推進中國城市綜合治理進入新時代的路徑研究

施薔生

摘要：推進中國城市綜合治理進入新時代，需要明確城市綜合治理的范疇主要在于城市安全與風險防范、城市規模與人口控制、智慧城市與大數據庫、城市共建與社區自治、綜合執法與精細管理、市民需求與公共服務等方面。在中國發展以城市為主體、城市區域發展格局有重大調整、一些超大城市的功能也在進行新的定位這樣的基本背景下，推進的主要路徑有：依據不同城市性質規模，實施分類指導政策；夯實城市基層治理基礎，重視業主地位作用；降低城市生活成本，提高市民生存質量；大力發展智慧城市，注重“致知”和“至簡”；加快推進公眾參與，多元主體治理城市；精準實施法治管理，精細考慮人性特點等。

關鍵詞：城市綜合治理；新時代；路徑研究

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1671-198X（2018）01-0067-06

黨的十九大報告指出：新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。在“十四個堅持”中，強調：堅持以人民為中心。把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。堅持全面深化改革。必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合。建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業。

十九大報告第八部分，專門談“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”。其中第六部分：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。保護人民人身權、財產權、人格權。加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”上述這些內容，都是圍繞國家治理現代化，當然也包括城市治理和社會治理現代化的方針、政策和要求。

從城市綜合治理的范疇來講，2015年12月20日-21日的中央城市工作會議，與1978年全國城市工作會議精神對照比較，經過37年的歷程，這次中央城市工作會議，“一個尊重，五個統籌”，改變以往重城市基礎設施建設和城市建設資金籌措等，向重城市發展與管理的規律性、全局性、系統性、持續性、宜居性、積極性等方面轉化。從以往的“人民城市人民建”向現在的“人民城市為人民”轉化，強調城市的共治共管、共建共享。

一、中國城市治理的范疇和基礎

（一）中國城市治理的主要范疇

城市治理，又叫城市管理。從管理向治理的轉變，強調了城市治理的主體多元化和治理的服務引導特性等。按照傳統劃分，有市政基礎設施管理、社會服務管理及城市安全及風險防范等。根據目前城市規劃、建設、運行與管理的主要不同過程，主要有：城市安全與風險防范，城市規模與人口控制，智慧城市與大數據庫，城市共建與社區自治，綜合執法與精細管理，市民需求與公共服務等方面。如：

1.城市安全與風險防范。隨著中國的崛起壯大，中國正在從站起來、富起來到強起來的過程中，中國城市尤其是大城市的安全，面臨的外部戰爭概率、內部安全隱患等，逐漸增大。2017年入冬以來的幾場火災等，給城市安全又敲響了警鐘。大城市也隨著外來人口的急劇增多，在能源供應、水和食品的健康、空氣污染治理等方面，不僅有著必要的剛需，更有保障民生安全的重責。為此，一些大城市，近年來加大了對城市風險管理的調研和應對。如上海市政協2017年組織專委會的專家和學者，專門開展“完善城市風險管理體系，夯實全球卓越城市安全基礎”的重點課題。

2.城市規模與人口控制。北京、上海等大城市，最近都提出了嚴格控制城市人口的指標，作為硬任務要堅決貫徹落實。為何要嚴格控制城市常住人口，這首先與城市基礎設施和公共服務的供應能力有著密切關系。從城市規劃角度講，確定到某時期人口達到一定規模后，水、煤、電、醫院、學校、商業設施等，都要有相應的建設完善舉措。一定的人口又與城市建設用地指標密切相關。上海的建設用地已經到了捉襟見肘的地步，如再大量增加人口，勢必要沖破建設用地的底線，也會增加人口密度。更主要的是，為了吸取國際上超大城市的經驗教訓，中國的城市發展一定要走大城市群和新型城鎮化同步探索的道路，既有大城市集聚效應，又能防止大城市病泛濫，使大城市與周邊城鎮均衡發展。特色小鎮的興起建設，有利于緩解過度依賴大城市的矛盾。

3.智慧城市與大數據庫。自從美國提出“智慧地球”戰略，我國許多城市都相應提出建設智慧城市。伴隨著移動互聯網的飛躍發展，尤其是人工智能的快速崛起，我國智慧城市的建設大踏步地前進。貴州已建成中國的大數據庫中心之一。浙江湖州德清鎮正在建設城市地理信息特色小鎮。上海的數據化城市管理中心也將實質性啟動。以城市網格化綜合管理為基礎，以大數據庫分析為決策前提，以公安、市政、人口等一體化信息管理為重要內容，以廣大市民網絡和現實生活為多樣需求等，我國許多大城市的城市治理能力和水平插上了智慧的翅膀。

（二）中國城市治理的基本背景

改革開放的巨大成就之一，就是我國城市建設與城市面貌有了翻天覆地的變化。城市化步伐的加快，給中國的城市治理帶來三個鮮明背景標志：

1.中國發展進入“以城市為主體”的時代。依據統計局資料，截至2016年年末，中國城市數量達到657個，常住人口城鎮化率已經達到57.4%。依據國際經驗判斷，中國已開始進入初級城市型社會。表明目前中國已結束以鄉村型社會為主體的時代，開始進人以城市型社會為主體的新的城市時代。城市治理也將成為國家治理現代化的重要部分。endprint

2.中國城市發展格局出現重大調整。一方面，城市群在不斷發展；另一方面，伴隨新型城鎮化的推進，一些地區發展根據經濟形勢需要，開始出現重大調整。如2015年年初，安徽完成撤銷巢湖地區，擴大安徽省會合肥。作為世界第六大城市群長三角城市群，蘇州已成為特大城市。一連串的城市基礎設施項目建設，把長三角更緊密地連接在一起。2016年6月3日，國家發展改革委正式發布《長江三角洲城市群發展規劃》，明確將安徽合肥城市群納入新版規劃圖，長三角城市群范圍也從原來的上海市、江蘇省、浙江省“一市兩省”擴展到目前的“一市三省”，由滬蘇浙皖四地26個城市組成的新長三角城市群正式亮相。2017年4月，國家決定設立河北雄安新區。規劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區域，地處北京、天津、保定腹地。規劃建設以特定區域為起步區先行開發，起步區面積約100平方公里，中期發展區面積約200平方公里，遠期控制區面積約2000平方公里。這是繼深圳經濟特區和上海浦東新區之后又一具有全國意義的新區。

城市規模也重新做了調整。國務院2014年10月底頒布新的城市規模調整標準。以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。

3.我國城市主要功能的新定位。2010年，中國上海世博會提出“城市，讓生活更美好”，以及我國城市快速進入老齡化城市等，都標志著城市，尤其是大城市，其主要功能是生活資源配置更為優化，生活質量更為提高，生活環境將更加優美。大規模的城市建設，將轉向以精細化的城市管理為主，尤其是建設現代化的城市治理體系為新的城市使命。如今，一些大城市，尤其是超大型城市，對未來的城市功能進行了新的定位，如作為超大型城市的上海，已開展未來30年的城市發展規劃調研。上海2040年的目標愿景被設定為卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城。

二、中國城市治理的特征和瓶頸

基于上述中國城市治理的背景和基礎分析，中國城市治理，在新的形勢下，具有這樣幾個新的特征或發展瓶頸：

（一）主要特征

1.“數字化城市治理”平臺將迅速鋪開。建立在城市空間地理平臺上，或大數據庫基礎上的數字化城市管理，正以城市網格化管理為抓手，由市區向街鎮延伸，由市政設施向包含社會設施服務管理的“全覆蓋”。2017年12月3日，習近平給在烏鎮召開的第四屆互聯網大會的賀信中指出：“當前，以信息技術為代表的新一輪科技和產業革命正在萌發，為經濟社會發展注入了強勁的動力。”黨的十九大報告也提出要建設網絡強國、數字中國、智慧社會，勢必會推動互聯網、大數據、人工智能和城市治理體系緊密融合。

2.城市治理與社區建設將緊密黏合。城市治理包含了社會管理與城市管理。以往，我們的社區建設管理與城市管理，都是由兩個系統并行運作的。但城市治理一旦進入網格化時代，即數字經濟時代，也勢必與市民生存的住宅小區緊密黏合起來。以往的城市管理重市容市貌，現在將轉向以重城市運行安全、重市民生存環境、重城市活力效率為主。上海等超大城市早已建立起城市綜合管理的統一體系，由市、區和街道三級組成，建立綜合執法部門，修改街道條例，強化街道和社區的基層治理主體的責任。社區建設與服務納入城市治理的大框架中。

3.公眾參與多元治理將不斷探索創新推進。隨著外來人口在大型城市中的比例迅速增大，在推進共同參與城市治理體系中，可加快融入城市共同生活體。同時，城市治理必定是多元主體共同參與，以廣大市民的多種生活需求為出發點，也是引導和提升市民生活需求，促進城市繁榮發展的共同目標。南京市2013年設立城市治理委員會，由市政府及其城市管理相關部門負責人，專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成，其中公眾委員比例不低于50%，并賦予其特定的法律地位，這在全國是首創。社會公眾正式走上城市治理決策舞臺。上海和北京等大城市，多年來也一直在孜孜不倦地探索基層多元主體治理創新，取得了一些好的經驗。

（二）主要瓶頸

當然，在多元利益格局和秩序正在調整的過程中，城市治理也不可避免地遇到一些瓶頸。

1.核心功能與外來人口。隨著一些超大城市的快速膨脹，地價快速增長，一些超大城市近年來都在疏解非核心功能。除將一些有污染、附加值低、消耗能源大的低端制造業向外轉移，對多年蝸居在超大城市的外來人口，也進行了比較大的規模整治。如：最近引起媒體及網絡熱議的北京市，僅用3天的時間就梳理清走了328萬外來人口。起因為2017年11月18日北京大興區出租屋的火災。為了消滅安全隱患，政府采取果斷措施，清理外來人口集中居住的臟亂地區，無可非議。其背后實質，也就是這些被清理的外來人口所從事的行業，不是屬于超大城市的核心功能范疇。

2.綜合執法與城市活力。城市依法管理、綜合執法已經成為城市治理的必要保障。涉及城市安全、交通運輸、食品衛生、社會治安等方面的剛性執法，遇到的阻力和干擾相對少些。而在整頓城市環境面貌上，一個城市的活力和秩序孰為先，經常爭論不清。如拆除違章建筑，清理馬路上亂設攤等行為方面，引起的爭議就比較多。上海近年開展的交通大整治和清理違章建筑等，一開始許多居民還不大理解，但隨著整治效應的逐漸明顯，社會非議聲就逐漸減少。筆者也在媒體上多次談到涉及民生問題的菜攤設置，應采取疏堵結合的方式，首先是規劃上要考慮公共服務設施的周全方便，其次要考慮柔性執法。并以行業和社會管理的方式予以疏解。endprint

3.基層自治與制度創新。許多文件和會議，都多次強調要實行基層自治。但在實際運作中，居委會組織還是處于“二政府”狀況，或成為各級政府的“漏斗”，各種瑣碎事宜較多。業委會組織，許多成員雖有積極性，但因素質動機等參差不一，與居委會也時有矛盾。兩個基層自治組織，一個出自正規系統，有居委會法規，而另一個還游離在主流系統外，缺乏一部專門的法規。更重要的是街道辦事處運作，現在也缺乏全國統一的法規。1954年，第一屆全國人大常委會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》規定，街道辦事處是市轄區或不設區的市的人民委員會的派出機關，負責辦理市、市轄區人民委員會有關居民工作的交辦事項、指導居委會工作、反映居民的意見要求三項職能。2009年，第十一屆全國人大常委會第九次會議宣布廢止《城市街道辦事處組織條例》，使街道管理失去了國家層面基本的法律依據。這些，都亟待通過制度創新加以破解。

三、推進中國城市治理的對策和建議

城市治理是實現國家治理體系現代化的重要部分。城市治理中，更重要的是需要政府、社會和企業多方協同提升城市建設和管理水平。需要堅持以人為本、管建并舉、管理為重、安全為先，更加注重功能建設，加強科學化、精細化、智能化管理，努力形成科學高效、安全有序的城市綜合治理機制。

（一）依據不同城市性質規模，實施分類指導政策

中國是個幅員遼闊、城市地區自然與社會經濟狀況差別很大的國家。在推進實施新的城市管理政策中，需要依據不同城市規模及性質，分類指導。一般而言：對于直轄市，省會城市，即含超大、特大等大城市，應賦予在城市管理方面上的立法自主權。擬單獨組建以城市管理為主的，由市民代表和專家共同參與的城市治理委員會。同時，大力推進由醫療、民政、社保等與市民生活利益密切相關的政府部門的行政資源的整合。在基層自治制度的創新方面，可以授予相應的立法自主權等。

（二）夯實城市基層治理基礎，重視業主地位作用

俗話說，基礎不牢，地動山搖。城市的基礎是住宅小區。而小區的主體在于業主。隨著國務院于1994年7月頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，中國開始進入住房商品化、社會化進程。城市的市民住房擁有率幾乎達到80%以上。全國各地城市相繼成立業主委員會。在業主委員會中，中國市民首次有了按照自己的財產利益觀來判斷和行使權力的環境。在這個平等、民主的環境中，每個業主可以自由地充分地行使手中一票的權力，可以培養出對事務的獨立思維判斷，進而可激發其積極參與社區（社會）公共事務管理的熱情。同時也十分欣喜地看到，越來越多的高級知識分子包括白領階層參與業主委員會的活動。這是社會進步的一個重要標志。賦予業主委員會相應的法人地位，加快組建城市業主委員會聯合會，有助于與居民委員會一起，共同構成健全和完善的城市基層治理體系。

（三）降低城市生活成本，提高市民生存質量

黨的十九大強調以人民為中心，適應廣大群眾對美好生活的需求。中央城市工作會議，也強調“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。而要真正達到“三更”，降低城市生活成本，提高市民生存質量，尤為重要。據相關智庫研報顯示，在全球生活成本最高的城市中，中國城市的排名正在上升。北京生活成本排名全球第46位，較上年僅上升了一位。深圳、大連、青島、蘇州、廣州、天津等六個城市排名上升。上海依然是內地生活成本最高的城市，全球排名第24位。生活成本高的城市，不利于創業創新人才的集聚，也不利于全球高新技術的研發機構引入。科學系統的城市治理體系中，要包含對城市生活成本降低的考量。

當前造成城市生活成本高的首推房價，其次是醫療、教育、網絡和水電煤等公共品服務消費。結合住宅去庫存，要嚴格控制一線城市的高房價上漲，促進其他二、三線城市的房價適度下降。

同樣，目前的大城市普遍面臨空氣、水土污染，以及食品安全等城市通病，已嚴重威脅到廣大市民的生存質量，必須立重法加以遏制。城市政府的主要負責人，應當把主要精力放在切實提高城市生活質量的方面。

（四）大力發展智慧城市，注重“致知”和“至簡”

當前，我國一些主要城市，以移動互聯網和物聯網等信息化手段和途徑，提升城市治理水平。但這些精細化管理、精準定位，都需要以人性化為本。建設智慧城市的核心應是：格物致知，大道至簡。推進智慧城市的主要目的是要化繁為簡，技術含量提高，方便市民生活，同時把消費價格降下來。

在推進智慧城市建設中，通過運用現代信息網絡智能技術，不僅調整政府的行政職能整合轉變，還要提升人們的生活方式和消費模式，讓市民在城市行為中自覺反饋和整合對城市運作的意見和建議，并被城市決策者和管理者及時采納，共同成為城市治理體系中的主體之一。

城市管理的出發點和最終落腳點，都要落實在民生上。其目標是讓廣大市民在有序的城市運行和安全的城市環境中，快樂、舒暢、祥和地居住、工作、游憩。要使城市管理從被動轉為主動，從應急變為長效，就應切實做到“以人為本”，即根據市民的需求，配置可供選擇適應的供給，提供優質服務。

在城市治理中還必須倡導“簡約實效”的管理風格。即應根據區情實際，注重城市管理的投入和效率，祛除虛榮和浮夸，追求實效和效益。建議今后每年在政府的財政預算中，對城市建設與管理的支出，要按照“人本、簡約”的理念進行審核。城市治理是動用公共財力、整合公共資源、提供公共服務的公共行為。因此，要參照財政部和國家發改委關于公共項目資金投入開展績效評價的精神，對于城市管理開展社會評價。

（五）加快推進公眾參與，多元主體治理城市

城市管理的根本，在于市民自治。改革開放的目標和任務之一，是要使城市管理從政府為主向社會聯合的多元主體轉變。城市管理的機制創新，關鍵還在于市民的參與程度和參與權限。聯合國人居署自2003年始，設計了一套城市的指標體系。20個指標中，第五方面的“管理”類中，專門設有“公眾參與”指標，包括“市民參與程度”“投票參與率”“民間團體數量”這三大細指標。公眾參與，已成為全球城市管理的重大指向之一。endprint

公眾參與，包括企業等社會力量的聯合參與，關鍵在于大力培育社會組織和政府實施購買服務。一些城市近年來成立了民辦機構“如城市管理服務社”等。但在全國，城市管理類的民辦機構還屬鳳毛麟角，我們要大力發展。可在網格化監督員隊伍的組織創新上邁出大步。同時，要梳理各類“協管員”組織的有效管理，公眾參與應講究有序和效率。

公眾參與是新形勢下，針對城市服務需求日益多樣化、城市主體愈來愈多元化的特征，做出的明智選擇。這種政策選擇，有利于執行的效益和效率、公正與公平的有機結合。城市治理中的公眾參與，需要大力倡導公民社會理念，確立公眾參與共識；重視制訂發展實施規劃，構筑公眾參與體系；建立健全長效治理機制，實現公眾參與目標。

（六）精準實施法治管理，精細考慮人性特點

城市管理既然確立“以人為本”的價值目標理念，就應充分考慮普通市民的心理和生活狀況。城市管理的綜合執法需要精準到位。作為執法前置和全過程的城市治理，則需要精細考慮市民的多樣需求特點。

一是應以市民的基本需求和合理需求提供公共服務為基準，管理有難度或資源配置一時跟不上，應積極創造條件加以適應和滿足，而不是一味壓抑市民的正常需求。如：如何合理疏導“亂設攤”現象，如何實施市民上下班“拼車”方案，如何考慮上班族攜帶折疊式自行車乘地鐵的實際需要，等等，都應體現政府城市管理的寬容和細膩。

二是應向社會每個成員均等提供公共資源配置，不能向富豪或權貴傾斜，要照顧好老弱病殘者和貧困戶等。如在城市道路上，應如何尊重行人、騎自行車出行者的權利，切實建立以人為本的市政交通體系。2010年上海世博會上西班牙的塞維利亞市的城市交通案例，就給我們城市管理提供了很好的典型經驗。特別是進入老齡化社會后，城市基礎設施和城市公共服務設施，要更多考慮老年人的出行、購物、居住、交際等方便和安全。

三是應給每個市民在城市活動中創造祥和、創新、寬松的氛圍和環境。城市公共文化、娛樂設施要考慮到大多數民眾的實際需要和承受能力。博物館、科技館、圖書館、園林等屬于公共設施的，應全部免費向公眾開放。應制定獎勵政策，鼓勵市民在主動接受終身教育中，獲得人生價值觀的實現。

四是應健全城市治理的相關法規，提升執法權威。2012年4月19日，上海市在全國較早公布《上海市城市管理行政執法條例》，并于同年7月15日施行。根據城市管理和社區建設管理的新發展要求，我國一些大城市應健全和完善這方面的條例，并組織開展社會第三方的客觀評估。可參照南京等城市經驗，專門制定一部城市治理綜合法規，把城市管理中的綜合執法管理和專業執法管理等，都統一納入法規。

為了進一步提升城市管理的綜合執法權威，一是要繼續加強和健全公安部門對城管綜合執法的保障機制；二是要實施區對街道的城管綜合執法的領導系統管理；三是司法部門對于城市管理中的重大案件或暴力抗法等，進行提早介入預防和及時審判等。endprint