城市交通治理的內涵和目標研究

汪光燾

(1.同濟大學，上海201804；2.國際歐亞科學院中國科學中心，北京100107)

0 引言

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化的應有之義[1]。2013年中央城鎮化工作會議和2015年城市工作會議也提出加強社會治理、完善城市治理體系、提高城市治理能力的要求。2016年聯合國“人居三”大會提出加強城市治理的范式轉型[2]，世界銀行也將政府治理和法律作為《2017年世界發展報告》的主題[3]。治理問題已受到世界各地普遍關注和展開積極探索。

習近平總書記提出要把解決交通問題放在城市發展的重要位置，對大氣污染、交通擁堵等突出問題要系統分析、綜合施策[4]。提供安全、高效、公平的交通服務以滿足人的活動需求是組織城市高效運行的根本目標[5]，對城市交通發展的認識，必須由提供基礎設施向提供均等化的公共服務轉變；衡量城市交通的發展，也必須向能否滿足人的需求、能否提高交通服務共建共享水平轉變。政府包建、包管的交通管理手段，既不能解決舊矛盾，也無法應對新問題。應解除傳統城市交通管理的路徑依賴，從設施建設管理、系統運行管理和行業管理范疇向公共服務供給和社會治理轉型[6]。

城市交通治理的基本思想，是提高共建能力和共享水平。城市交通治理現代化理論，是基于“我國城市公共交通優先發展戰略研究”和“新常態下城市交通理論創新與發展對策研究”兩項國家自然科學基金項目成果提出，旨在以運用大數據、信息化等新技術為支撐，提出符合新時代要求的治理政策措施，并評價其實施效果，最終形成城市交通治理目標的理論和方法。如果說國家治理體系和治理能力現代化內涵豐富寬泛，城市治理無疑是其中的重要內容，而城市治理應當包含城市交通治理，推進城市交通治理現代化是現實需要也是戰略需要。某種意義上說，建立城市交通治理現代化理論和方法是全面深化改革總目標的要求[6]。

1 城市交通治理相關理論綜述

1.1 理論概述

治理理論本身與國家治理、世界治理存在銜接關系，學界已經形成了一系列研究成果，包括治理理論的內涵、主要特征、意義和應用等。

治理，指的是在特定范圍內行使權威，隱含著一個政治進程[7]。2017年世界銀行將“較好的治理”界定為“國家和非國家群體在一套由權力塑造的正式和非正式規則的框架內運作，通過相互作用來設計和實施政策的過程”[3]。治理強調多主體參與、對協調作用的重視、持續的互動過程而非僅是一套制度或規則[8]。

治理理論可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，最終目標是實現公共利益最大化。在治理理論的應用過程中應特別注意，盡管治理理論主要是一種公共管理理論，但從政治傾向上看，在世界范圍內都具有強烈的意識形態傾向。因此，應當緊密圍繞中央政府的指導思想和地方政府的連續性政策開展。

學界認為當前公共治理理論研究的關鍵問題包括[8]：1)基本問題：探討公共政策執行和公共服務提供的最基本分析單位是什么及其對理論和實踐的含義；2)結構問題：怎樣的組織結構最有助于提供公共服務；3)可持續問題：如何維持一個可持續發展的公共服務系統以及可持續性的作用；4)價值問題：什么樣的價值可以支撐公共政策的執行和公共服務的提供；5)關系技能問題：在關系的處理過程中需要哪些重要技能；6)責任問題：在一個碎片化的多組織和多元系統中，問責的實質是什么；7)績效評估問題：如何評價一個公開的公共服務提供系統中的可持續性、問責和關系表現。

1.2 國家治理能力現代化與社會治理創新

國家治理的目的在于解決社會矛盾和社會問題，實現社會健康發展。現代治理體系的核心問題是理順國家與社會、政府與市場、公共權力與公民權利之間的關系。治理能力現代化的認識和把握包括三個層面[9]：1)治理主體強調社會公共事務的多方合作治理；2)權力運行要順應經濟社會發展的形勢和要求；3)有效的治理必須具備科學合理的政府組織結構。國家治理中的重要問題包括：國家治理的理念走向現代化、國家治理的主體走向多元化、國家治理目標走向人民本位、國家治理方式走向規范化、國家治理手段走向法治化等。

社會治理創新的解讀也體現了現代國家治理理念，即強調社會各方以合作協商、共建共享的方式處理復雜的社會問題和社會矛盾[10]。從社會學的角度思考，實現社會和諧的前提是政府、市場與社會三者之間的協調與平衡。中國國情決定了社會治理中政府處于主導地位，在集中行動、統一配置資源、處理危機等方面具有顯著優勢。但與此同時，若政府一味采用大包大攬的思路治理社會，會造成積極性缺乏的市場和社會。因此，目前對社會治理創新來說，最值得挖掘的資源是激發社會活力。

1.3 城市治理的研究范疇和新發展

城市治理是指借助制度化的設計與安排，塑造有效、正確的處理城市問題的能力[11]；是依據城市發展客觀規律、各種規范要求以及市民的反應，對城市各方面的矛盾和不協調進行系統整治和調理的經常性的管理行為[12]。

城市治理研究由社區研究啟程，城鎮是城市治理理論的側重點，跨區域治理越來越受重視。城市治理理論的發展可以分別以地理單元和公共權力維度為主軸展開。經過多年的探索，城市治理的地理單元指向和公共權力指向的理論展現出合流的趨勢，制度性集體行動理論就是二者融合的一個表現(見圖1)。

在臨床上，糖尿病是一種常見的多發病，其中以2型糖尿病最為多見，占比約為95%左右。針對此類患者，臨床單獨采用胰島素加以治療時，無法有效控制其血糖水平[1]。而作為一種噻唑烷二酮類降糖口服藥，吡格列酮可保護胰島β細胞，且可增加胰島素敏感性，因而可發揮有效的血糖控制效果[2]。因此本文隨機抽取我院收治的80例糖尿病患者，隨機分為2組，各40例，即對糖尿病采用二甲雙胍與吡格列酮聯合治療的臨床價值做了探討，現報道如下。

圖1 城市治理的理論模式Fig.1 Theoretical model of urban governance

2 城市交通治理現代化內涵與理論的技術支撐

政府、市場與社會的基本關系，是以提供優質公共服務推動政府職能轉變，堅持政府主導下的合作協商、共建共享以使不同主體之間達成良好的自愿性合作并形成集體行動等核心治理成果，也是構建城市交通治理內涵與目標的基本要素。同時，還須結合中國城市交通發展的現實背景與發展趨勢，剖析城市交通治理現代化的內涵與理論的技術支撐要求。

2.1 城市交通治理的現實背景

當前城市交通發展已經從增量為主轉向存量優化，有序建設，適度開發；從注重基礎設施建設向注重新設施建設和發揮既有設施效益并重。交通研究的基本對象已經從交通流、交通設施轉向交通服務和復合交通網絡。同時，城市交通管理的基本邏輯也發生了變化，由被動適應到主動應對需求管理。在此基礎上，城市交通研究的核心內容也從分方式單一交通物理設施網絡的獨立構建轉向多方式復合交通網絡的整體構建與運行調控。城市交通已經從信息技術支撐的人、車、路、環境協同向基于綜合性復合網絡提升城市運行效率的方向發展。研究手段上也不再是以傳統工程學為核心，而是綜合運用工程、經濟、法律、社會等多學科交叉手段(見表1)[14-15]。

2.2 城市交通治理現代化的基本內涵

城市交通治理現代化就是創新社會治理，涉及制度、體制、機制、需求、人、社會、環境等問題，涉及法律制度、城市經濟運作規律、社會發展機制和道路市政專業技術等，需要多專業支持和跨學科整合的研究思路。從城市交通治理現代化角度看待城市交通問題，必須將城市交通立足于以城市群為主要形態，是城市發展帶動區域發展的綜合性的問題，不僅是專業性的城市規劃、車輛和道路的問題，還是城市發展面臨的社會問題。

城市交通治理現代化要明確兩方面問題：一是未來城市交通問題的發展是工程技術與社會問題的綜合，涉及城市發展模式，而不只是交通發展本身的模式；二是交通治理的基本載體是物理設施網絡、運輸組織網絡以及信息誘導網絡的綜合體(見圖2)，不僅是短期，中長期也要加強現實的建設和管理，尤其是推進政府、企業、社會的協同和精細化管理。在此基礎上，才能加強和創新城市交通治理，完善城市交通治理體系，提升城市交通治理能力。

城市交通治理現代化應遵循科學規律，加強法制保障，政府集中決策，落實部門責任，強化道德約束，規范交通行為，調節利益關系，堅持綜合治理。

2.3 城市交通治理現代化理論的技術支撐

技術的影響、科技的進步，尤其是信息化的普及，一方面會誘發人的出行行為的改變，推動城市交通需求與結構的變化，另一方面也為城市交通治理研究提供技術支撐手段[16]。依托信息化、云計算、大數據技術，可以揭示個體多樣性背后隱藏的群體規律性，使行為主體特征提取和對象表征成為可能，進而實現基于個體和出行雙重屬性特征的聚類分析。進一步將多維特征屬性信息融入出行選擇模型，可以實現基于精準化特征分類的模型改造，支撐交通政策的方向把握及分人群、分區域的精準化需求管理(見圖3)。信息化條件下的大數據分析、人工智能、大規模仿真等作為支撐公共資源精細化、精準化配置的工具手段，也是實現城市交通治理現代化的技術支撐。

3 城市交通治理目標

內涵決定目標。城市交通治理現代化在內涵上突出以城市交通服務的均等化引導城市發展，并在以城市群為城鎮化主體形態背景下，通過城市發展帶動區域發展。因此，城市交通治理的目標，也應從城市與區域的經濟社會發展視角進行解析，而不僅僅局限于交通系統本身。

3.1 中央對北京城市總體規劃批復的啟示

中共中央國務院關于對《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》的批復中，第一次從國家層面明確了將公共交通優先發展作為城市發展的戰略，而不僅是在交通系統內部優先發展公共交通。

學習貫徹該批復精神，超大城市編制交通規劃、開展交通治理工作時應考慮以下問題：

1）思考城市定位與交通關系。應當遵循客觀規律，擔當國家使命，提高交通服務保障能力。思考多核協同，以城市群為主要形態，大中小城市與小城鎮協調發展，建設不同規模和發展定位的城市群。以戰略的眼光，解決好現實問題。

2）加強城市交通問題基礎性研究。圍繞樞紐城市，研究超(特)大城市對外交通樞紐與空港、海港區發展，研究城市發展帶動區域發展。圍繞城市交通客運樞紐和物流配送，研究如何組織城市高效、安全、可持續運行。圍繞城市公共交通優先發展戰略開展實施路徑研究。圍繞城市交通網絡構建和運行，研究提高現有交通設施服務能力。圍繞分區(或者功能單元)制定路網格局。

3.2 城市交通治理目標的討論

有城市就有城市交通，而城市交通研究的核心是人的活動。人口集中于城市必然產生就業和生活需求，城市交通是服務于這兩類需求的最基本保障[17]。不同階段由于環境、文化、科技水平的變化，人們的生活方式會改變，對城市交通的訴求也產生相應的變化。城市的發展、人的需求的演化與城市交通緊密相關。從城市交通發展和研究的歷程、城市交通的研究目標可以歸納為服務于人的需求，組織城市高效、安全、低耗可持續運行[14]。

面向共建能力和共享水平提升，城市交通治理主要體現在三個層面：全民參與，構筑新型社會治理主體關系；共建機制，塑造新型社會治理結構模式；共享成果，追求新型社會治理目標。貫徹新時代基本方略和主要矛盾，圍繞城市交通學的研究目標，用戰略的眼光預判城市交通治理的分階段目標，以解決城市交通現實問題：

表1 城市交通研究范式的基本轉變Tab.1 Change of research paradigm of urban transportation

1）依據黨的十九大報告“新時代、新思想、新征程”要求，圍繞“主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[18]思考交通治理的目標。

2）以實施“一帶一路”戰略、京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略等重大區域協調發展戰略為基本要素，在以城市群為主體形態構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局背景下，研究不同城市交通治理的差異化目標。

新時代城市交通治理目標的實現途徑可以歸納為：遵循城市發展的客觀規律(包括城市發展規律、城市交通發展規律、交通科技開發應用規律等)，應用城市交通治理現代化理論和方法，采取信息化、法治化以及道德教育等手段，構建政府、企業、社會、公眾等多元主體間價值-信任-合作新型權責關系，優化資源配置，促進交通服務公平高效。以城市交通服務的均等化引導城市發展，最終構建全民共建共享的治理格局。

圖2 城市交通復合網絡示意Fig.2 Comprehensive urban transportation network

圖3 大數據分析技術對交通治理的支撐Fig.3 Supportive role of big data analysis technology for transportation management

4 結語

公共治理的理論發展為城市交通治理理論研究提供了有益的一般性理論分析范式。城市交通治理的基本內涵是建立政府、企業、社會組織、公眾等多元主體在交通服務體系構建過程中的新型權責關系。利用信息化技術支撐與法治化保障手段，設計維系多元主體權責關系的正式與非正式制度安排。推進城市交通治理現代化，就是在新型城鎮化背景下，以城市交通服務的均等化引導城市發展，構建全民共建共享的治理格局。圍繞服務于人的需求，組織城市高效、安全、低耗可持續運行這一總體目標，考慮發展不平衡、不充分的新矛盾需求，在城市群為主體形態背景下，制定差異化、階段性城市交通治理目標。

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