理論與策論：國家治理現代化與中國共產黨的治理效能

李丹青

摘要：中國共產黨的治理是國家治理現代化過程的核心，對整個國家治理的現代化進程起著重要的推動作用。現代化進程的演進需要政黨治理的不斷改革和完善，政黨治理的效果和能力也必須適應現代社會的復雜變遷。在中國政治視野中，中國共產黨是中國特色社會主義現代化建設事業的領導核心，是我國國家現代化進程中的主導者。深入分析我國現代化進程中政黨治理的內在邏輯理路，進一步提升中國共產黨治理效能，對于推進國家治理體系和治理能力現代化，推動中國特色社會主義事業不斷發展具有重大的現實意義。

關鍵詞：中國共產黨；國家治理現代化；治理效能

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）01-0026-06

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。”新時代需要有新的發展方式和發展動力，需要進一步提高當前國家治理體系和治理能力現代化水平，用現代化的制度體系和治理方式來推動我國經濟社會的持續發展。因此，中國共產黨作為中國特色社會主義事業領導核心和國家治理現代化中治理主體，必須在新的執政環境中不斷探索新時代執政規律和自身建設規律，在引領中國現代化事業的建設中不斷提高治理效果和治理能力。

一、中國現代化

進程中的“治理”與“政黨治理”

中國共產黨引領的中國的現代化發展進程是一個囊括經濟、政治、文化、社會等各個方面的過程，現代化的進程就意味著不斷地變革。在這個過程中，中國共產黨的治國理政模式經歷了由“管理”到“治理”的轉變，經歷了由“政黨管理”到“政黨治理”的轉變。

（一）由“管理”到“治理”的轉變

“治理”概念從廣義上可以理解為協調社會生活的各種方式，其內涵包括了治理主體、治理客體以及治理渠道等。“治理”有別于“管理”，“管理”主要意味著自上而下的強制性管理，更多體現了官僚政治的色彩，而治理則是公共領域和個人領域的上下互動、合作共治、對話協商，是多種治理主體在一整套不斷完善的制度安排和約束之下，共同管理公共事務，共同進行科學民主決策的一系列治理方式的總和。它以公正合理為導向，以重塑、整合、實現多元利益最大化為目標，是以此達成行動一致的組織過程。“治理”的最高追求目標就是實現“善治”，所謂善治（good governance）即“良好的治理，就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是追求實現公共權力與公民社會良性互動和正和博弈的一種努力”。

“國家治理現代化”是繼“四個現代化”之后，由中國共產黨立足于中國發展的階段性特征所提出的第五個現代化，是對現代化理論的創造性發展，是中國共產黨在新的歷史條件下呈現出的嶄新的治理理念。“治理”理念的提出，不僅為中國共產黨提供了新的治國理政思想，也體現了中國共產黨全新的政治理念以及對執政規律的準確把握，為推進新時代中國特色社會主義現代化建設構筑了全新的政治環境，提供了嶄新的路線選擇。

（二）由“政黨管理”到“政黨治理”的轉變

“政黨治理”又不同于通常所說的“政黨管理”，“政黨管理強調由上而下的指令和服從，帶有強烈的行政色彩和等級觀念，它較多地注重效率，對民主則關注較少；它更多地關注自上而下的命令、強制性地發布信息，對基層組織和外界社會民眾的反饋則關注較少”；而政黨治理則更加符合現代政治的發展趨勢。現代政治發展的核心就是政黨政治，一個國家的政黨特別是執政黨，在其固有政黨制度和國家政治環境中所起到的作用，即成為國家與社會之間的橋梁和紐帶，成為推動國家經濟、政治、文化、社會等各方面發展的核心力量，其意志、理論、目標等通過法律、政策等多種方式貫徹落實，并通過黨內治理不斷提升自身執政能力，這個過程其實就是政黨在不同環境中發揮治理作用的過程。

在中國共產黨引領的現代化建設進程中，中國共產黨的“管理”和“治理”，分別對應著不同歷史階段和體現方式。從社會主義建設時期對計劃經濟的全方位“管理”模式，再到改革開放后的市場經濟“治理”模式，體現的是中國共產黨對國家和社會的治理理念和治理方略的轉變過程。

二、中國的現代化建設

與中國共產黨治理的雙向互動

中國的現代化建設與中國共產黨治理是具有極強中國特色的現實理論問題。從普遍意義上講，政黨是人們用來推動經濟、政治、文化、社會發展的工具，政黨與現代化密不可分。現代化進程是一個不可逆的過程，其推進必然要求更加合理完善的政黨治理的環境和方式，而改革和完善政黨政治則是保證現代化進程得以不斷演進的重要支撐。因此，中國的現代化建設與中國共產黨的治理其實是一種兩者雙向互動的過程。

（一）治理主體：中國共產黨始終是中國現代化建設事業進程中的治理主體

中國共產黨自始至終都是中國現代化建設事業進程中的治理主體。縱觀世界歷史，政黨與現代化有著極為密切的聯系，政黨置身于現代化之中，影響著現代化的進程；而現代化也在時刻推動社會的變化，同時也隨時影響和改變著作為社會發展中重要組成部分的政黨的發展。中國共產黨90多年來的成長史，就是一部政黨與我國國家現代化進程相互影響、相互推動的歷史。在我國的現代化進程中，執政黨的治理、執政黨對自身的治理以及國家、政黨、社會三者的治理關系，可以說是政黨治理所涉及的最為關鍵的問題。政黨治理水平的提高其實就意味著其領導國家和社會的能力和水平不斷提高，可以保證現代化的順利進行。在這種情況下，一個政黨尤其是執政黨所面臨的重大課題，就是應該有效應對社會的全方位現代化，不斷提升自身組織力和號召力，加強政黨自身建設，探尋和創新執政方式、治理方式和活動方式。因此，政黨特別是執政黨自身也必須進行適時的自我改善和自我提高，在現代化過程中不斷提高自身適應性，不斷尋求新的治理手段和方式，只有這樣，才能不斷提高政黨的治理效能。中國共產黨是領導中國特色社會主義事業發展的核心力量，是推動我國現代化事業不斷前進的政黨，其治理水平的高低也在根本上決定著我國社會主義現代化建設的進程的走向。endprint

（二）治理環境：中國現代化發展的不同階段改變著中國共產黨的治理環境

近代以來，西方列強入侵可以說把封閉落后的中國強行推向了現代化進程，中國由此開啟了曲折坎坷的現代化之路，形成了中國特色的現代化歷史發展軌跡。中國曾模仿學習過西方的政黨治理模式，但都不符合中國國情，以失敗告終。中國共產黨成立之初，面對著國家分裂、政治無力、內憂外患的局面。在這種情況下，中國共產黨對自身的治理，即發展壯大自身力量，以及帶領中國人民走向革命道路的“革命式”治理，就成了在當時現代化初期環境下的主要任務。新中國成立后，中國的現代化進程開始有了一種較為穩定的發展環境，中國共產黨也成為領導國家重建和經濟復興的執政黨，這就為中國共產黨治理國家提供了完全不同于革命戰爭年代的氛圍和環境。在這個過程中，以計劃經濟和高度集權的蘇聯模式成為我們黨統領國家建設的主要參照。改革開放后，中國又迎來了一個嶄新的現代化發展階段，從計劃經濟為中心走向了市場經濟為中心，從高度集權走向了制度建設，中國共產黨的治理環境也隨之發生了翻天覆地的變化。

（三）治理方式：中國共產黨在引領中國現代化建設的同時也在不斷改革和完善其治理方式

中國共產黨的治理方式和治理能力，是隨著中國現代化進程的發展而不斷改革和完善的。在計劃經濟時代，中國共產黨可以說是包辦了中國社會的一切工作，全方位的政黨治理模式嵌入了國家建設和經濟社會發展的每一個角落，這種治理方式在當時物質資源匱乏、百廢待興的環境下，能夠迅速集結起推動中國現代化進程的各方面力量，發揮著極為重要的作用。但是，隨著我國從全面計劃經濟時代向社會主義市場經濟時代的現代化跨越，中國共產黨也從領導計劃經濟逐漸轉變為領導社會主義市場經濟的執政黨，其治理方式也必然隨著我國現代化進程的改變而改變。當前，中國共產黨站在中國特色社會主義現代化建設事業新的歷史起點上，面臨著推動國家治理現代化的新目標和新任務，更需要從各方面改進和完善黨的治理方式，如在處理政府與市場的關系時不僅要發揮市場的決定性作用，更要讓“兩只手”各就其位、各得其所、各展所長，使我們黨的治理方式能夠隨著我國現代化的發展而不斷完善和進步。

三、國家治理現代化視域下

提升中國共產黨治理效能分析

中國的現代化建設是一個連續積累的發展過程，中國共產黨的治理效用和治理功能則是推動這個過程不斷前進的核心動力，這就要求執政黨必須具備與時俱進的治理方式和高超的治理藝術。當前要推動國家治理現代化的發展，實現中國特色社會主義現代化建設事業的持續進步，必須堅持中國共產黨的領導核心地位，從法理領導、政黨文化、組織體系、協商民主和制度成長五個方面入手，深入分析其內在邏輯理路，著力提升中國共產黨的現代化治理效能。

（一）提升中國共產黨治理效能必須全面樹立黨的領導權威

任何一個政黨要獲得必要的政黨權威，就必須從“人治權威走向法治權威，從權力性權威走向非權力性權威”。中國共產黨產生于中國革命，而中國革命則是在現代化大幕拉開之際登上歷史舞臺的。在革命戰爭年代，中國共產黨以正確的革命思想和方式樹立了權威、贏得了民心，最終取得了革命的勝利，執掌了政權。在社會主義建設年代，我們黨憑借群眾的支持和強大的動員能力為現代化建設奠定了物質基礎，但也走了不少彎路。

從政黨政治的角度來說，中國共產黨贏得了廣大人民群眾的支持，就是贏得了執政地位的合法性來源，贏得了政黨權威。中國共產黨從民主革命中獲得權威，實現了自己所代表的階級利益和意志，即實現了國家獨立和民族解放。新中國成立后，中國共產黨的合法性權威依舊源自革命戰爭年代，并未探索出一條適合現代化發展的政黨權威構建的路徑，甚至因領袖的個人魅力過多滲透到權力性權威中，從而因“人治”模式造成了現代化進程停滯的嚴重后果。改革開放后，在市場經濟浪潮的沖擊下，隨著人口的代際更迭和利益的多元分配，人們的思想觀念發生了巨大變化。黨的傳統權威面臨著極大的挑戰，因此必須構建起以法律和制度為中心的有利于鞏固新時期黨的執政地位的穩固法理型領導權威，改變“因人而異”“因人而變”的局面。鄧小平曾說過：“中央要有權威，改革要成功，就必須有領導有秩序地進行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是。怎么行呢？”當前，黨的十九大再一次明確了以習近平同志為核心的黨中央領導權威，這不僅是解決當前中國步入新的歷史階段所面臨的改革發展問題的重要保障，也是我們黨在新的歷史發展階段不斷加強自身建設、不斷提升治理效能所做出的必然選擇。這種強有力的政黨權威的樹立，不僅能夠保證政黨治理效能的有效發揮，更能夠保證中國共產黨在引領中國現代化進程中獲得穩定的政治秩序和廣泛的政治支持。

（二）提升中國共產黨治理效能必須發揮先進黨內政治文化的引領作用

國家治理現代化要求思想文化層面的與時俱進，也要求中國共產黨必須重視黨內政治文化建設。知者行之始，行者知之成。文化是根，思想是本，行動是形，根深則本固，本正則形立。民族的維系，離不開文化的支撐；政黨的發展，也離不開文化的浸潤。優秀的黨內政治文化可以說是中國共產黨最為獨特的優勢，而中國共產黨治理效能的提升也依賴于其自身政黨文化優勢的發揮。

政黨文化是指“政黨為了實現奮斗目標而在黨內倡導的價值體系，以及各級黨組織和黨員中具有普遍性的價值理念，和在實踐中形成的具有穩定性的行為方式所反映的價值取向的總和”。加強中國共產黨治理效能頂層設計的第一步就是要培育起富有感染力和凝聚力的黨內政治文化。當前，文化的因素已經滲透到國家和社會治理的每一個角落，深刻地影響著中國共產黨治國理政的方方面面。一個民族的文化是一個民族最深遠的精神力量，一個政黨的文化則代表著這個政黨最執著的理想和追求。國家的興衰、民族的進步與政黨的發展，在很大程度上取決于其文化建設的方向和成效。國家和民族要有文化自信，全體中國共產黨黨員更要時刻保持文化自信。中國共產黨作為馬克思主義政黨，必須在各種思想文化的激烈交鋒中始終保持思想理論的堅定清醒，堅守正確的文化方向，繼續發展凝結著全民族價值追求的社會主義核心價值體系。同時，必須讓每一個共產黨員都能時刻牢記自身使命，用先進的理論武裝頭腦，指導行動，在黨的自身建設和自身治理的過程中筑牢思想文化陣地，讓與時俱進的政黨文化成為全黨共同遵守的基本價值準則，保證全黨的思想一致、團結統一，從而用先進的黨內政治文化進一步引領國家和社會的現代化發展。endprint

（三）提升中國共產黨治理效能必須完善和強化黨的組織架構

政黨是組織化的政治組織，對于執政黨來說，完善的黨組織機構和嚴密的黨組織體系是其始終保持執政地位的重要支撐，也是確保黨組織中的全體成員作為一個整體保持團結統一、行動一致的基礎。中國共產黨是組織嚴密、步調統一的馬克思主義政黨，強大的組織行動力和動員力是提升中國共產黨治理效能的重要依靠。

中國共產黨作為最先進的政黨組織，其成員基本涵蓋了中國各個領域的杰出分子，并按照民主集中制原則建立了科學嚴密的組織體系，具有強大的組織動員力，這是巨大的組織優勢。新中國成立伊始，由于國家社會各方面都亟待振興，因此必須依靠黨的組織作為組織和領導各個領域發展的核心要素，社會組織化取代個體化，政黨的組織特性被體現得淋漓盡致，這也對我國迅速從戰爭的瘡痍中恢復起到了積極的推動作用，但是這種單一組織模式卻難以適用于改革開放后我國的現代化建設尤其是市場化發展進程。因此，提升中國共產黨的治理效能，首先，要堅持和加強黨對一切工作的領導，建立健全更加現代化的政黨組織體系，完善黨的組織機構框架，從中央組織、地方組織再到基層組織，以政治功能為引領，保證黨組織的領導核心地位，不斷提高組織機構運行質量和效率。其次，要繼續貫徹落實黨管干部、黨管人才的原則，聚天下能人而用之，凝聚黨組織的每一個細胞，夯實黨組織的構成基礎。同時，中國共產黨不僅要完善自身的組織建構，更要加強對現代社會出現的以各種社會組織為代表的，呈現多元化趨勢的社會治理主體的組織整合，即以政黨治理為軸心，與多元社會主體保持一種良性互動的關系。

（四）提升中國共產黨治理效能必須全方位推進協商民主

協商民主是我國國家治理的重要手段，也能夠為提升中國共產黨治理效能提供合作共治基礎。“中國社會性質與社會結構決定了作為核心力量的任何政黨要支撐起中國革命和現代化的發展，都必須廣泛聯合各種積極的社會和政治力量，建立廣泛的同盟，從而在鞏固領導的基礎上充分發揮核心力量的作用”。

首先，在國家層面，中國共產黨作為執政黨，要實現對國家和社會的現代化治理，必須完善以中國共產黨為核心，各民主黨派參與的政黨協商機制。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，主要通過中國共產黨的領導，多黨派的合作，以及由各黨派、界別參與形成的人民政協制度三個層面發揮作用，這三個層面也構成了我國政黨制度層面的協商政治。“今天的重點是加強這些民主黨派本身的建設，更緊密地與它們協商，為它們參與國家決策過程創造新的機制”，各民主黨派作為參與我國國家治理的重要主體，對我國政黨治理的現代化演進起著舉足輕重的作用。其次，在社會層面，人民群眾是現代化進程的創造者和推動者，也是國家治理的根本主體。當我們從“管理”邁向“治理”的過程中，普通公眾的利益訴求肯定呈現出多元分化的態勢，而政黨對于民眾訴求的整合則面臨著更大的困難和挑戰。因此，中國共產黨必須不斷拓展群眾利益的整合渠道，充分利用并發揮中國特色政黨制度的利益整合功能和協商共治功能，積極探索健全和完善社會協商溝通機制，不斷滿足不同群體的利益需求，從而不斷擴大群眾基礎，夯實社會治理基礎。

（五）提升中國共產黨治理效能必須健全和完善黨內制度體系

習近平指出：“國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”其中，穩定而強大的政黨治理效能則是國家治理體系最為核心的構成要素。“雖然在現代政治中，政黨不是作為制度的直接組成部分而存在，許多國家的憲法都沒有明確地規定政黨在國家政治制度中的地位，但是在現實中，任何一種政治制度的運作都離不開政黨”政黨需要強大的制度性功能，政黨治理效能的提升需要完備的內外部的現代化制度保障。

制度建設的現代化是實現國家治理現代化的重要保障。中國共產黨治理效能的提升同樣需要完善的內部制度保障以及滿足現代化發展的有效的制度搭配。制度的不斷完善和成長一定要求制度的有效性逐漸提高。“有效性是指實際的政績，即該制度在大多數人民及勢力集團如大商業或軍隊眼中能滿足政府基本功能的程度”。中國共產黨要實現政黨治理效能的提升，首先要逐步建立健全有效且完善的黨內基本制度體系，如黨的代表大會制度、選舉制度、組織制度、干部制度、黨內生活制度等，對其加以健全和完善，并在深化改革中更加強調維護黨章權威、健全黨內法規、保障民主集中制和以黨內民主帶動人民民主的制度體系建設。同時，與完善的黨內制度相配套，繼續堅持和發展中國特色的現代化國家制度建設，堅持依法治國的正確路徑，繼續強化政治協商制度和民族區域自治制度，完善基層群眾自治制度建設，逐步實現鄧小平所提出的“用30年的時間，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”，從而以制度建設的基本框架，由內而外、由表及里地為提升中國共產黨的治理效能，為中國共產黨治國理政提供有效、科學、規范的運行機理保障。endprint