信訪政策的生成邏輯與治理路徑

徐亞清　姜凱宜　于水

摘要：以公共政策視角觀之，信訪是以政策形式生成的本土議題。信訪內容、主體和語境構成了信訪政策的一整套系統。信訪政策內容由政策決策、相關行政法規和政策實踐組成。信訪政策的主體包含民眾和各級國家政權。改革開放后，信訪政策的語境朝著復雜性、異質性方向轉變，部分信訪者片面化的平等訴求與社會轉型期的各類未知因素并存，形成了對信訪政策執行和調整的壓力。基于此，信訪政策有必要在新時代中國特色社會主義國家治理中實現有效轉變。信訪政策系統應在協同治理中實現有效定位，以法治作為規范，并以公平正義作為共識基礎。

關鍵詞：新時代；信訪政策；生成邏輯；治理路徑

中圖分類號：D632.8 文獻標識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）01-0073-08

一、問題的引出

信訪已是長期、普遍存在的現象，圍繞信訪產生的利益表達成為國家和社會治理中的重要問題。習近平在全國第八次信訪工作會議上指出，“近年來，全國信訪系統扎實工作，廣大信訪干部付出大量艱辛努力，推動解決了一大批事關群眾切身利益的問題，在維護改革發展穩定大局中發揮了重要作用”。基于信訪的歷史與現實，既往研究主要關注信訪的制度定位和對信訪行為的詮釋。制度研究又可分為兩類。一是歷史詮釋。此類研究重視信訪制度生成和發展的歷史變遷。二是制度定位。這一部分研究主要側重于如何在法治構建中有效定位信訪制度。信訪行為的研究則主要關注民眾圍繞信訪開展的利益表達活動，包括維權、抗爭、群體性事件等等，以及各級政府的信訪工作，即對信訪制度、信訪機制的執行，對信訪人表達的回應與整合。其實信訪無論作為國家政權的制度設置、民眾的表達活動、政府的執行與回應，都是政策層面的問題。這是因為公共政策本身“涉及調解個體行為、構建官僚體系、分配利益、征稅，或者同時完成這些事務”。縱觀歷史與現實，信訪本身便是監督政府工作、協調政府和群眾關系、表達群眾話語的政策。信訪是基于國家領導人的信函、各級國家機關的條例等政策文本產生。在制定、執行、調整的過程中，信訪是以政策的形式存在的。

基于公共政策的視角，可將信訪理解為新中國成立和改革開放以來長期存在的政策問題。其一，信訪制度的確定源自于新中國國家政權的政策部署。從1951年國務院頒布《關于處理人民來信來訪工作的決定》開始，信訪是新中國的政策產物。其后國家信訪局成立、《信訪條例》確立等事件均在政府自身的政策制定和輸出范疇內。其二，信訪工作的實施屬于以各級政府為核心的政策執行。各級政府的信訪工作，都是對《信訪條例》和各級行政法規、規章、條例的執行。信訪政策從確立開始，便與新中國國家政權的建構和治理緊密相關。信訪的政策過程涉及國家政策和民眾訴求。政府與民眾圍繞信訪政策的共識與沖突，以及社會語境的變遷影響了信訪政策的生成和發展。公共政策的分析和制定過程，也是現代國家和社會治理的常態化現象。縱觀歷史，新中國信訪制度的形成，圍繞信訪的利益表達屬于政策制定和執行，以信訪為核心的法規制定與變遷則既屬于政策的制度基礎，也是改革開放以來信訪政策內容的表現形式。信訪作為與新中國政權相伴相生的政策，需要在新時代國家和社會治理中得到合理定位。誠如習近平在黨的十九大報告中所言，“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。以公共政策的角度分析問題，契合了信訪的歷史與現實，也符合信訪法治化的思路。信訪的政策生成有著什么樣的內在邏輯，其相關問題如何在改革中開展有效治理？這一點不應為研究所忽視。

二、信訪政策的生成邏輯：內容、主體與語境

如果以信訪為核心構建一個政策問題系統的話，那么該系統便是由國家政權、民眾兩大相互對應的活動主體構成，并基于一定的歷史語境發生作用。民眾和政府圍繞信訪的行動推動了信訪政策的產生，信訪政策從確立到變遷，均圍繞著民眾表達和各級政權了解民情、維護社會穩定的政策實踐展開。改革開放以來，由于歷史語境的轉變，民眾與政權的關系也隨著社會結構的調整發生變化，從而改變了信訪政策的內容。圍繞信訪政策的制定與執行，政權與民眾的關系也會反作用于社會環境。

（一）信訪的政策內容：決策、法規與實踐

美國學者托馬斯·戴伊認為，公共政策具有三個特點：合法性、普遍性和強制性。信訪是基于新中國國家政權產生的合法政策，由國家政權的力量保證實施，并在全國各地普遍落實。改革開放以來，信訪在法治化的潮流下，除了貫徹執行國家政權的決策之外，日益產生了以各類信訪法規、條例為基礎的政策。信訪政策屬于中國共產黨長期以來群眾工作的實踐形式，無論是在新中國成立初期還是改革開放階段，一直是政府與群眾溝通的紐帶，故而信訪政策的執行環節同樣是構成信訪政策內容的基礎。

1.信訪政策的產生與發展是基于國家政權長期以來的決策。縱觀歷史，信訪政策是以國家政權的決策輸出為基礎的。在信訪政策的長期發展、演變過程中，黨和國家領導人、國家機關發揮了舉足輕重的影響力，這一點可以追溯到信訪政策的產生時期。1951年，毛澤東發函《必須重視人民群眾來信》，其正式言明“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾正當的要求，把這件事看成是中國共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態度。如果人民來信很多，本人處理困難，應該設立適當人數的專門機關和專門的人，來處理這些信件”。毛澤東的談話反映了兩個關鍵：其一，人民來信這一“群眾意見”的革命話語已經延續到新中國成立時期，并成為新中國成立之后群眾工作的重要內容。毛澤東發函無疑對同年政（國）務院頒布《關于處理人民來信和來訪工作的決定》產生了直接影響，也為之后全國信訪工作會議的召開奠定了基礎。其二，毛澤東談話中強調了“專門機關和專門的人”來“處理這些來信”。“專門機關和專門的人”則標志著新中國信訪工作組織化、機構化的開始。

改革開放后的歷史階段中，中央的政策部署有力支撐了信訪政策的延續和調整。譬如改革開放之后“嚴打”的戰略決策，便是將信訪舉報制度運用于支持政權建設的政策部署。1982年全國第三次信訪工作會議提出了“繼續主動解決歷史遺留問題和其他問題”的會議指示，標志著信訪工作在改革開放初期逐漸走向常態化。21世紀以來，信訪政策的延續發展與黨和國家的戰略部署密不可分。2001年，第五次全國信訪工作會議召開，會議提出，“信訪工作做得好不好，關系到黨能否始終保持與人民群眾的血肉聯系，關系到人心向背這一重大政治問題”。2016年全國信訪工作專題會議上，李克強再次重申了信訪工作的功能和重要意義，即“強化問題導向，堅持標本兼治，全力打好信訪積案化解攻堅戰，為維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定做出新的更大貢獻”。這是在改革開放深入進行的背景下充分肯定了信訪作為群眾工作的實踐、作為本土特有的治理模式的地位。除此之外，會議還提出，“強化信訪工作領導責任制；積極推進信訪工作的改革和發展；加強信息反饋、調查研究和跟蹤督辦工作；加強基層工作，切實解決群眾反映的實際問題，維護社會穩定；增強法制意識，加強法制建設，依法做好信訪工作；努力建設一支高素質的信訪工作隊伍”。2017年第八次全國信訪工作會議中，習近平指出，“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”。在一系列基于中央決策的政策部署中，信訪政策得以持續有效運作。endprint