對停車改革認識更加清晰的停車政策分類方法

PaulA.Barter著，岳 陽譯

(1.莫道克大學，新加坡556195；2.中國城市規劃設計研究院，北京100037)

1 簡介

私人小汽車停車完全屬于公共政策選擇問題。停車供給是政府、機動車駕駛人、房地產開發商抑或者業主哪一方的責任？停車供給數量多少合適？停車系統形成過程中市場應發揮什么作用？針對這些問題制定的政策對交通和城市肌理的影響千差萬別。然而，現狀停車政策較為混亂。因此，為明確這些基本選擇的本質，地方政府需要一種新的停車政策分類方法。

1.1 對清晰的停車政策分類的需求

遺憾的是，大多數爭論并未明確停車政策之間的關鍵區別。參與討論的學者似乎并不清楚不同政策背后的政策框架和思維模式。由于停車對于構建交通模式和建筑肌理兩個方面均很重要，因此這樣的混淆影響較大。

對停車政策劃分的認識還十分有限。一些觀點強行使用(各不相同的)假兩難推理(false dichotomies)，僅能捕捉部分或者錯誤的變量。地方停車政策常常陷入“稻草人謬誤”。基于最小停車標準的停車政策主導了世界上大部分地區，人們對此習以為常。除此之外的停車政策被認為本質上趨同而混為一談。

以北美地區為例，文獻[1-2]提出比標準慣例最小停車供給水平更加保守的數值。一些觀察者認為文獻[1-2]關于新范式的觀點十分相似(見本文第三章)。事實上，他們的核心觀點和關鍵假設卻是迥然不同。

目前尚未出現廣泛應用的停車政策分類方法。本文提出一種新的分類方法以應對這一需求。這種方法強調思維模式和邏輯框架的差異，每個類別對于停車作為商品或服務的本質有不同假設。本文運用兩個關鍵變量確定三種主要思維模式的差異，在此基礎上從第三個維度進行細分。該方法使多種政策的差異性得以呈現。

1.2 停車政策思維模式和邏輯框架的重要性

許多文獻強調了政策表述方式和邏輯框架在政策討論中的重要性[3-4]。例如在城市交通政策領域，文獻[5-6]對比了不同交通政策的脈絡。

另一方面，文獻關于城市服務具有的經濟商品屬性一直備受爭議，因為其相互對立的產權制度和監管方式[7]。服務作為一種經濟商品，其框架很少完全由其本質特征決定，既有標準、法律約束、意識形態、商業實踐、技術變革等均對其產生影響。

更進一步，根據具體情況不同，這些框架和相關政策制度會隨時間和空間變化。文獻[7]指出社區內的人行道、公園、當地公共財產等設施的產權具有流動性。停車也展示出這種流動性，無論從理論上還是實踐上停車同樣遵循一系列的市場規律，體現出政策手段的多樣性。

討論的參與者以自己更傾向的方式描述政策，并提供具有勸導性的故事脈絡和他們支持的行動過程[4]。因此，政策的思維模式決定討論的形式和人們的想法。需要注意的是，思維模式受敘述方式、實踐和語境等因素的影響。停車政策框架受到實際政策執行、日常沖突應對辦法以及變化發展的不同語境的影響。

1.3 文章框架與內容

文章組織如下：第二章介紹停車政策分類的新方法；第三章回顧過去對停車政策分類方法的研究，并總結各方法的優缺點；第四章將新的分類方法(其他分類方法作為比照)應用于迥異的停車政策及跨都市區和國家的不同地理形態，同時論證該分類方法能夠更加明確、全面地體現當前政策的多樣性；第五章針對第三四章的觀點提出新分類方法更細化的內容，進一步指出該分類方法如何使對停車政策的思考更加清晰。

論文的研究領域包含地方政府對小汽車停車設施的規劃、管理及規范活動，包括路內停車、公共屬性的路外停車、私人屬性的路外停車，當然實際生活中產權往往歸屬于多個機構。停車包括所有目的的小汽車停車，即基于家的停車和其他停車。本文政策一詞含義廣泛，指地方政府的所有實踐，不限于官方書面公布的政策。在地理層面上，文中城鎮地區不僅指市中心，而包括全部城鎮化地區。

2 基于對比思維模式的停車政策分類

本章介紹一種新的系統性停車政策分類方法。通過對兩個關鍵問題的回答定義三種主要模式。在這三種模式的基礎上引入第三個思考維度劃分子系統。三類標準共同揭示了停車政策多樣性的思維模式。

2.1 基于兩個標準的三類思維模式

第一個標準基于以下觀點，停車應該由各個建筑配建并僅服務于該建筑還是應該集中建設以服務周邊地區(見表1)。

有趣的是，在已有分類方法中這個問題并不是首要考慮因素(詳見第三章)。在很多西方國家都市區的經驗中，地理因素決定如何選擇，郊區極度需要建筑配建停車設施，而市中心地區需要一站式公共停車設施(詳見第四章)。地理形態強調了這個看似普世標準的意義。依靠建筑配建提供足夠停車供給的模式來自于小汽車依賴、逆城鎮化趨勢、郊區化假設，包括：到達目的地的方式非小汽車不可，而且顯而易見；不同地點間無法通過步行到達；停車需求溢出成為一個問題(與正常或者易于管理的情況相反，例如其他思維模式中的情況)。

第二個標準：停車應該作為基于工程建設標準進行規劃的基礎設施(例如道路設施)，還是應該作為價格、供給和需求均符合市場運行機制的商品(像基于房地產的服務，例如餐廳或會議室)。

盡管定義不夠明確，此處仍采用基礎設施一詞，以便說明一系列具有經濟屬性(市場失靈)的商品和服務主要由政府提供或受政府管理，因此屬于市場商品。該定義也包括建筑內的附屬(或輔助)設施或公共服務設施，如水管、安全出口、電梯、公共廁所等。從基礎設施的思維模式考慮，停車隸屬于廣義交通系統。

盡管目前停車作為商品的觀點比較小眾(詳見第三章)，僅在一小部分地區具有實踐性(詳見第四章)，仍然將停車是基礎設施還是商品的抉擇作為一項關鍵標準。除了理論上的重要性，該標準對停車問題進行了重要的劃分。

表1右下角的傳統的建筑配建模式(conventional site-focused)認為停車設施就應該是建筑的附屬設施，就像大多數建筑通過很程式化的方式強制配置洗手間一樣。該觀點認為每個建筑的停車設施十分必要，以防停車需求占用周邊場所及街道空間。同時，該觀點認為民營組織不會提供完善的配建設施，因此政府必須通過規劃加以約束。定義中傳統一詞體現了該方法在三類方法中使用最為廣泛。

表1左下角的區域管理模式(area management)同樣基于停車作為基礎設施這一觀點但不再支持配建停車。第四章將具體說明，環境會對思維模式的轉變產生影響。在高密度的市中心地區堅持建筑配建停車設施并不可行。這些地方開始重視公共停車，同時加強路內停車的管理。若不改變思維模式，以上過程很難被界定。區域管理模式中停車服務于整片區域而非特定建筑。基于這一認識，停車被視為與街道、公共汽車站、人行道一樣的地方交通設施，即使不由政府支持，也應由政府規劃。盡管對這些假設尚不明晰，但以歐洲為代表的停車政策改革多數采用該模式[1,8-10]。

表1左上角的響應模式將停車看作商品而非基礎設施。環境也會對這一思維模式的轉變產生影響。在日本許多城市的中央商務區和更廣闊區域，采用市場定價的商業停車十分常見(詳見第四章)。這些地區自然地將停車作為與房地產行業相關的服務，如同餐館和會議室，其供給和價格由市場決定。文獻[2]提出的停車改革與該模式一致。

表1右上角沒有定義，理論上，該處應該是將停車作為商品和建筑配建的結合。盡管這種情況在孤立的地塊內是可能的，但不能成為具有實踐意義的停車政策。

2.2 引入第三標準完善新的停車政策分類

為了體現上述三種模式的差別性，需要引入第三個思考維度。停車供給作為顯而易見的標準，似乎可以捕捉觀察到的差異并避免混淆。換言之，每種停車政策模式如何回答關于停車供給量多少合適的問題。

第三個標準比前兩個標準更加連續和系統。下文將進一步介紹如何實施。然而，用三種情況足以進行簡要概括：充足的停車供給、與需求匹配的供給、有限的停車供給(見圖1)。圖1中A—I類指代下文對各種可能性的二級分類。

基于這三個維度的分類方法能夠覆蓋世界各地不同的停車政策并揭示每種變量對應的思維模式。具體來說，在停車已經成為棘手問題、停車管理需要優化的城市，該分類方法能夠體現政策的多樣性。基于三個主要模式的子類別覆蓋廣泛，甚至包括了理論上可行但現實中尚未實現的政策方式。該分類方法下，不同子類別間的差異性能夠清晰的表現，不再混淆。

表1 基于兩種標準的三類思維模式Tab.1 Three broad paradigms or mindsets on parking based on two criteria

新分類方法可作為停車政策的參考標準，指導城市管理，然而除了少數涉及嚴重政策沖突的情況，該方法鮮少被提及。

3 停車政策分類方法回顧

本章敘述了當前各種系統性和非正式的停車分類方法，并指出這些方法缺乏與之緊密聯系的政策框架。系統性的停車分類方法很少被發表，因此鮮為人知。非正式的分類方法也未能填補空白。因此改進的停車政策分類很有必要。

圖1 新停車政策分類方法的簡化版本Fig.1 Simple version of the new parking policy classification approach

表2 文獻[12]的分類方法Tab.2 Typology from Barter(2011a)

有些分類方法能夠部分地展示停車政策的多樣性。然而對于分類方法往往莫衷一是，造成混淆。二元思想是一部分分類的特征，但是至少有三個顯著的二分法或范圍。顯然單一維度的方法不夠充分。

3.1 啟發新分類方法的研究

本文提及的新分類方法主要基于筆者之前發表的停車政策分類專著[11-12]。文獻[12]的內容整理見表2。但原分類方法在分類的依據標準上不夠清晰。

例如，文獻[12]指出，傳統方法被定義為以避免停車供給不足為出發點。該觀點認為，包括公共停車在內的各類停車設施均應被規劃得足夠充足。傳統模式中的子類別“現實需求”的目標是同時避免停車供給不足和浪費。現在來看，原分類在區別傳統和停車管理這兩個類別時不夠清晰。

早期研究將停車管理方法的目標定義為依托停車規劃服務更廣泛的城市和交通政策對象。然而，新的分類方法認為這僅僅是這種思維模式的結果，并不同于其定義的特征。同樣，市場主導方法的目標定義為確保需求、供給和價格相互響應，避免市場失靈。而新方法認為它是思維模式的結果，而非定義。

盡管新分類方法依托于早期研究的觀點(見表2)，但分類名稱與早期方案稍有差異。鑒于停車幾乎無法脫離政府監管且政府必然會參與路內停車規劃與管理，因此用響應代替了市場主導，以涵蓋基于市場供需但需要政府參與的路內停車。用區域管理代替了停車管理，以體現停車設施服務的區域較廣，同時避免與其他使用停車管理的地方產生混淆。用傳統的建筑配建代替了傳統，強調建筑配建停車的概念。

3.2 COST 342：從弱到強的停車管理

文獻[10]指出，歐盟的COST 342報告(指《停車及其對機動性和(當地)經濟的影響》，Parking Policies and the Effects on Mobility and the(Local)Economy，編者注)對比了歐洲和北美的停車實踐案例，基于停車問題嚴重性和管理復雜性的不同階段對停車政策進行劃分。關注重點是城市中心區的停車問題。

第一階段為尚無停車壓力和停車管理的情況。第二階段為停車需求大于停車供給時，將在允許路內停車的區域采用更明確的管理措施；結果是停車問題越嚴重，停車政策越嚴格。第三階段包括停車時間限制、簡單的停車價格管理以及修建路外停車設施。第四階段的停車管理由商業區擴展至居住區，采用居住區停車區域或停車許可等手段。第五階段涉及復雜的差別化停車收費機制。第六階段可采用在城市中心區外圍建設停車換乘設施(P&R)。第七階段將停車管理整合進交通需求管理(TDM)策略。

文獻[8,13]指出，在這種停車政策分類下，歐洲城市中心區的停車管理力度逐漸強化。然而它忽略了城市外圍地區的停車政策。同時假設所有地區都遵從線性發展，忽略了可能存在的差異性。例如，采用郊區方式的美國小城市中心區可能就會停留在第二、三階段，日本城市同樣不會遵從嚴格劃分的階段。

COST 342的分類方法幾乎可以被圖1中區域管理模式的分類方法涵蓋。除了第一階段尚不需要停車政策介入，因此沒有列入表1。COST 342的其他幾個早期階段對應供給主導的區域管理模式(圖1中的D類)，路內停車管理被認為無關緊要或太過復雜；剩下的后期階段對應需求主導并對路內停車進行嚴格管理(圖1中的F類)。

3.3 利特曼(Litman)的兩種范式

利特曼[1]對比了舊停車范式(Old Parking Paradigm)和新停車范式(New Parking Paradigm)。前者認為停車供給越多越好，對應預測—供給規劃，并假設需求不會減少，因此每個建筑需要規劃充足的停車設施，并將建筑配建的免費停車設施不足定義為停車問題(見文獻[1]第3～4頁)。舊停車范式背后的邏輯是交通即指機動車出行。這與新停車范式推崇的多種交通方式假設不同。

利特曼提出的新停車范式希望實現最優的停車供給和價格，不遺余力地追求停車供給最小化，接受在不同目的地之間的停車共享，鼓勵停車需求管理，認為停車設施供給過多與過少的弊端同樣嚴重(見文獻[1]第4～7頁)。文獻[1]發現，除了停車短缺，還存在很多停車問題。新停車范式包括高密度的市中心區和中央商務區采用的停車改革和實踐，與以小汽車為導向的郊區實踐形成對比(見第四章)，利特曼呼吁這樣的停車措施不僅可以應用在城市中心區，還可應用于更廣泛的地區(見文獻[1]第23～24頁)。

舊停車范式與圖1中的A類完美匹配。而新停車范式將多種停車措施融合在一起，使得新方法看似不同。利特曼從幾個不同政策維度對比新舊范式發現，所有不同點的表述體現了變化的一致性，最終只有兩個范式顯現出來。即使舊停車范式也可能將圖1中認為不同的多種停車措施融合在一起。例如，圖1中的A類和D類可以歸屬于舊停車范式，因為二者均強調充足的停車供給。

事實上，利特曼的主要意圖并不是對停車政策進行系統的分類，而是啟發讀者從傳統的配建停車思維框架中跳脫出來，思考替代方案。

3.4 工程思維和市場思維

以市場為導向的觀點引領了另一種分類思路。這一維度被很多文獻忽略。文獻[14]批判了傳統的停車政策，即基于工程學標準制定的最小停車供給規劃。文獻[2,15]提出通過以市場為導向的方法影響停車供給和定價。

文獻[14]強調經濟學研究往往關注中央商務區的停車市場，因為其中的停車設施被認為是普通的商品。這反映出在很多中央商務區，停車產業具有商業性、競爭性并遵從市場定價(見第四章)。

該流派學者認為具有商品屬性的停車設施遵循市場規則能夠運行得最好。舒普(Shoup)倡導：“與其不考慮價格的規劃，不如讓價格來做規劃”(見文獻[2]第602頁)。如圖1所示，市場思路與由充足的配建停車向停車為整個公共片區服務的轉變密切相關。

文獻[2]充分討論了市場響應的停車模式，與文獻[1]一樣，舒普將這一觀點與基于最小停車標準的舊停車模式進行了對比。但是，文獻[2]的新停車范式認為市場的力量應該大于政府的規劃，并摒棄最小停車標準的觀念。文獻[16]指出，當需求溢出時，價格調節是需求響應的有效手段，同時可降低外部搜尋。同時，通過停車受益區(parking benefit districts)來破解政治難題，即將停車收費作為地方財政收入。其他學者受到了舒普觀點的啟發，例如文獻[17]。

3.5 舒普的四種方法

除了上述新舊停車范式，舒普提出了另外兩種針對地方政府的停車改革方法(見文獻[2]第9章和第10章)。書中提出一種停車政策的四分法：

1）基于最小停車標準的傳統方法，對應圖1中的A類。

2）公共停車代替配建停車，許多建筑物難以滿足自身停車需求。市政管理人員需要籌措資金建立停車設施，而共享停車或公共停車正好解決了這一問題。該方法是圖1的新方法，即A類(或B類)向D類(E類)的轉變。

3）減少需求而非增加供給，即通過停車需求管理擴充配建停車設施。對應圖1中A類向C類的轉變。

4）新停車范式即價格響應方法，減少對供給的監管并通過停車改變周邊區域。對應圖1中的H類。

事實上，舒普并沒有做出這樣明確的分類，但這能充分體現政策的多樣性，會在第四章中進行討論。

3.6 威爾森(Willson)分類方法：最小值、最大值的確定

威爾森2013年出版的新書[18]提出另一種停車供給政策的分類方法。根據停車供給的最小值和最大值劃分為五類，并根據參考期望效用設定最小值，同時對只設下限、不設上限的情況進一步細分。這里的效用指停車免費情況下的停車需求。

文獻[18]中傳統方法的最小停車標準比效用值更大且不設置最大停車供給，對應圖1中新分類的A類。“溫和改革”(moderate reform)方法中最小停車標準即為效用值，同樣不設置最大值，對應了圖1中由A向B的轉變。“適當規模”(right sizing)方法將在第四章討論。“大城市”(big city)方法是采用效用值的合適比例設置最小標準和最大標準。“部分管理”(partial deregulation)方法不設置停車設施最小值而設置上限值，后兩個方法對應了圖1中向F類的轉變(某些案例可能是I類)，例如第四章會介紹的中央商務區案例。“解除監管”(deregulation)方法既不設置最小值也不設置最大值，本質上是舒普的新停車模式，對應圖1的H類。

威爾森的方案不包含最小停車標準小于期望效用值而無最大值的停車政策。或許在北美不存在這樣的案例，但是第四章介紹的日本城市最小值正是設置了這一層次。在下面介紹波特(Potter)的分類方法中可見，當英國普遍采用最小值的時候，這種方法可能被采用。

威爾森的分類標準簡單但包含多種變化。然而與新分類方法比，他的方法并沒有很好地體現對停車政策類型劃分的本質思考。

3.7 波特關于英國停車標準的分類方法

英國的案例同樣關注非居住區的非公共停車。波特自2001年開展KonSULT項目[19]，提出以下停車政策分類。類別名稱出自原文，本文給出進一步解釋。

1）需求標準法：停車設施最小值至少應滿足所有的停車需求，對應圖1中的A類。

2）兩部分和操作標準法：建筑配建停車供給僅需滿足實際運行的需求(或最小標準)水平，同時允許收費替代方案。這是上述舒普分類法中收費替代改革的一種變式，也是威爾森分類法中被忽視的情況，即最小值小于效用值。對應圖1中區域管理的B類和C類之間。在后續介紹的日本案例中，對應圖1中H類和I類之間。

3）通行能力配給法：以道路通行能力確定某個片區的最大停車供給，大致對應圖1中的F類(或I類)。

4）區域需求法：通過權衡公共場所管理、開發優先權、環境公平性、交通規劃、建筑限制等多種因素確定停車供給的標準。第四章敘述的停車管理和供給選擇通常以中央商務區和城市核心區為目標，根據特定的案例對應圖1中的D，E，F類。

5）方式分擔目標法：限制停車供給，引導出行者選擇非小汽車出行。大致對應圖1中的F類(或I類)。

6）公共交通可達性水平法：以公共交通可達性的水平設置停車供給標準，類似于第四章介紹的“適當規模”改革。大致對應圖1中的B類。

該分類方法對于最小停車標準的設置參考兩個主要依據：1)供給；2)停車政策的其他目標。第二個標準能夠體現政策制定的思路，但較為主觀和發散。

3.8 小結

通過綜述可以發現停車政策分類有多種方法。筆者早期的分類在某些方面存在不足，其他一些分類也由于受二分法思想影響而過于簡單。大多數分類方法僅能覆蓋部分情況，或尚未提供針對停車政策類型的深刻的思維模式。然而，本文的新分類方法能夠彌補這些不足。對分類的思維模式愈加關注，不同分類的要旨便愈加清晰(見第五章)。

4 停車政策分類方法實踐

本章將敘述不同地區的停車政策實踐，每個小節介紹不同地區停車政策的顯著特點。結合第二和第三章介紹的分類方法的具體實踐，進一步對相應分類方法的優勢進行評價。

遺憾的是，描述各地停車政策的文獻很難查找，很多具體的案例都分散在諸如咨詢報告、尚未出版的會議報告、地方政策文件等分散的材料中。本文借鑒了大量的本地和全球的綜述文獻(尤其是文獻[2,10,12,20-23])。盡管可獲取的文獻會受到地理因素局限，但本文盡可能囊括全球不同地區的方法。從這個角度來看，相比綜合性，本文更加看重多樣性。

4.1 新世界郊區停車政策

美國郊區停車政策為全世界，尤其是城市核心區以外地區的停車供給實踐提供了示范作用。該模式對每個房地產開發項目提出配建停車指標(表現為最小值)要求。它認為若不強制要求，地產商不會規劃充足的停車設施。而這是為了防止停車需求溢出，即車輛停在目的地外部。

郊區模式下停車設施供給水平達到最高，該方法采用可預測的最大停車標準，即一年內無停車收費情況下最大的停車需求(見文獻[2]第75～88頁)。二戰之后，“新世界”英語國家(美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭)的郊區(也包括一些戰前地區)開始采用這套停車政策。其他地區如墨西哥、巴西、馬來西亞、泰國、印度的德里也采用了美國郊區的最小停車配建標準[12,22,24-26]。

上述的大部分分類中對該方法均有描述，對應圖1中的A類、威爾森的傳統方法、波特的需求標準法以及利特曼和舒普的舊停車范式。該方法將停車作為房地產開發的附屬服務，并將需求溢出看作類似空氣污染一樣的外部性。這種思維模式自然地主導了以小汽車為導向發展的地區，即規劃假設大多數人選擇小汽車出行，而且很少有人在附近區域步行。

4.2 全球更溫和的最小停車標準

世界其他地區的大部分都市區采用了類似上述方法但較為溫和的最小停車標準。大多數歐洲城市在核心地區的外圍采用最小停車標準指標，但其標準比“新世界”英語國家的郊區停車政策低[27]。

拉丁美洲、東南亞、南亞和部分東亞地區，甚至包括首爾(中心商務區外圍)這類密度非常高的城市，均采用了類似方式。

這種溫和的最小停車標準是否代表一種變革？答案往往是否定的。在全球很多地區，供給標準設置的仍然較高。之所以比美國的標準更低是因為這些地區觀察到的停車需求也更低。因此這不能代表停車政策變革的結果。盡管如此，也有一些例外，下文將加以討論。

4.3 城市中心區的“適當規模”模式

在部分地區，特別是大規模的機動化發展在城市結構形成之后或對公共交通導向的發展模式有所需求的地區，停車問題往往困擾城市發展。與低密度地區的大場地相比，城市密度更高，建筑配建停車的成本明顯更高，尤其對于較小的場地[28]。

對此提出了更加溫和的最小停車標準，即“適當規模”方法，以更好地匹配實際停車需求，同時避免供給短缺或過剩的問題(見文獻[29-30]和文獻[1]的第86～91頁)，這種改革在北美、澳大利亞和歐洲越來越普遍。

這種停車規劃思想對應圖1中從A類向B類的轉變，但它僅是在傳統的郊區停車規劃基礎上的溫和轉變，對應新分類方法中的一個維度上的一點點轉變。其他分類方法也提到了“適當規模”方法，但沒有表明這只是對傳統配建方法郊區版本的一個小小改善。例如，利特曼受限于其二分法思想，將此方法列入新停車范式。

4.4 城市中心區停車標準的彈性

另一種較為溫和的停車改革是應用最小停車標準時有所彈性。例如，以減少配建停車空間作為對采取交通需求管理(也稱為機動性管理或出行規劃)的回應，包括以提供汽車共乘、停車收費、員工交通預算等手段代替員工免費停車(見文獻[1]第41頁，文獻[2]第251～267頁)。

有少數案例允許將部分甚至全部停車移至建筑之外不遠的地點，例如斯德哥爾摩[27]。另一些城市在特定情況下允許臨近的建筑之間實施停車共享，甚至路內停車(見文獻[1]第67～75頁)。

上述改良政策的核心假設均是在建筑內或附近滿足全部停車需求。下文討論的建筑配建之外的停車方式則是更為深刻的轉變。

4.5 城市中心區從配建停車到公共停車的轉變

城市中心區的停車條件和政策與城市其他地區有所不同，公共停車顯得更加重要。

20世紀20年代隨著機動化水平快速增長，路內空間越來越小，商業公共停車首先出現在美國中央商務區周邊(見文獻[21]第47～55頁)。不合理的財產稅收和大蕭條時期的破壞加劇了這一矛盾(見文獻[21]第61頁)。從20世紀40年代開始，市政停車樓及車庫開始出現(見文獻[21]第3章)。其他國家也呈現類似趨勢。

自從美國提出了最小停車標準，它被應用于全世界的都市區包括中心區。然而對于高密度的早期發達地區，這種做法不盡人意，并且對場地規模較小、建筑緊鄰邊界的地區造成了負面影響。這些地點難以解決停車問題，哪怕是供給標準降低也會造成破壞且土地難以再利用和再開發。到20世紀70年代，基于最小停車標準的政策導致許多美國城市核心區的土地主要被停車占用[21,31]。

從20世紀70年代開始，西方國家城市核心區開始重新關注公共停車。這是由于人們開始注意到上述負面影響，在高密度地區傳統停車政策的優點微乎其微，而公共性質的商業或市政停車設施優勢明顯。

業主通過繳納替代費用而不再需要提供停車設施這一新的機制助推新停車模式的應用。這促進了公共停車設施的建立，甚至不需要降低最小停車標準(見文獻[2]第9章)。這種模式在北美、歐洲及其他地方得到應用。

德國的一些城市將兩種模式進行了巧妙的融合。直到現在，州政府強制規定最低停車標準。而大城市允許用繳納費用代替提供停車配建，甚至許多城市核心區不允許提供配建停車設施。因此出現了有趣的現象：業主對土地進行再開發需要繳納停車替代費用，而這些停車設施本應被禁止建設[13]。

由于延續了最小停車標準的理念，停車替代費用方法看似并沒有多大的變化。然而，它鼓勵公共停車。建筑外的停車被接受和認可，不再被認為是需求溢出。這種轉變與充足供給是否作為一項目標無關，而且有時這已不再成為一個目標。這是一種更適合高密度城市地區的模式，與停車+步行的規劃理念相結合(見文獻[32]第186～189頁)。

該方法對應圖1中從傳統的停車配建方法(A類和B類)到區域管理方法(D，E，F類)的轉變。這種觀點在其他分類中并沒有被重點描述。

在少部分地區，特別是市中心，摒棄或是大幅度降低了最小停車標準。這也與更多關注公共停車相輔相成，例如澳大利亞、加拿大、歐洲和美國一些城市的大型中央商務區及首爾的中央商務區。

4.6 路內停車管理

過分依賴配建停車往往是想要避免路內停車管理，甚至對路內停車有反感(見文獻[33]第2頁)。事實上，二戰后“新世界”地區幾乎取消了路內停車。

甚至在高密度、個體機動化水平不高的地區，由于土地和空間資源匱乏和停車管理的難度，人們更喜歡停車配建的方式，即使這對社區環境有害。亞洲和拉丁美洲處于機動化初級階段的城市仍然將建立充足的路外停車設施作為解決路內停車問題的關鍵所在[12]。

然而，在高密度的城市地區，停車配建政策的效果不盡人意。除非土地再開發能夠快速完成，否則停車配建的增長總是落后于停車需求的增長。因此路內停車的需求始終旺盛，這在機動化快速發展的亞洲城市十分常見[12]。

一些北美城市不計代價地執行最小停車指標原則，盡可能避免路內停車處于飽和狀態，但是代價高昂。印第安納波利斯和亞特蘭大為了建設以汽車為導向的城市中心區，通過建設配建停車設施、停車樓或者占用未開發用地停車，徹底改變了戰前的城市肌理(見文獻[21]第153～154頁)。另一些城市采用最小停車標準造成不經濟的土地開發或再開發，從而導致經濟蕭條。

相反，側重公共停車和停車+步行規劃的高密度城市地區同時需要加強對路內停車的管理。戰后西歐城市的高密度中心城區重點加強公共停車空間的建設，為居民服務，對交通方式的轉變起到推動作用[10,27]。除了首爾的商業區，亞洲的城市也逐漸追隨這一潮流。

圖1對路內停車并沒有明確劃分。新分類方法的三個思維模式對路內停車持何種態度？三個范式均認為路內停車屬于公共產權的資源(見文獻[2]第590頁)。然而，對于如何管理其共有權問題的假設，幾種方法有所區別，與路外停車的實踐形成對比。傳統的建筑配建方法并不鼓勵路內停車。區域管理方法將路內停車歸入區域停車設施，與路外停車共同由政府管理。以市場決定價格作為停車配給定量化的工具，同時地方公共停車慢慢融入房地產市場，這些均是對共有權問題的解答(見文獻[2]第596～601頁)。

4.7 關注公共停車帶來更廣泛的政策選擇

公共停車能充分發揮停車作為一項政策工具的作用。最初對公共停車的關注是對公共停車采取更加嚴格的管理，尤其對路內停車。隨后，除了簡單地滿足停車需求，關于停車供給的其他觀點被逐漸接受。隨著停車供給的日益靈活和停車管理的經驗增加，多種停車政策的目標均成為可能，如波特的區域需求法和利特曼的新停車范式[1]。在區域管理范式中，停車作為政策工具成為可能，對應圖1中區域管理模式(E類和F類)或響應模式(H類和I類)。

區域管理的一個關鍵目標是交通量的限制，對應圖1中的F類。最小停車標準往往被摒棄(或者被最大停車標準替代)。在歐洲有很多突出案例，包括柏林、阿姆斯特丹、哥本哈根的核心區和倫敦。加拿大、澳大利亞和少部分美國城市的大型中央商務區也對停車供給采取了嚴格的限制[20,23,27]。首爾已經將停車供給限制作為五大商務區的交通需求管理工具[12,22]，其他亞洲和拉丁美洲的城市應用較少。

4.8 中央商務區的商業停車和市場機制

中央商務區商業停車是停車符合市場機制的典型案例[11]。這些地區已經不再采用最小停車標準，取而代之以市場價格、運營商之間的競爭來實現停車規劃和管理。這些地區對路內停車進行嚴格管控，營造了友好的停車+步行環境。

令人驚訝的是，過去的分類方法幾乎都沒有將具有市場特征的中央商務區商業停車作為一項停車政策。本文中的新分類方法(見圖1)將其納入基于市場為導向政策思路的響應模式。威爾森也提倡過解除對停車供給的監管。

現實中中央商務區的停車主要由市場進行定價，但關注商業停車或有助于形成健康的停車市場的政策仍然很不明確。更高級別的政府部門積極引入競爭機制，然而大多數地方政府仍然只關注公共部門的職權和路內停車。事實上，在強烈的地區管理思維模式主導的地方，私人承包的商業停車較難管理和控制[8]。

這一盲點的存在令人驚訝，因為引入地方競爭的商業公共停車已在世界各地普及[12,21]。在大多數國家這樣的停車模式僅在中央商務區應用，但在部分亞洲國家，尤其是日本，這種模式的應用十分廣泛。商業停車的設施供給也未必全部由市場決定，還受到傳統停車建設標準、財產稅獎勵措施(有時是附屬的)、分區制度和各種補貼的影響[21]。基于此(除了中國和印度等個別例外)，商業停車大體上已經脫離政府監管，由市場定價。

4.9 香港和新加坡

香港和新加坡作為特例，很難歸入上述分類方法。這兩個城市嚴格限制小汽車發展并鼓勵TOD發展模式，大多數停車為收費的公共停車。因此這種形式應該與地區管理方法和思維模式相關。令人驚訝的是，兩個城市均充分利用了最小停車標準的方法[24]。諷刺的是，其原因是因為高密度、高容積率的發展模式。由于建筑開發規模較大，對停車需求和供給判斷錯誤的話后果會很嚴重。香港和新加坡的停車政策思路部分對應新分類方法中由建筑配建向公共停車的轉變。對應圖1中B類和E類之間。

4.10 日本城市的特殊案例

日本的停車政策同樣很難進行歸類。如果單純從表面特征來看，其停車政策是采用最小停車標準的傳統建筑配建模式，甚至應用于城市中心區。而且表面上看并沒有將停車納入交通需求管理工具[34]。然而仔細研究并不是這樣簡單。

首先，都市區的最小停車標準設置得非常低。例如，東京的商業及辦公用地停車配建標準僅為0.3～0.4個停車位·100 m-2建筑面積。建筑面積不足5 000 m2的小型建筑物除外。超過5 000 m2的建筑采用階梯化的最小停車標準，超過1萬m2后即達到峰值[25]。第二，日本城市對路內停車進行了嚴格限制，由于從20世紀50年代開始，停車問題嚴重威脅了極其狹小的道路空間，因此路內停車不能過夜停放。第三，日本實施的有位購車規定十分關鍵。除了迷你型汽車外，小汽車所有者必須在家附近擁有停車位[12]。

這三個特征造成日本城市(甚至中心區外圍地區)的停車系統形成了由市場主導的公共停車模式[12]。商業區停車非常普遍，甚至被居民使用。私人附屬停車設施極為少見，例如僅供顧客使用或僅供雇員使用。然而，大型零售商會為消費者提供免費停車[34]。

這些政策使得很多日本社區形成了市場響應停車系統。因此，實踐中，日本的停車政策思路充分考慮了地區停車系統的彈性和適應性，以避免嚴重短缺問題。矛盾的是，在閑置土地上出現了過多缺乏管控的小型停車運營商成了令人頭疼的問題[34]。這反映出投幣機制創新、房地產崩盤的后遺癥以及稅收和規劃政策等誘發這一用地形式。

這些措施并非是官方文件中制定的目標而是偶然的結果[12]。直到現在，官方文件依然強調城市中心區停車短缺，地方政府應致力于建設停車設施(收效甚微)。而現在這些市政停車設施已采用市場定價的方式。

對應本文提出的新分類方法，日本城市案例接近于圖1中的B類。而在實際中，日本的停車現狀則更接近響應模式，接近圖1中的H類。在其他分類方案中，只有波特的實際需求法能夠描述日本的實際情況。

圖2 三類停車改革趨勢在新分類方法中的體現Fig.2 The new typology with three major reform thrusts highlighted

5 新分類方法的深化

本章首先強調新分類方法使得停車討論中經常被混淆、忽略的三種停車改革更加清晰。隨后根據第3章和第4章的觀點細化了新分類方法。最后討論新方法使停車政策清晰化。

5.1 清晰化的三個停車改革要點

新的停車政策分類方法為停車改革方向提供了有價值的觀點。與傳統實踐相比，新方法提出了至少三個不同的改革方向，如圖2中箭頭所示。

適當規模改革方案對應圖2中由A類到B類的轉變。這類改革仍然延續停車配建范式，僅改變對停車供給的態度。在區域管理和需求響應模式下，也可以實現供給維度的停車供給改革。

文獻[1,9,32]提出了適當規模供給或有限供給(供給維度的轉變)。然而更重要的是，這一改革包含了從建筑配建方式向區域管理方式的轉變。

以舒普為代表的第三類觀點對應了圖2中向上的箭頭，即將停車從基礎設施轉變為流通商品。從最傳統的郊區配建停車(對應A類)向H類的轉變比上述改革更加徹底。從配建角度到區域角度，從公共設施角度到市場產品角度，要實施一系列針對恰當供給的改變。

5.2 深入剖析新分類方法

本文根據第3章和第4章介紹的觀點繪制了表現更多細節的圖表(見圖3)。

上述分類方法和政策的多樣性需要在供給角度這個框架下增加更多的可能性。極端供給模式的案例觀點基本一致，但供需平衡的情況可繼續劃分為多個子類別。“適當規模”改革方法可以劃分為兩種態度：一種是無停車收費情況下的供給水平，另一種是采用傳統收費方法情況下的供給水平。此外，波特的兩部分和操作標準法及日本城市案例對應圖3中的僅能滿足必需的停車需求。另外，增加了成本敏感的子類別，實際中可能造成限制性的停車供給(與現狀的方法相關)，盡管這不是政策實施的初衷。

圖1和圖2依托的兩個關鍵標準也可以分解(盡管沒有供給角度的劃分那么豐富)。圖3展示了基于這些角度進行細分的可能性，而不再是圖1和圖2中每個標準僅有的兩種劃分。例如，對于一些公共停車和特殊情況，建筑配建停車可以選擇嚴格、極端或者寬松的模式。向公共停車(或區域停車)模式的改革可以是溫和的，也可以是徹底的。對于后者，當停車由公共停車主導時，溢出的需求并無意義，于是配建以外停車成為常態，并不會形成負外部性。總之，基于市場角度的停車改革可以走溫和路線或者嚴格路線。

5.3 更清晰的停車政策選項和路徑

針對停車政策的新分類方法指出三種明顯的停車改革角度。這有助于區分區域管理模式(如利特曼的觀點)和響應模式(如舒普的觀點)。

理解停車政策分類思路，能夠更好地辨識不同模式的差異。例如，響應停車政策的支持者經常質疑區域管理政策分類下的停車+換乘(P&R)模式的目的。兩種模式均支持路內停車收費應比路外停車收費更高。響應流派認為通過需求響應而非行政規劃的價格實現這一目的，而區域管理流派則對響應方法中的個體經營充滿質疑。

新分類方法較好地解釋了傳統的建筑配建模式和區域管理模式間的差異和概念上的界限。圖3中D類在筆者2010—2011年的研究中被歸為傳統方法，等同于利特曼的舊停車范式。盡管依然是基于提供充足的停車設施理念，本文的新分類方法將其歸入區域管理模式。這種區分十分必要，說明政策上可行的由A類向D類的改革是向E類、H類或更進一步改革的基礎。

新分類方法和圖3為停車改革的路徑提供了有用的思路。第3章和第4章介紹的許多改革(包括適當規模法、收費替代法、中央商務區采用最大停車標準)可被看作從圖中某個位置向鄰近位置的轉變。這也可以從舒普的思想發展過程中得到印證，例如其在舊金山市中心區的實踐已經達到圖3中E類的位置(區域管理思路和溫和的供給態度)。這與威爾森循序漸進的停車改革理念不謀而合[18]。

鄰近城市甚至同一城市可采取不同的停車政策。市中心的主要街道發展公共停車(或區域停車)設施，而周邊的居民區仍然采用傳統的建筑配建政策。相鄰地區的利益相關者對停車問題的處理可以截然不同。當然在這些邊界地區經常引起停車政策的討論，替代思維模式可以在其中起作用。

圖3 更深入的停車政策新分類方法Fig.3 The new typology of parking policy approaches in more detail

新分類方法也指出了過去方法中未提及的內容，包括：

1）盡管響應政策依然以供給為導向(G類及附近地位)，但引發供給增長的因素是有利市場運作的手段而非最小停車標準，例如財政補貼。

2）程度更深的市場響應政策，位于圖3中H類和I類之上。例如文獻[35]通過總結舒普的思想，提出徹底放松管制、私有化和完全自由市場的觀點。

3）響應與區域管理的混合政策(圖3中H類和E類之間)，采用迎合市場的政策手段實現區域管理的目標；

4）大型校園、機場和醫院采用的政策，位于圖3中C類位置。盡管這些地區采取收費制度，甚至限制供給，但并不反對建筑物配建觀點。該分類強調其配建屬性，但是這些地區的自主性和孤立性(因此無須關心需求溢出)使其成為不同停車管理方法的試驗場，為中央商務區提供借鑒。

6 結論：邁向更加清晰的停車政策討論

停車改革是一項重要的議題，政策的制定需要清晰的思路。當前停車政策領域思路混亂不利于探討重要的改革方法。

本文提出的新分類方法結合已有的關于停車的假設，清晰地辨識停車政策的差異。歸納不同觀點的核心思想，避免不同改革實踐的混淆。同時揭示看似不相關政策間的共同點，這對強化和徹底推進停車改革具有積極作用。

論文關注停車政策背后的思維模式和政策框架。盡管傳統停車配建模式備受詬病，卻依然應用廣泛，這是由于其政策思想迎合了郊區居民的需求和當地規劃師的經驗[36]。這也反映出對主要停車替代方法的政策框架的討論比較欠缺。

因此，盡管本文并未對改革的優點進行評論，但有助于讀者加強對停車政策改革的理解，減少混淆和不確定性，理順更清晰的政策框架，這將有助于停車改革的實施。

致謝：

Acknowledgements：

本文得益于眾多專家關于停車政策的討論。誠摯 感 謝 Daniel Bongardt， Shreya Gadepalli，Walter Hook， Arimbi Jinca， Rutul Joshi， David King，Michael Kodransky，Hironori Kato，Christopher Kost， Lew Yii Der， Simon Ng，Carlos Pardo，Donald Shoup以及John van Horn。同時感謝3位匿名審稿人的建設性意見。

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