會生活中產(chǎn)生了許多法律問題和社會矛盾。為了解決農村宅基地及房屋抵押現(xiàn)狀的困境，應靈活地把法律規(guī)定同政策相結合，妥善處理法律規(guī)定間的矛盾以及法律與政策的矛盾，實現(xiàn)農村宅基地與房屋的規(guī)范抵押，有利于轉變農村經(jīng)濟發(fā)展體制，為農民致富增收開辟道路。

一、農村宅基地及房屋的抵押現(xiàn)狀

（一）當前的法律規(guī)定

村民由于融資變現(xiàn)等原因，以房屋作為抵押財產(chǎn)直接向信用社等金融機構或者他人貸款，當其不能如期還款時，抵押權人就會行使其抵押權。然而抵押權的效力能否及于農房及其占用范圍下的宅基地使用權，我國當前的法律規(guī)定是這樣的。

我國《憲法》規(guī)定村民對于房屋下的宅基地只有使用權而無處分權。依據(jù)《物權法》和《擔保法》的規(guī)定，均明確宅基地使用權屬于不可抵押之物。同時在《土地管理法》中也規(guī)定村民能夠出租、出售房屋，舉重以明輕，用于抵押也應當許可。此外，法律也認可房屋屬于私產(chǎn)，農民對于自己在宅基地上所建房屋具有所有權。分析以上法律規(guī)定可知，農村住房可以抵押，但宅基地使用權不行。

（二）學術觀點

當前法學理論界也存在三種主流觀點：禁止抵押說，自由抵押說，以及折中的有條件抵押說。“禁止抵押說”認為，宅基地是農民的基本生產(chǎn)手段和居住場所，其主要作用是社會保障，所以要杜絕抵押宅基地使用權的行為。“自由抵押說”主張，屋主擁有房屋的全部所有權且農房具有財產(chǎn)的流轉屬性，所以有權自由處置其資產(chǎn)并抵押宅基地使用權。而“有條件抵押說”則是—種折衷說，該主張認為，當符合法定條件時，就可以抵押農村宅基地使用權。若采用“禁止抵押說”，就否定了農民通過宅基地抵押來擴大再生產(chǎn)，提高生活質量的權利。若采用“自由抵押說”，則可能造成農民隨心所欲的抵押宅基地，甚至出現(xiàn)惡意抵押的現(xiàn)象，以至擾亂農民的正常生活，影響農村的正常秩序。客觀上，“有條件抵押說”相對合理，它既允許宅基地使用權抵押，為農民提供了獲取資金從事其他活動的機會，也規(guī)定了抵押必須具備的條件，進而保證了農村宅基地及房屋抵押的合理性，并能夠預防惡意抵押情況的發(fā)生。

（三）現(xiàn)實中農村房屋及宅基地的抵押存在的問題

1.農村房屋抵押受到宅基地使用權流轉限制

從現(xiàn)有法律規(guī)定看，我國嚴厲控制宅基地使用權的流轉。（1）功能上：其流轉讓后只可從事農業(yè)創(chuàng)造，而不可投資開發(fā)工商業(yè)經(jīng)營等。（2）流轉的方法上：其只能隨房屋一并轉讓而不得單獨買賣、抵押、贈與等。（3）流轉的對象上：只能在集體組織內部成員問而不能向集體以外的人流轉。再者，為了嚴禁宅基地流向城鎮(zhèn)居民和阻攔小產(chǎn)權房交易，中央政府發(fā)布了若干文件，強調有城鎮(zhèn)戶口的公民不得購買農村宅基地與住房，單位和個人不得非法使用集體土地作非農業(yè)生產(chǎn)。

2.對宅基地使用權性質的不同看法也影響了宅基地的流轉

宅基地使用權的性質是用益物權，這一說法被大多數(shù)法律工作者接受，但在用益物權的框架下見仁見智。主要有三種：一是地上權說；二是土地使用權說；三是獨立的用益物權說。

第一，地上權說。地上權即能夠在別人土地上修建建筑物或附屬物的他物權。地上權與地役權在權力性質、產(chǎn)生原因、消滅事由、權利和義務上不同；地上權與土地承包經(jīng)營權亦在產(chǎn)生目的、費用支付上不同；此外，地上權和宅基地使用權也有不同：一是體系根源上，前者以個人所有權為源，后者以土地公有制為源。二是在權利主體上，前者可為任何公民、法人，后者須是集體組織成員。三是在權利獲得方式上，前者是從他人土地所有權上獲得的，而后者是基于集體成員這一特定身份人獲得的。因此，宅基地使用權并不等同于地上權。

第二，土地使用權說。土地使用權是指符合法定條件的一切主體，遵照法定程序或約定對國有土地或集體土地所享有的占有、利用、收益和有限處分的權利。該學說認為宅基地使用權實質上就是一種土地使用權，但兩者有顯著的區(qū)別：在權利來源上，前者來源于行政審批，后者來源于劃撥、出讓、出租等；在權利主體上，前者只能是集體經(jīng)濟組織成員，后者可以是任何人（包括法人）；在權利客體上，前者指集體所有土地，后者專指城鎮(zhèn)國有土地；在權利內容上，前者只能在宅基地上建造住宅以供農民寓居，后者則可以出讓、抵押等。所以，不能以土地使用權代替宅基地使用權。

第三，獨立的用益物權說。宅基地使用權，是指村集體組織成員依法占有和使用集體土地并可以在地上修建個人住宅的權利。它是一種用益物權，但其具有特殊的權利主體、權利取得方法、權利內容，它同固有的地上權有別，也非現(xiàn)在指的土地使用權。宅基地使用權在我國《物權法》中被列為獨立的一章用益物權，這與我國農村社會的實情相切合，體現(xiàn)了它特有的宗旨、功能。因此，宅基地使用權是一種獨立的用益物權是相對合理的解釋。

3.農村房屋抵押與房地一體原則的沖突

第一，我國的房地一體原則。房地一體原則，是指土地使用權和附著在地上的建筑物與附著物的所有權由一個主體享有，在建筑物等讓渡或抵押時，土地使用權必須隨同一起。該原則的特征有：一是兩項權利只能由一個人同時擁有；二是戶主獲得的合法土地使用權是取得所有權的前提；三是兩項權利必須一并抵押而不能單獨進行；四是兩項權利既密切相關又彼此獨立。

該原則對農房抵押的處理也有積極作用：首先，能夠保護宅基地使用權的安全，確保農村居民有穩(wěn)定、適當?shù)木幼〉亍Ｆ浯危厥褂脵嗟怯浛梢詮浹a農村房屋權屬混亂、權主不明的缺陷，相應的減少房權糾紛。最后，村民對所棲身的房屋及土地都有著濃烈的歸屬感，房地一體原則有利于維護農村的生活秩序。

第二，房地一體原則在農村房屋抵押中的沖突性。

首先，該原則與所有權理論相矛盾。所有權是所有人完整享有四項權能的權利，同其他的權利相比，其具有絕對性、永續(xù)行、排他性三大特點，任何一個方面無法有效實現(xiàn)都不是完整的所有權。我國法律保障農村居民對其房屋享有所有權。然而，在現(xiàn)實生活之中，農民對自己房屋的全部所有權卻不曾真正的享有，法律的規(guī)定約束了宅基地使用權的流轉，也就限制了農村房屋的抵押，這一措施導致了農房所有人無法以抵押方式對農房進行處分，破壞了農房所有權的完整性，侵害了農民的權益。

其次，該原則與民法的自愿、公平原則相矛盾。自愿原則要求民事主體在市場活動中有權依照自己的真實意愿參與活動，并且具有獨立性。公平原則也要求在民事交易中被公正平等的對待。然而房地一致原則將兩個單獨的、分離的權利強行束縛在一起，使農房所有人無法遵照內心意愿來處分自己的房屋，讓其權利實現(xiàn)受到外界的非法干擾，違背了其自愿、真實的意思，也未被公平對待參與民事活動。

最后，該原則阻礙了房屋和土地價值的發(fā)揮，既影響農民集資，又遏制了集體外的人對農村的投資，有礙農村經(jīng)濟多元化的拓展。農民如果不得己而必須抵押房屋，則土地也要隨之抵押，但這根本不能發(fā)揮房屋和土地的雙重價值。在農村房屋抵押中，金融機構受房地一體原則及當下限制性的法律規(guī)定的影響，一般都不會接受農房作為抵押物的客體；當農民不能按期履行債務時，就算銀行實現(xiàn)抵押權，得到農房也沒有太大意義，因為基本上轉讓不出去，而房屋土地的價值也不能實現(xiàn)。

（四）實現(xiàn)抵押權時的困境

由于“房隨地走，地隨房轉”的原則，銀行等金融機構行使抵押權時，理所應當實現(xiàn)對農村房屋及房屋占用范圍內的宅基地的權利效力；但又因為法律不允許宅基地使用權抵押，因而，抵押權的效力能否及于宅基地使用權，當前并無確切法則。若抵押權的客體不包括宅基地使用權，那么抵押權無法實現(xiàn)的部分應該如何彌補，抵押權被損害的價值由誰負責。這一系列在抵押權實現(xiàn)過程中可能產(chǎn)生的麻煩，目前都沒有詳細的法律條文作參考。

農房抵押后，一旦農民不能如期還款，抵押權人就可實現(xiàn)權利，但在權利兌現(xiàn)過程中會產(chǎn)生一些問題：例如農房的價值怎樣估量？在現(xiàn)有法律體系下農房抵押權該怎樣得到兌現(xiàn)？房產(chǎn)的價值評估不僅是影響融資多少，也是實現(xiàn)抵押權的前提。農村房屋的建設不同于城市房屋的開發(fā)建造，沒有統(tǒng)一明確的標準。公共設施的有無、房屋結構的優(yōu)劣、離城市的遠近，交通是否便利等，這些都會影響農房本身的價值。除了以上原因外，沒有專門的、客觀公正的評估組織，也很難評估出一個讓抵押雙方都接受的、滿意的價值額。

當前法律的限制性規(guī)定，使得地方政府及農村集體經(jīng)濟組織都不支持宅基地向集體組織以外的人流轉，這是造成抵押權無法實現(xiàn)的最終因素。因而，購房者是村集體組織以外的人的，不能實現(xiàn)權屬轉移登記，其權利和利益都沒有保障。即便法律允許宅基地可以在村集體內部間流轉，但受農村的民風民俗影響，也無農民愿意購買被拍賣的農村住房。此時，債權人如何實現(xiàn)自己的權益，急需法律的指引。

二、影響農村宅基地及房屋抵押的因素

（一）立法上的缺陷

1.法律規(guī)定之間的矛盾

在對待農村宅基地流轉上，我國立法采用限定主義。《物權法》規(guī)定了建筑物與建設用地使用權須同時抵押，房地一體原則也要求村民出讓住房，則宅基地使用權也必須附帶轉讓。農民擁有私人房產(chǎn)十足的所有權，法律無法阻擋其自由出讓住宅，但其賣房必然引起宅基地使用權附帶轉讓。當農民不能如約還款時，房屋就面臨被拍賣或變賣的風險，不過按照“法定基地使用權”原則（是指當土地所有人以地上房屋單獨為抵押物，在抵押權人行使權利而拍賣該房屋時，該房屋所有人同時就取得了房屋基地使用權。這種直接根據(jù)法律規(guī)定而不依房屋所有人意思設立的基地使用權，稱為“法定基地使用權”），以及房屋與宅基地渾然一體的現(xiàn)實，房屋下的土地也瀕臨著被拍賣或者變賣的可能，這明顯不符合我國《土地管理法》保護集體土地的立法宗旨；但房屋擺脫土地單獨被拍賣或者變賣來實現(xiàn)抵押權，這又與不動產(chǎn)的擔保原則相矛盾。此時，法律規(guī)定就相沖突了：既嚴禁宅基地的流轉，但宅基地又能夠變相流轉，這到底是不容還是默認無法判定。

2.法律規(guī)定與國家政策問的矛盾

在農村宅基地及房屋的抵押問題上，我國社會而今出現(xiàn)了“政策先行，法律滯后”的現(xiàn)象。從當前法律規(guī)定可知，法律對宅基地的流轉設置了各種束縛條件，也遏制農民抵押農村房屋。但十八屆三中全會為新一輪農村制度改革指明了方向，給農村土地流轉提供了支持。中國的農村土地改革經(jīng)過長時間的探索與發(fā)展，現(xiàn)形成了一個較為完整的模式，以基層實踐第一，加以政策引導，最終形成法律兜底的“三部曲”模式，即農民在農村的基礎實踐上的創(chuàng)新制度在得到國家的承認后，經(jīng)過政府的政策性文件的引導和推行，再經(jīng)過實踐不斷完備之后，最終制定出相應的法律予以提煉和呼應。因而，同農民打破制度的壁壘的始創(chuàng)行為相較而言，法律的滯后性十分的顯著。

2015年中央一號文件也強調：“慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，更好地體現(xiàn)其財產(chǎn)屬性、實現(xiàn)其融資功能。”但因其沖破了當前法律體制，因此修改法律迫在眉睫。《文件》中提出了一種創(chuàng)新性的改革模式，即“房地分離”。這種模式在一定程度上表現(xiàn)出來了政府在處理農村宅基地及其房屋抵押這一問題上的折中立場，也就是說將農村宅基地使用權和農村房屋作為兩個獨立的財產(chǎn)，宅基地使用權專屬于集體組織，其目的是為了保障農民的基本住房問題，因而仍不能處；但是，農民在宅基地上所建的房屋是屬于農民的個人財產(chǎn)，農民對其享有完整的所有權。故，農民可以根據(jù)其實際情況依法進行抵押、擔保以及轉讓。

（二）區(qū)域差異較大

十七大以后，隨著中央提出“推進農村金融體制轉變和創(chuàng)新”、“推進農村擔保方式革新，擴大有效抵押品范圍”等惠農扶農政策，浙江、重慶、四川成都等地紛紛出臺了關于農房抵押貸款試點政策，為緩解農民融資難問題進行了積極探索。因此，出現(xiàn)了試點地與非試點地在農村房屋及宅基地使用權抵押問題上的差異。

就農民住房財產(chǎn)權抵押這一領域，雖然在政府的政策層面已經(jīng)獲得一定程度上的肯定，但是對于宅基地是否可以進行抵押以及應當如何抵押的具體方式尚未有明確的規(guī)定，因此，在實踐當中，就農民住房財產(chǎn)抵押這一問題仍未得到圓滿解決，仍是社會各界關注的焦點。現(xiàn)在雖然在多個市縣開展了農村農民住房財產(chǎn)權抵押擔保貸款試點工作，但我國大多數(shù)地方還處于非試點區(qū)域，試點地與非試點地在面臨農村房屋及宅基地抵押問題上，處理的依據(jù)和最后的結果都不同：前者依據(jù)最新的國家政策和地方政策，后者依據(jù)當前的法律規(guī)定；即便是都在試點區(qū)域，也因各地方的具體情況在抵押條件、抵押方式上有所不同。例如，成都市與萊蕪市在農村房屋及宅基地的抵押條件上，就有是否需要出具獲得集體組織同意抵押的書面材料的區(qū)別等。

（三）宅基地重要的社會保障功能與地位

我國的法律在對待宅基地的取得、流轉與行使方面都作出了十分嚴格的規(guī)定，主要是由于宅基地重要的社會福利性。之所以說宅基地具有社會福利性，主要是因為：第一，農民是免費取得宅基地，無須向村集體或者政府支付對價，區(qū)別于城鎮(zhèn)購房；第二，農民對宅基地的享有是長期的，甚至可以說是無期限的，區(qū)別于城市商品房的70年期限。

依法取得宅基地使用權需具備以下條件：首先，從主體資格方面而言，申請人必須是該集體組織中的成員；其次，從獲得面積方面而言，每戶每人只能依據(jù)法律的規(guī)定取得一處面積確定的宅基地，最后，從義務遵守方面而言，農民將自己所有的房屋進行出賣和出租后，不得向集體組織再次申請宅基地，嚴格實行—戶一宅。只有滿足上述條件的集體成員才可以向集體組織申請宅基地。由此看來，宅基地使用權是一種身份福利，無需花費金錢購買。雖然目前宅基地歸集體所有，但法律并沒有設定房屋所有人使用土地的年限。從理論上而言，宅基地專屬于集體組織，任何人不得隨意轉讓或抵押，但是如果農民在上面建有住宅，那么，農民就對其房屋享有全部所有權，根據(jù)地隨房走的原則，農民就可以一直免費使用該宅基地，即永久免費擁有農村住房福利保障。若村民隨意轉讓房屋，導致最后沒有適當?shù)目删幼鏊罅康拇迕裼咳氤鞘校赡茉斐沙鞘凶》烤o張、交通擁擠、社會秩序混亂、社會福利質量下降等問題。

因此，在沒有做好如何處理這些問題的準備工作前，國家不能貿然放寬政策，仍然要把宅基地保障村民居住功能放在首位。國家對農村宅基地流轉所作出的限制，不僅可以有效的保障農民個人的居住權，更是可以防止集體經(jīng)濟組織管理下社會保障資源的流失，從而充分協(xié)調社會資源以保障更多人的生存權和發(fā)展權，從更大意義上來講，更有利于我們社會的和諧穩(wěn)定。

三、農村宅基地及房屋抵押的意義

（一）有利于優(yōu)化土地資源配置及增加農民生產(chǎn)生活資金

在我國農村，出現(xiàn)了許多“無人村”的情況，許多農民因升學、參軍、結婚等各種原因，搬遷入城市，而留下農村的房屋。這些房屋無人居住，卻又一直存在于土地上，占用寶貴的土地資源。通過農村房屋的抵押，不僅拓寬了農民的融資渠道，擴大了農民再生產(chǎn)資本，還有效避免了土地資源的浪費。

（二）有利于農民實現(xiàn)完整的財產(chǎn)權

由于國家的制度安排和限制性的法律規(guī)定，農村房屋不能自由買賣、抵押。隨著我國農村市場的活躍，在正常情況下，農村住房的價值將隨著市場的不斷循環(huán)而上升；當然，房產(chǎn)作為個人的重要資產(chǎn)，農民有以所有權人的身份來處分自己合法私產(chǎn)的權利。通過抵押宅基地使用權，使農民的財產(chǎn)權得以充分體現(xiàn)。

（三）有利于農村規(guī)劃管理

農村房屋大多沒有進行權屬登記，近年來隨著農村人口的變遷，必然引起房屋的買賣、出租、抵押等，特別是城郊地區(qū)，由于交通便利、設施齊全，農房買賣活躍，但多是私下交易，非常不利于政府的監(jiān)管。通過宅基地抵押貸款，推動農房登記管理工作，明確房屋產(chǎn)權歸屬，減少房屋買賣糾紛，促進新農村建設。

（四）有利于我國城鎮(zhèn)化的推進

當前，我國正處于由農業(yè)國向工業(yè)國轉變的關鍵時期，在許多地區(qū)的城鄉(xiāng)結合部，農村經(jīng)濟比較發(fā)達，基礎設施相對完備，農村與城市已沒有明顯的區(qū)別。通過宅基地抵押貸款，有利于城鄉(xiāng)資源共享、縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)的不平衡發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施。

四、建立和完善農村宅基地及房屋抵押的建議

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進以及社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農村宅基地的財產(chǎn)屬性逐漸凸顯，宅基地價值不斷提高，完全禁止宅基地抵押與流轉破壞了農村居民合法的、完整的房屋所有權，忽視了農房的資產(chǎn)屬性與融資功能，妨礙了農村房屋的交易自由，不利于物盡其用，也制約了農村經(jīng)濟發(fā)展。此外，以“集體所有、農民使用、一戶一宅”為特征的宅基地制度又是保障村民基本生活資料、維護農村穩(wěn)定秩序的制度安排。宅基地是農民的基本生活空間，也是其創(chuàng)造更多財富的基礎，在當前農村社會保障體系尚不健全的情況下，全面放開宅基地自由抵押與流轉風險太高。因此，必須在現(xiàn)有的宅基地制度基礎上進行漸進的制度變遷。

（一）房地分離模式下宅基地及其房屋抵押的建議

1.房地分離的概念厘定

從物理上看，房屋不能擺脫其地下的土地而單獨存在。對于土地和土地上面的建筑物之間的關系，大陸法系中普遍存在著兩種立法模式，一種是統(tǒng)一主義，另一種是分離主義。在統(tǒng)一主義模式下，土地及其地上建筑物就是一個完整的整體，建筑物只是吸附在土地上，作為土地或者說地上權的—個部分，僅此而己，根本不存在房屋和土地分離的問題。《德國民法典》第94條第1款，就是采用的這種立法例的典型。分離主義正好與此相反，在這種立法模式下，建筑物和建筑物下面的土地，被分別看作是獨立的客體，我國臺灣地區(qū)和日本就采用的是這種立法模式。（《日本民法典》第388條）。

房地分離是指房屋所有權和土地使用權相分離并由兩個及其以上的主體分別享有，土地和住房可單獨抵押或者轉讓。個人住房所有權抵押的效力并不及于土地所有權，只能單獨將房屋拍賣、變賣。在房地分離原則下，房地為各自單獨的兩個客體，兩者可以分別處分。

2.房地分離的可行性

第一，土地和房屋價值的可分割性是“房地分離”抵押的前提。毫無疑問，農村宅基地與房屋都具有價值，且是可以獨立出來的價值。因此，只要房地產(chǎn)能夠從價值上進行分割并確定，“房地分離”抵押即具有可行性。在現(xiàn)實生活中，城市房地產(chǎn)價值的分割與確定是比較常見的，比如建筑物區(qū)分所有權、多重抵押等都以房地產(chǎn)價值的分割與確定為前提。在房地產(chǎn)估價技術相對成熟的今天，農村房屋與宅基地價值的分割與確定并非難事。因此，農房在理論上具有“房地分離”抵押的可行性。

第二，“房地分離”抵押具有現(xiàn)實基礎。農房在現(xiàn)實生活中存在較多的“房地分離”現(xiàn)象。例如，農村居民因升學、參軍、購買城鎮(zhèn)商品房等原因轉為非農戶口后，雖然因集體組織成員身份的喪失而失去宅基地使用權，但仍然擁有原先所修建住宅的所有權。同時也有本集體以外的公民因繼承或婚姻關系獲取農村房屋所有權但缺少宅基地使用權的情況。現(xiàn)實生活中存在大量的房地分離現(xiàn)象需要解決，因此，“房地分離”具有現(xiàn)實基礎。

第三，“房地分離”抵押不存在不可調和的法律障礙。我國法律確立了房地關系中的“房地一體”原則，主要是為了保證由一個主體同時享有房屋所有權與土地使用權。只有《房屋登記辦法》所規(guī)定的“房地一體”原則適用于農村住宅，其他法律的“房地一體”原則的對象是城鎮(zhèn)房地產(chǎn)。雖然《房屋登記辦法》規(guī)定的“房地一體”原則也適用于農房，不過該辦法只是住房與城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的部門規(guī)章，法規(guī)層次較低，并且面臨著當下諸多的私下違規(guī)交易，此規(guī)章也需及時修改。此外，當前的國家政策對于農村房屋抵押、轉讓是持積極態(tài)度的，相信在政策的推動下，國家法律很快便會放寬對于農村宅基地及其上房屋的抵押限制。因此，農村房屋抵押實行“房地分離”與當前法律規(guī)定并不存在不可調和的沖突與障礙。

第四，域外經(jīng)驗可借鑒。在法律完善的國家或地區(qū)，關于“房地分離”的法律制度，早就具有相關的立法例存在。當需要對房屋所有權、土地所有權和土地使用權進行分離的時候，前者是以法定地上權的方式進行調整，后者以法定租賃權作為調整手段。日本《借地借家法》與我國臺灣地區(qū)“土地法”就有類似規(guī)定。在這種制度下，當房屋所有人跟土地使用權人不是同一個主體時，他們之間形成的便是一種土地租賃關系。同時，根據(jù)相關規(guī)定我們可以知道，房屋和土地適用的是兩套不同的價值評估體系，因此，當土地使用權的處分被限制的時候，僅僅就房屋進行轉讓或者是抵押也是可以的。據(jù)此，房屋所有人便和土地使用權人之間形成了租賃關系，二者同時受益于房屋和土地利益。

農房抵押實行“房地分離”，一方面，能夠規(guī)避“宅基地不得抵押”的法律限制，降低農房抵押面臨的違法風險，解決當前農房抵押貸款業(yè)務所面臨的最大法律瓶頸；另一方面，突破宅基地只能向符合條件的本集體成員轉讓的限制，擴大抵押農房受讓的范圍，降低變現(xiàn)難度，保證抵押權的實現(xiàn)。

（二）完善農村宅基地及房屋抵押的相關法律對策

1.健全宅基地使用權登記制度

權利歸屬分明是市場活動的基礎。通過對農村宅基地權屬登記的整體審查，依法確定其權屬范疇和使用權主體，規(guī)范交易安全。要從源頭上即法律賦予農民宅基地流轉的權利，明確宅基地能夠流轉的翔實規(guī)定，對符合條件的房屋和宅基地，依照規(guī)定完備確權登記流程，對手續(xù)完備、建筑合法的農村宅基地及房屋發(fā)放相應的證書，允許農村宅基地進入土地交易市場。

2.完善農村社會保障體系

完善的農村社會保障體系是宅基地抵押融資作用有效發(fā)揮的前提。土地是農民的生活基礎、生存保障，盡管國家加大了對農村的投資力度，在農村的社會保障上己取得很大進步，但總的來說，我國農村社會保障體系仍不健全，覆蓋面不能惠及每一個村民，社保條件也跟不上經(jīng)濟發(fā)展的步伐。因而，國家應盡.快改革城鄉(xiāng)管理體制，健全社會救濟體系，使農民離開土地也能有合適的居住場所，為宅基地使用權的流轉創(chuàng)造前提。

3.合理確定宅基地抵押權存續(xù)的期限

應當限定宅基地抵押權實現(xiàn)之后持續(xù)的期限，而不能永久的移轉。主要有以下兩方面的原因：其一，農村的每個村集體組織的宅基地面積總和是固定不變的，如果說，集體組織外的任何一個人取得并一直擁有著該集體組織的宅基地使用權，則對之后申請分配宅基地的農戶或許有害；其二，有償取得城鎮(zhèn)建設用地之后都是有期限限制的，公平起見，取得農房后也應一樣。所以，通過實現(xiàn)抵押權獲取的宅基地使用權也必須有一個時限。

4.建立宅基地使用權的價值評估制度

一旦將完善的農村土地價值評估體系建立起來，便能夠幫助我們科學合理的把握農村宅基地使用權的價值，同時，也能夠促進抵押雙方當事人的合法權益的保障。具體而言，可以通過設立獨立的評估組織進行評估，在此基礎上，科學地制定評估標準，綜合各種相關因素展開考量，如宅基地的地理位置，以及地上建筑物的價值，行使抵押權所需要花費的成本等因素，以此對其價值進行合理的確定。當下，在城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場上，我國的市場評估體系已經(jīng)建立了。