3D原則在TOD模式推廣中的失效與進階
——對廣州市地鐵1號線沿線開發的反思

何冬華

(廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東廣州510060)

0 引言

20世紀八九十年代出現的以公共交通為導向的發展模式(下文簡稱TOD模式)主要是解決美國小汽車導向下的郊區化問題，包括空間蔓延、空間分割以及步行環境和公共空間消退問題[1]。TOD模式具有三個典型特征，即著名的3D原則：高密度(Density)、多樣性(Diversity)、良好設計(Design)。TOD模式強調臨近公共交通車站的地區應注重發展緊湊的城市空間形態、混合的土地利用、較高的開發強度、便捷友好的街道與步行環境，即強調通過相對較高強度的開發，保證公共交通所需要的密度要求與經濟聚集效應；同時通過小尺度的步行空間設計和土地混合使用，滿足區域內日常生活的多方面需求，以減少對小汽車的依賴。

TOD模式引入中國后，面臨迥異的發展環境、土地制度及居民通勤習慣。中國城市的軌道交通建設一般先是為解決老城區高密度的土地利用和人口集聚所引起的交通擁堵問題，然后才是解決外圍新城與中心城區的通勤問題。軌道交通建設往往滯后于城市建設，TOD模式面對的是功能混雜、高密度的現狀建成區與復雜的用地權屬，而不缺乏高密度及土地混合利用特性。可見，TOD模式在中國發展的難點主要是如何將車站與周邊已有的開發建設進行匹配與協調，只有通過對車站周邊進行持續的城市更新才有可能使其得以實現。

廣州市是中國最早探索在軌道交通沿線推行TOD模式的大城市之一，于20世紀80年代即提出軌道交通建設及沿線再開發的構想。然而，回望廣州市地鐵1號線近30年的TOD實踐，并未實現傳統的3D原則。因此，在中國城市實施TOD模式，需要因地制宜地構建新的TOD發展策略。

1 1號線的TOD理念與實踐

1988年12月，廣州市與法國里昂市合作，由斯馬里公司(S.M.S)完成了《廣州市地下鐵道可行性研究：示例報告》[2]。報告首次明確提出，地鐵車站的建設要促進所覆蓋地區發展房地產，同時將發展房地產的直接或間接收入計入地鐵投資運營預算中，以減輕地鐵運營的成本壓力，即地鐵+物業理念的前身。1990年前后，廣州市啟動了地鐵1號線的建設，受香港地鐵與周邊土地捆綁聯合開發經驗的啟示以及修建地鐵面臨的資金壓力，在中國最早正式提出地鐵+物業的理念，開啟了軌道交通車站周邊的聯合開發模式。

圖1 地鐵1號線沿線土地利用現狀Fig.1 Land use along subway line 1

1.1 第一階段：基于融資補虧的物業開發，再次高密度化

1989—1999年，從形成廣州市第一個軌道交通線網規劃(1號線、2號線構成的十字型線網)到地鐵1號線建成運營的10年間，為促進城市中心區的再開發，同時解決1號線建設及拆遷資金不足的問題，廣州市學習香港地鐵+物業經驗，推出27個沿地鐵線的聯合開發地塊，以緩解資金壓力[3]。1號線的建設推動了沿線物業發展，建設期間僅地鐵工程就動遷居民2萬多戶。地鐵沿線拆遷重建導致周邊土地用途改變，新建超過30處大型商業商務設施，如恒寶廣場、中旅商業城等，在老城區形成車站核心圈層(車站200 m半徑范圍內)的再次高密度發展(見圖1)。

1.2 第二階段：面向交通服務的地下空間利用

地鐵1號線正式運營后，廣州市為解決道路交通飽和、優化道路空間功能，開始注重結合軌道交通車站的地下空間綜合開發。以車站為核心建設地下通道疏散道路交通，擴大城區功能容量，依托車站地下空間的開發縫合周邊的商業中心和公共空間，延伸立體空間。廣州市先后啟動1號線體育西路、東山口、烈士陵園、公園前等7個車站的地下空間開發(見表1)，總開發規模超過26萬m2，通過車站出入口及地下通道設計連接地上商業、公共設施節點，實現以車站為核心的立體式TOD開發，優化車站周邊的城市空間形態與交通組織，促進車站周邊用地功能的混合發展。

1.3 第三階段：依托樞紐車站的綜合發展，形成網絡街區

至2010年廣州亞運會后，廣州市十字+放射的軌道交通骨干線網已基本成型，持續增長的線網密度也使得一定區域內的車站有組群化發展和相互影響的態勢。在此階段，依托新地鐵線換乘，在1號線形成多個樞紐換乘站，在樞紐站周邊形成TOD網絡街區。以1號線體育西路站為例，通過人防地下商業空間以及地下物業通道拓展建設，逐步連接其車站500 m范圍內的體育中心站，使以體育西路車站為核心的地下空間逐漸由點式向網絡式發展，并通過地下空間網絡整合地面的天河城、購書中心、維多利廣場、宏城廣場等商業綜合體，形成地上地下一體化的天河商業中心區。又如位于廣州市傳統中軸線行政辦公區段的公園前站，以公園前站為核心建設大型地下綜合體動漫星城，包括展示、商業、娛樂、餐飲、停車等功能，并以地下物業通道連接北京路步行街區，促進傳統文化街區與地鐵商圈的聯動發展。

2 高密度、多樣性與良好設計在1號線的失效

美國的TOD規劃理論并不能完全適用于中國城市，因為中美城市在發展階段、人口密度、土地所有制、公共交通投資體制、文化背景等方面存在巨大差異[4]。首先，美國TOD規劃理論源起于對低密度、單一土地利用的郊區式空間拓展模式的反思，其規劃原則中的較高密度、土地利用的多樣性都是為了圍繞快速公共交通建立起的土地發展模式，旨在抑制由小汽車引起的郊區無序蔓延。針對這一特征，美國學者卡爾索普建議平均人口密度大于7 500人·km-2[5]。而中國中心城區建成區平均人口密度基本超過1萬人·km-2，在廣州老城區更高達3萬人·km-2。顯然，中國城市TOD開發不應追求過高密度，而應該探索在高密度情況下如何維育高品質的城市空間。

其次，除了公共交通投資體制、文化背景等不同外，土地所有制的差異也深刻影響中美城市政府推行TOD實踐的方式。美國各地政府的《區劃法》雖特征各異，但均以土地私有制為基礎，保證某個地塊的開發不影響其周邊地塊的開發和使用，政府在TOD開發中更多的是發揮引導作用；中國的土地是國家所有和集體所有的公有制，城市開發建設的基礎是國有土地，政府對此嚴格把控進而影響城市空間結構與形態，在TOD開發中更多的是發揮主導作用。

盡管廣州市地鐵1號線對城市發展具有如前所言的三個顯著效應，但是這種土地超高密度、老城區用地混合、設計創新也給廣州市的TOD實踐帶來不少困擾。尤其是高密度帶來了城市公共空間的缺失，老城區商業商務混合導致城市文化特質的表現不夠，設計創新也因缺乏機制保障而舉步維艱。這些表明，類似廣州的特大城市中心區不缺乏高密度和混合用地，很難彰顯美國郊區式TOD的3D作用，盲目追逐高密度、多樣性會導致TOD模式的失效。

2.1 節點擁堵與公共空間缺失

廣州市推進1號線沿線27個聯合開發地塊實施時，采用香港高密度模式，對劃撥地塊給予高容積率，其中最高達18.63，平均為7.08。該聯合開發用地多臨街分布，具有小、散、不規則和地塊進深小等不足，實際退縮道路紅線后地塊更難利用，致使不少地塊難以綜合開發，其給定的超高容積率顯得不切實際。根據文獻[3]統計，1號線27個聯合開發地塊中，僅8個項目落成，6個因閑置被回收，2個改為綠化項目，其余11個停滯。

為什么超高密度在中國超(特)大城市中心區TOD開發中有點兒水土不服？1)中國特大城市中心區不乏高密度地區，足以滿足軌道交通設計客流，無須給予不合實際的開發強度。超高強度在老城區還可能增加開發難度，如1號線公園前站西側中山六路地區改造，推進20多年都難以實施，不合理的超高容積率便是主要原因之一，在沿路19個地塊中容積率超過10的就有5個，其中最高的海珠北路東北側地塊容積率高達22(見圖2)，不合理的高強度導致TOD聯合開發地塊實施難。2)城市中心區的TOD開發過度追求高強度，既增加節點空間的擁堵[6]，又導致在城市更新與改造中良好城市環境與優質公共空間的缺失。1號線聯合開發，具有融資補虧的任務，難免在規劃土地利用性質時主要給定經營性用地，27個地塊中17個規劃用地性質為商住結合，其余皆為商業、酒店、辦公。1號線高強度居住、辦公聯合開發，沒有針對交通設施與公共空間、廣場綠地等進行規劃預留，進一步增加了老城區的環境壓力和基礎設施負擔，難以優化老城區功能與公共空間品質。后來2個地塊被改為綠地，也是迫不得已的規劃調整與修正。

表1 地鐵1號線沿線地下空間開發情況Tab.1 Development of underground space along subway line 1

2.2 商業化驅動與文化特色缺失

1號線的規劃與建設，帶動了沿線房地產和商業的發展[7]，其建設并沒有均質優化沿線所有車站的發展環境，而是引導各項資源向某些優勢節點集聚，尤其是商業活動。1號線建成通車后，沿線地鐵口附近大型商店的數量均有不同程度增加，并形成了廣州流行商圈的“葡萄串”，包括天河城(體育西路站)、農林下(東山口站)、中華廣場(烈士陵園站)、北京路(公園前站)、上下九(長壽路站)等商業中心。1號線沿線車站商圈的串聯發展，得益于1號線全線采用明挖工程及大面積的征拆與重建。例如，公園前站周邊地區的地鐵站建設、劃撥的聯合開發地區建設等圍蔽施工的面積達9 hm2，拆遷傳統民居區與行政辦公建筑等的建筑面積約9.8萬m2，使這一地段具備了約30萬m2的現代化商業、辦公建筑的建設條件[8]。

依托1號線TOD開發，多個車站周邊被無差別及過度商業化后，難免造成其中業態之間的同構與惡性競爭。例如，位于老城區的公園前站原規劃為全線最大的市內樞紐站[2]，車站周邊多個傳統街巷被拆除，忽略了原有城市文化特質的維育，致使原有的傳統文化與特色功能被均質化的商業活動替換(見圖3)，進而導致該地區原有的吸引力與活力流失。1號線運營后不久，公園前站北京路商圈的領頭羊地位就被體育西路站天河商圈替代。案例表明，城市中心區TOD模式多樣性不能僅僅在單一車站呈現，更需要在全線及全域車站彰顯不同的文化特質與地方特征，否則城市中心區功能活力打造就缺乏持續動力。缺少城市文化，就缺少持續活力。

2.3 設計不同步與實施機制缺乏

公共性、特色性固然是3D原則中良好設計的核心。從良好的設計到良好的實施，其中兩個重要環節是軌道交通設計和車站周邊地塊開發設計。在實際工作中，中國大多數城市受制于多方面的原因，兩者之間缺乏有效的對話機制，使得很多設計難以實施。如在1號線建設過程中，實施了大面積的征拆和明挖工程，這種情形最有利于車站的綜合開發與地下空間利用，但受限于軌道交通資金專項專用與項目審查管理制度等，出現了全線范圍的明挖工程回填，甚至基本建成的地下空間也難保其身。最終，與地鐵同步建設并投入使用的地下空間屈指可數。

圖2 中山六路重點地段復建工程城市設計總平面Fig.2 Urban design of reconstruction project in key section of Zhongshan 6th Road

總體而言，TOD的實施主要面臨兩方面障礙。1)缺乏協同設計機制，即受制于體制原因，導致軌道交通與車站周邊地塊開發在規劃設計、審批管理程序上不兼容，致使良好設計難以實施。規劃設計層面，現行體制下軌道交通工程設計與城市土地開發的控制性詳細規劃多是分開編制，控制性詳細規劃中軌道交通車站往往只作為交通設施點存在，車站與街區步行系統的銜接，車站與周邊地塊一體化開發條件的設定多數缺失，導致車站與周邊地塊一體化設計實施難。審批管理程序方面，由于軌道交通投資一般依靠社會公共財政，原則上不允許其投資包含過多經營性物業，也使軌道交通建設方案基本上不能包含經營性開發以及聯合開發的內容，導致軌道交通建設工程難以預留與綜合開發銜接的接口，進一步增加了軌道交通車站與周邊地塊開發協同設計的難度。2)缺乏收益補償平衡機制，老城區車站周邊現狀用地權屬復雜，并非如美國TOD模式多面對郊區白地可按規劃直接實現，又缺乏相應土地政策及車站周邊土地增值收益的平衡機制來推動其更新改造。軌道交通車站周邊地塊開發涉及軌道交通建設方(需要軌道交通建設帶來的沿線土地增值收益還原軌道交通建設方以支持軌道交通的持續發展)、地方政府、土地權屬方等多方主體，各權益方往往為了爭奪車站建設所帶來的周邊地塊增值收益而展開博弈。在多方認可的利益平衡機制，或合理的土地政策建立之前，理想的一體化開發方案只能是紙上談兵。

3 構建適合中國的“ 3D+”發展策略

針對中國城市中心區建設密度高、功能混雜的普遍情況，在軌道交通車站周邊生硬地效仿3D原則，必然導致實施層面的某些失效。在傳統3D原則的基礎上，城市建成區車站周邊發展應更加強調對公共性的保障、與區域特征相結合的特色功能發展以及支撐實施的規劃機制，可以理解為適合中國的TOD“3D+”發展策略。

3.1 高密度+公共空間

在傳統3D的高密度原則中，車站核心圈層多采取高強度開發。1號線聯合開發地塊的實踐說明，高容積率或許是推進老城區改造的無奈選擇，但單純基于經營性用地的高強度開發反而有可能損害區域的公共利益。因此TOD原則在老城區內的運用，首先解決的并不是密度問題，而是在老城改造經濟壓力下如何實現土地價值與城市空間品質的平衡，達到解決交通擁堵、提升老城區公共服務水平的目的。

圖3 公園前站不同時期周邊開發情況對比Fig.3 Development around Gongyuanqian Station in different periods

因此，城市中心區TOD發展應倡導公共空間引領下的高密度開發，在其核心圈層(200 m)內增加公共空間、交通銜接與公共服務設施(見圖4)。在再次高密度開發過程中，實現交通優化與品質提升。

1）在軌道交通車站內實現與公共交通站場、P&R停車場、出租汽車站場等交通接駁設施的零距離換乘，使車站成為通往周邊場地的公共汽車、有軌電車、出租汽車等各種交通方式的組織中心，將前往各組團單元的人流快速有序地疏解。

2）以軌道交通車站為核心通過空中步廊或人行地道形成立體化街區，在車站周邊區域形成連續、宜人的步行系統，解決老城區人流與車流混雜的問題，提高步行環境質量，擴大交通環境容量。例如香港通過建設以車站為核心的立體化步行網絡，解決了地面層行人與機動車交通沖突的問題，因此被稱為無地面人流的城市，實現了高密度開發下交通組織井然有序的集約化城市空間發展模式。

3）應結合軌道交通車站匯聚人流的特點強化其周邊公共服務功能。老城區的公共服務設施建設往往滯后于不斷上升的人口密度，對位于中心區的車站，可在內圈層通過步行廊道的設置，加強內圈層各商業空間、公共空間的有機聯系，形成一個集約型的車站綜合體，通過集中公共功能方便乘客活動，以連續的空間布局強化公共中心。

3.2 多樣性+特色空間

土地混合利用是TOD模式的主要原則，既需要考慮單個車站周邊的土地混合利用，更要考慮以線為單位的整體功能發展。軌道交通沿線組團由于其區域發展條件、主導功能方向、發展時序的不同，土地利用布局也往往呈現多樣性的特征。成功的交通走廊建設應考慮沿線各組團特色功能的培育，加強組團之間功能配置的異質性與互補性。以美國阿靈斯頓城市軌道交通發展為例，其走廊上各組團多有其側重功能，如羅斯林站組團側重于高密度的商業和居住，法院站組團側重于政府機構，克拉倫登站組團側重于餐飲業和零售業，各組團既功能各異又彼此協調。

軌道交通沿線組團應采取互補發展模式，形成組團間功能互補，在老城區車站應加強文化特色空間的挖掘，新城區則強化商業特色空間的培育，外圍組團應加強鄰里服務中心的綜合性，承擔一定區域范圍內的中心服務職能，降低其對中心城區的依賴度(見圖5)。

圖4 TOD的高密度原則與高密度+公共空間模式Fig.4 Comparison of high density principle of TOD and“high density plus public space”mode

圖5 不同區域的TOD特色空間模式對比Fig.5 TOD characteristic space mode in different areas

3.3 良好設計+運行制度

良好的設計需要面向實施，設計方案的執行與實施需要良好的運作機制加以保障。中國物業開發方案設計與軌道交通建設工程設計在規劃、建設、管理上相互脫節，一方面難以真正實現軌道交通合理引導城市發展的空間效應，另一方面也使得沿線地區的土地開發增值收益難以有效反饋到軌道交通發展中去。因此，需要建立軌道交通規劃設計與沿線地區城市規劃設計的協調機制，從方案設計、土地出讓兩個層面實現良性互動(見圖6)；同時也需要建立軌道交通建設與車站周邊一體化發展之間的收益平衡。

為推動良好設計的實施，需要從規劃設計、土地管理、政策法規等多方面推進軌道交通車站設計與周邊地塊開發的協同。首先，通過一體化方案設計，建立軌道交通設計與車站周邊地塊開發的協同對話機制。如《廣州市軌道交通場站一體化建設及沿線土地綜合開發實施細則》中，明確要求在軌道交通線路工程可行性研究編制階段，需要將周邊可進行聯合開發地塊的一體化概念設計方案納入，在軌道交通工程建設前預留未來聯合開發的技術條件，彌補了之前在軌道交通工程審批管理程序中的不足。同時，要求將此一體化技術方案作為聯合開發地塊的出讓條件，在其出讓階段以帶條件出讓的形式進行捆綁，建立從一體化方案設計到一體化開發實施的縱向協同對話機制，保障軌道交通沿線聯合開發地塊一體化開發方案的實施。

其次，應通過建立軌道交通沿線土地儲備機制、聯合開發機制，構建軌道交通車站周邊的利益平衡機制，促進車站與周邊土地利用的協調。聯合開發機制是公共與私人資源有效結合的一種較佳方式，在實際操作中，可先由軌道交通建設公司根據軌道交通設施建設的需要，由政府按照無軌道交通時的地價進行土地先期儲備，取得發展用地，后選擇業績、信譽良好的企業，或直接與周邊用地權屬人進行聯合，作為聯合開發伙伴共同發展軌道交通上蓋物業，進而實現政府、軌道交通公司、聯合開發伙伴的多贏。或結合城市更新的方式，結合軌道交通車站在較大范圍內劃定軌道交通的綜合發展區，堅持整體設計和綜合開發觀念，并給予地鐵+物業發展彈性，包括土地混合使用、容積率等方面，通過賦予其土地增值收益彈性來推動利益平衡機制的建立，包括一部分沿線土地儲備收益反哺軌道交通建設，并按增值收益比例，由政府與有關投資主體方分別承擔社會性公共空間開發利用，促使再分配中實現公平，保障良好設計的實施。

圖6 地塊設計、軌道交通設計的協同對話機制Fig.6 Coordinated mechanism of plot design and rail transit design

4 結語

廣州市地鐵1號線從謀劃地鐵+物業至今的近30年發展，車站周邊發展有成功的實戰經驗，也有簡單效仿國外規劃理念的實施失效。分析其失效原因，主要在于中國與美國城市發展背景的差異，表現在空間內涵、文化特征、制度環境等方面，這表明中國城市建成區與美國郊區蔓延地區TOD發展存在根本區別。

美國式傳統TOD更多地關注土地利用問題，高密度、多樣性、良好設計的3D原則也同樣聚焦于土地利用。但3D原則在中國城市的應用存在短板，在中心區軌道交通車站周邊發展必須考慮傳統3D原則與公共性、特色性、運行保障機制的結合。過度強調提升車站周邊地區開發密度不利于城市空間的品質打造，對中國城市中心區更應關注通過車站周邊的設計，完善換乘功能和城市空間。如果要通過TOD及站場一體化開發來獲得城市經營的收益，應立足于城市整體發展的角度，有機協同軌道交通沿線與非軌道交通沿線地區的開發強度與土地權屬。

[1]馬強.近年來北美關于“TOD”的研究進展[J].國際城市規劃，2009(s1)：227-232.Ma Qiang.Recent Studies on Transit-Oriented DevelopmentinNorth America[J].Urban Planning International,2009(s1):227-232.

[2]Semaly,Metram,Sofretu.廣州地下鐵道可行性研究：示例報告[R].廣州：廣州市地下鐵道總公司，1988.

[3]鄭明遠.軌道交通時代的城市開發[M].北京：中國鐵道出版社，2006.

[4]王有為.適于中國城市的TOD規劃理論研究[J].城市交通，2016，14(6)：40-48.Wang Youwei.Suitability of TOD Planning Theory for Chinese Cities[J].Urban Transport of China,2016,14(6):40-48.

[5]張明，劉菁.適合中國城市特征的TOD規劃設計原則[J].城市規劃學刊，2007(1)：91-96.Zhang Ming,Liu Jing.The Chinese Edition of Transit-Oriented Development[J].Urban Planning Forum,2007(1):91-96.

[6]丁川，吳綱立，林姚宇.美國TOD理念發展背景及歷程解析[J].城市規劃，2015，39(5)：89-96.Ding Chuan,Wu Gangli,Lin Yaoyu.An Analysis on the Background and Evolution of Transit-Oriented Development in the USA[J].City Planning Review,2015,39(5):89-96.

[7]李文翎，閻小培.城市軌道交通發展與土地復合利用研究：以廣州為例[J].地理科學，2002，22(5)：574-580.LiWenling,YanXiaopei.Studyonthe Development of Urban MTR System and Land Compound Use:A Case in Guangzhou City[J].Scientia Geographica Sinica,2002,22(5):574-580.

[8]何冬華.TOD影響下的車站地區空間發展演進與土地利用形態重組[J].規劃師，2017，33(4)：12-18.He Donghua.Spatial Evolution and Land Use Reorganization of Station Vicinity Under TOD Model[J].Planners,2017,33(4):12-18.