WTO的現代化改革方向

文/李計廣 編輯/孫艷芳

當今世界，發展和變革風起云涌。

在全球貿易保護主義和單邊主義盛行之下，WTO沉疴難起。對其進行現代化改革已提上國際議事日程。10月24—25日，來自WTO的12個成員國和歐盟代表在加拿大渥太華就WTO改革進行了為期兩天的討論。

歐盟、日本和加拿大等國是美國的傳統盟友，它們在WTO改革問題上與美國有共識，但也有分歧。中國支持對WTO進行必要的改革，以增強WTO的有效性和權威性。中國的立場是：WTO改革要堅持多邊貿易體制的核心價值和基本原則，而不是推倒重來。更重要的是，“特殊與差別待遇”是WTO的重要基石。這一原則不容否定，否則將動搖多邊貿易體制的根基。

——本刊編輯部

隨著越來越多雙邊和區域層面高水平經貿協定的商簽生效，特別是美墨加協定、TPP和CPTPP、歐日和歐加協定等大型經貿協定的簽訂，新一代全球經貿規則的框架和內容已逐漸浮出水面。

面對單邊主義和保護主義的持續威脅，已多年裹足不前的世界貿易組織（WTO）真正到了危機的時刻。2018年8月12日，WTO總干事阿澤維多說，這個世界比以往任何時候都需要WTO。歐盟在分析WTO面臨困境的原因時指出，世界變了，而WTO未變。幸而，國際社會對于WTO改革正在凝聚共識，WTO現代化改革已提上議事日程。對于中國而言，形勢同樣發生了變化。入世17年后，中國在世界市場上從打工者變成合作者、競爭者，在全球貿易治理中從學習者變成參與者、談判者，對全球經貿規則由調整適應轉向主動合規、積極重構。特別是面對美國的貿易霸凌行為，中國進一步認識到基于有效規則的國際秩序的重要性，也意識到推動WTO現代化改革的重要性。

新形勢下的WTO改革

WTO面臨新形勢。從外部看，WTO面臨單邊主義的挑戰。美國以國家安全為由實施“232”措施，針對中國實施“301”措施，嚴重違背了WTO最惠國待遇原則。如何使重要成員回歸多邊規則，是WTO面臨的最重要的挑戰。WTO還面臨保護主義的挑戰。在貿易領域，WTO的數據顯示，限制性貿易政策如關稅、配額以及更加嚴格的海關監管等，在2018年上半年顯著增加。在投資領域，《世界投資報告2018》指出，越來越多的國家對外資態度趨于謹慎，特別是發達國家對外資變得越來越不友好。2017年，新達成的國際投資協定只有18個，是1983年以來的最低水平；而與此同時，有效條約的終止數量則達到22個，首次超過了新達成投資協定的數量。

從內部看，WTO深陷體制機制危機。從爭端解決機制看，美國已連續14個月阻撓啟動新法官任命的甄選程序，七大法官僅余其三，上訴機構連續出現空缺。因而，WTO當下最急迫的挑戰是打破大法官遴選程序的僵局。從談判機制看，旨在重點解決發展中國家關注與訴求的“多哈發展回合”歷經十余年而無果，發達國家力推新議題而很多發展中國家對此缺乏積極性，各成員對于采取“一攬子協議”談判模式還是諸邊談判模式莫衷一是，WTO亟需重振談判功能。從貿易政策審議機制看，WTO成員長期關注通告延遲問題，認為這將給WTO帶來系統性風險，難以對成員的貿易新規定及時應變，還會對貿易監督活動和爭端解決產生負面影響。從決策機制看，協商一致加上事實上的“禁止”投票表決，導致WTO決策效率低下。這一點從烏拉圭回合歷時8年，多哈回合談判已進行17年仍無結果的事實可以看出來。

推動WTO現代化改革正在凝聚共識。首先，美國支持WTO改革。美國不會退出WTO，也不會徹底放棄其主導建立的多邊規則。美國沒有提出系統的WTO改革方案，但通過四次美歐日聯合聲明表達了對WTO改革的支持；同時在部分實體規則方面則明確表達訴求，并通過貿易霸凌行為、打擊WTO上訴機構和威脅退出WTO來施加壓力。其次，歐盟支持WTO改革。2018年7月5日，歐盟發布工作文件提出關于改革WTO的建議，并于9月18日以“概念文件”的形式對外公布。再次，大多數WTO成員支持WTO改革。2018年10月11日召開的第十二屆亞歐會議上，51國領導人強調了堅持以WTO為核心的以規則為基礎的多邊貿易體制的迫切需要，努力推進WTO改革。2018年10月24至25日，WTO 12國和歐盟代表在渥太華舉行關于WTO改革的會議，各國均表示要致力于緊迫地推進透明度、爭端解決和發展改革，構建二十一世紀的貿易規則。最后，中國支持WTO改革。2018年9月13日，國務委員王毅提出WTO改革“三個不能丟”：WTO的核心價值和基本原則不能丟，發展中國家的正當合法權益不能丟，協商一致的精神不能丟。11月23日，中國商務部提出WTO改革三條原則：一是世貿組織改革應維護多邊貿易體制的核心價值；二是世貿組織應保障發展中成員的發展利益；三是世貿組織改革應遵循協商一致的決策機制。

WTO現代化改革的可能方向：自由、公平貿易新體制

隨著越來越多的雙邊和區域層面高水平經貿協定的商簽生效，特別是美墨加協定、TPP和CPTPP、歐日和歐加協定等大型經貿協定的簽訂，新一代全球經貿規則的框架和內容已逐漸浮出水面。其從雙邊、區域層面向多邊層面滲透，將是未來的趨勢，也必將影響到WTO新規則的制定。一個“自由貿易+公平貿易”的多邊經貿新體制，有可能成為WTO現代化改革的目標。

首先，新體制涵蓋的重點領域將從邊境措施轉向邊境內措施。烏拉圭回合所確立的WTO多邊貿易規則所涵蓋的領域，主要是邊境措施，如關稅、配額、進口許可、原產地、海關估價、技術性貿易壁壘、貿易救濟措施等。這些規則所解決的主要是“自由”貿易問題。在WTO的努力下，全球關稅水平大幅度下降，非關稅措施得到約束和規范，貿易自由化程度不斷提高，貿易便利化程度也在提升，“自由”貿易的問題在很大程度上已經得到解決，繼續深化的空間有限。相對而言，WTO現代化改革所涵蓋的新一代貿易規則主要是邊境內措施，是影響貿易活動的國內政策，如知識產權、國際投資、政府采購、競爭政策、產業政策、環境保護、勞工標準、國有企業等。這些領域更多涉及的是國內規制協調和結構改革，很多屬于“公平”競爭和“公平”貿易的范疇。

其次，新體制的“公平”須體現出發達國家與發展中國家之間利益的整體公平。烏拉圭回合協議體現出發達國家與發展中國家在知識產權和服務貿易、農業和紡織品服裝等領域的利益交換，總體而言對發展中國家并不公平，因而發展中國家推動多哈回合成為發展回合。誠然，WTO各成員的發展水平和發展階段不同，開放的程度和承受風險的能力也不同，但不能因此而出現發達國家做出較少讓步，而發展中國家做出較多讓步的局面。在新的WTO改革方案中，需要平衡多哈發展議程與新議題之間的關系，需要更多考慮發展中國家的整體利益。

再次，對每個成員而言，新體制的“公平”須體現出權利義務綜合平衡原則。權利和義務相平衡是中國復關入世的基本原則。WTO改革只有遵循如此原則，才能使各成員在不同領域進行利益平衡，從而說服國內利益集團同意WTO改革方案。而且，權利和義務綜合平衡不僅要體現在各議題之間，還要體現在開放的“增量”上，即堅持“邊際互惠”原則。這意味著一成員新增的開放義務，應對應著其他成員大體相當的增量開放。鑒于不同國家市場開放程度的差異，“邊際互惠”原則會將開放壓力推向發達國家，迫其在所談領域或其他領域進行讓步。

對中國而言，隨著履行入世承諾、自主開放措施落地，在貨物、服務、資本等領域的市場準入問題逐漸告一段落；下一階段高水平開放的重點，將轉向公平競爭問題，致力于構建公平競爭體系。從這個角度看，WTO新體制符合我國進一步深化改革開放的總體方向。

在一些重要問題上中國的態度

從已披露的各方對WTO現代化改革的討論和方案看，改革的重點領域已有眉目，主要涉及如下問題：

一是實體貿易規則。我國并未明確反對某項具體議題，實際上，在各個議題上都有談判空間。在談判模式上，應以“一攬子協議”談判模式為主。其原因在于，一攬子協議談判模式的談判空間更大。多邊談判較之雙邊談判的優勢在于，參與國家更多，利益讓渡和獲取的空間更大，更有利于達成權利和義務綜合平衡的協議。例如，可以把知識產權規則和國際技術轉讓規則作為一攬子議題，綁定起來進行談判。產業政策和補貼問題同樣如此，不能只談工業補貼，不談農業補貼，要綜合考慮。同時，考慮到實際存在的諸邊談判模式，按照WTO的慣例，可在全體成員同意的基礎上采取開放諸邊為輔的多軌方案，堅決反對在WTO框架外搞小集團和團團伙伙式的封閉諸邊協議。

二是透明度問題。我國在入世協定中承諾了透明度義務，不僅是與貿易有關的政策措施的及時通報，還包括滿足政策制定程序和過程的透明度要求，給與所有利益相關方表達訴求的機會。實際上，透明度原則是建設現代化市場經濟體系的必然要求，是合理界定政府與市場邊界、建立規則型和服務型政府的有效工具，也是改善營商環境的重要抓手。我國應支持部分WTO成員已向總理事會提交的“提高透明度和加強WTO協定下通報要求的程序”文件，切實提高貿易政策審議機制的效率。

三是發展中國家的地位與待遇問題。從經濟上看，我國還達不到世界銀行的發達國家標準，確實是發展中國家。從國際政治和外交上看，我國需要在較長時期內堅持發展中國家的身份定位。然而，隨著我國經濟的快速發展，特別是考慮到在貿易領域的全球領先地位，遲早會面臨在WTO中從發展中國家“畢業”的問題。因此，如何認定中國在WTO中的身份問題，既是美、歐等關注的焦點，也是較難處理的一個問題。一個可能的解決方案是，對發展中國家分層級，如先進發展中國家、落后發展中國家、最不發達國家，我國可定位于先進發展中國家，承擔更多的開放義務。另一個解決方案是放棄發達國家和發展中國家語境，采用先進經濟體/貿易體、新興經濟體/貿易體、落后經濟體/貿易體等新的分類。總之，在WTO改革問題上我國應模糊化發展中國家身份，務實處理發展中國家待遇。一方面，堅持“發展的權利”神圣不可侵犯；另一方面，不謀求完全的發展中國家待遇，可以部分放棄發展中國家在WTO中“不需要對等開放”的待遇。