積極踐行“兩山”理論努力打造美麗中國樣板
——浙江生態保護與建設典型模式探索

2018-03-14 10:48:44

浙江經濟 2018年3期

經過2年多的建設實踐探索，麗水市、洞頭區、泰順縣、淳安縣、開化縣、桐廬縣等6市縣示范區建設取得了顯著成效。在國家發改委組織的中期評估中，6個示范區均進入全國143個示范區的前40名，其中淳安縣、泰順縣、洞頭區、桐廬縣4個示范區分列全國第8、13、14、15名，并成為國家推薦的32個典型生態保護與建設模式中的4個，對全省開展生態保護與建設工作起到有力的推進作用，為把浙江建成美麗中國樣板探索了有效路徑并積累了經驗

開展生態保護與建設是積極踐行“兩山”理論的具體舉措和切實推進生態文明建設的必然要求。2015年，浙江按照《關于印發生態保護與建設示范區實施意見的通知》（發改農經[2014]2115號）要求，在全省開展了國家級示范區篩選創建工作。經專家評審和部門論證，浙江推薦麗水市、洞頭區、泰順縣、淳安縣、開化縣、桐廬縣等6市縣參與國家級示范區爭創，并最終全部成功入選全國首批示范區創建名單。經過2年多的建設實踐探索，浙江示范區建設取得了顯著成效。在國家發改委組織的中期評估中，6個示范區均進入全國143個示范區的前40名，其中淳安縣、泰順縣、洞頭區、桐廬縣4個示范區分列全國第8、13、14、15名，并成為國家推薦的32個典型生態保護與建設模式中的4個，對全省開展生態保護與建設工作起到有力的推進作用，不僅為確保全省經濟社會全面健康發展做出了積極貢獻，也為滿足全省人民日益增長的優美生態環境需要提供了有力支撐，更為把浙江建成美麗中國樣板探索了有效路徑并積累了經驗。

淳安：千島湖

湖庫生態環境綜合治理的淳安模式

該模式以確保長三角戰略備用水源地——千島湖水生態環境安全為依托，通過制定特色標準、試點跨省域生態補償、提升流域生態質量、培育生態品牌發展綠色經濟等，探索形成了湖庫生態環境綜合治理模式，對全省乃至全國開展湖庫水生態環境治理積累了經驗。

以特色標準規范環境綜合治理。圍繞確保長三角戰略備用水源地——千島湖水生態環境安全這一目標，淳安制定了全國首個縣級環境質量管理規范——《千島湖環境質量管理規范（試行）》。規范從嚴確定環境準入、污染物排放、環境監管、環境質量等方面標準，嚴把項目準入、嚴控污染物排放，落實精細化網格化管理，有效推動千島湖飲用水源地水質穩定向好，空氣質量穩定向優。

以生態補償試點創新跨省域環境管理機制。在國家財政部、環保部聯合制定的《新安江流域水環境補償試點實施方案》指導下，淳安縣在2012-2017年連續開展兩輪跨省域生態補償試點。自試點實施以來，千島湖綜合治理工作獲得重大進展，流域上下游的聯合水質監測、聯合環境執法、聯合垃圾打撈等共保工作進一步加強，上游來水總體保持相對穩定。這一試點，開創了我國跨省域生態補償先河，為國內類似地區開展跨區域環境管理積累了經驗。

以林相改造和面源污染治理提升流域生態系統質量。淳安自2008年開始實施千島湖森林彩化工程項目，逐步建設形成多樹種、多層次、多色彩、多功能的彩化森林生態體系，顯著改善了千島湖區森林生態景觀效果，增強了流域生態系統服務功能，實現了千島湖生態系統質量的綜合提升。同時，采取減少化肥農藥使用、回收處置廢棄包裝物、治理畜禽養殖污染等生態循環措施，全面減少河湖庫污染物排入量，確保水生態環境質量。

以培育生態品牌發展綠色經濟。淳安縣利用自身生態優勢，一方面扎實推進全縣景區化，致力將以旅游為龍頭的服務經濟打造成首位經濟；另一方面，加強農旅對接，促進農業向規模化、產業化、品牌化提升，加快改造提升傳統工業，積極發展綠色產業，成功將“千島湖”打造成為馳名中外的生態品牌，淳安縣也相應獲得全球綠色城市、國家生態縣等諸多榮譽，綠色產業得到快速發展。2017年，全縣服務業增加值和農業總產值同比分別增長14.2%和5.4%。

山區綠色發展的麗水、泰順模式

麗水：楓丹白露（甌江江景）

泰順：廊橋

為破解綠色生態屏障地區保護與發展矛盾，麗水市和泰順縣在推進生態保護與建設實踐過程中，探索形成了涵蓋集聚發展、河權到戶、金融創新和要素生態化配置等在內的典型生態保護與建設模式，為浙江乃至全國山區綠色發展提供了可借鑒、可推廣的經驗。

以空間集聚發展緩解自然生態壓力。針對山區居住分散、生態碎化的客觀實際，麗水創新性地提出“內聚外遷”“小縣大城”戰略，按照“發展中心村、控制一般村、搬遷高山村、萎縮空心村，推進農民分層次、漸進式轉移”的思路，重點對偏遠山區、水源涵養區、地質災害頻發區的居民，實施以整村搬遷為主要形式，推進鄉鎮撤并、撤村并點，引導人口、產業等要素向城鎮集聚，助推山區實現轉型集聚發展，減少人類活動對生態系統的干擾，確保區域生態環境安全。

以河權到戶改革促進水環境綜合治理。在確權和“三權”分置基礎上，麗水創新性地提出“河權到戶”改革，通過引入市場競爭機制，以股份制承包、個人承包、集體承包等幾種模式將河道經營權承包給法人或自然人。經營承包者在堅持生態優先的原則下，須嚴守河道承包經營方式、期限及范疇等規定，注重生態保護和開發，履行河道清潔管護等義務。通過改革，政府被動治水變為全民主動治水，實現“以河養河”的目標。

以農村金融創新實現生態資源資本化。麗水以推進農村金融改革試點為依托，在全國率先構建起以土地經營流轉權、林權流轉權、宅基地使用權“三權”抵押貸款的農村金融產品體系，以“四信聯建”（信用戶、信用村、信用鄉、信用縣）為抓手的農村金融信用體系，以銀行卡助農取款服務的農村金融設施體系，不僅有效解決了農民貸款抵押難、因銀農信息不對稱而存在的“懼貸”和“惜貸”等問題，還打通了生態資源“金融化”和“資本化”路徑，為農業綠色發展提供了綠色金融支撐。

以要素生態化改革推進綠色發展。以泰順為代表，探索建立了以環境改善為核心的考核指標體系、生態貢獻為標尺的考核評價體系和要素分配為動力的考核結果運用體系，明確生態在考核指標中的核心地位，重點突出各考核指標的年度變化，并根據各鄉鎮自然經濟社會基礎融入不同考核難度系數，按照考核結果對資金、項目、土地、人才和政策等資源要素進行差異化分配，引導資源要素向更加重視生態建設和生態環境更加優越的區域轉移。

藍色港灣建設的洞頭模式

洞頭：仙疊巖景區（作者：葉凌志）

該模式以花園村莊建設、藍色海灣整治、現代生態養殖技術推廣以及海洋生態保護機制創新等手段，推動從海島發展向陸海聯動發展轉變，走出了一條生態立區、海洋強區、旅游興區的新路，為浙江乃至全國海洋生態文明建設積累了經驗、提供了有益示范。

以花園村莊建設營造藍色海灣宜居生態環境。把花園村莊作為洞頭區建設海上花園主抓手，通過挖掘海島特有的古建筑文化、漁家文化和歷史文化資源，形成“一村一韻”的格局。同步出臺《洞頭區花園村莊項目及資金管理辦法（試行）》，探索技術審查和行政審批相分離的立項審批管理模式，為項目暢通提供綠色通道。此外，在花園村莊建設過程中始終突出產業導向，實施“海島+、旅游+”行動，打造一批產業融合、資源整合的花園村莊，做大做強美麗經濟。

以藍色海灣整治打造最美海灣。以藍色海灣整治為抓手，改善海洋生態環境質量，促進經濟轉型升級。前期謀劃中將藍色海灣整治統一納入全域景區化概念性規劃，實現“全域謀劃、全局布篇”。建設過程中遵循海陸并進，結合“清潔家園、大美洞頭”行動、“大拆大整，大建大美”等工作，整體提升海島環境質量。效益提升方面遵循深化融合，以海洋生態廊道串聯既有景區，實施村居升級改造，打造一批具有濃郁特色的海洋生態村，做大做強旅游產業。

以現代生態養殖實現在保護中發展。用現代生態養殖技術，破解傳統海洋養殖導致的近海水污染和水體富營養化、海洋生態系統不平衡等問題，創新海洋養殖在保護中發展新局面。精準實施“海洋牧場”，以微控可視技術實現“零投餌，少投餌”，有效維持海洋生物的多樣性。用立體化模式養殖藻類、貝類等碳匯漁業技術，通過其中和作用，增強海洋碳匯。實施魚類科技計劃，研發推廣近海圍岸、陸地高位池等新模式新技術，實現漁業產品的不間斷供應。

以海洋生態保護機制創新強化海洋資源管理。科學劃定海洋生態保護紅線，嚴格實施紅線區開發活動分區分類管理政策，有效推進紅線區生態保護與整治修復。成立海洋資源儲備中心和產權交易中心，創新海域使用權公開出讓辦法，推行海域使用直通車制度，試行海域使用權證書辦理項目建設手續，使涉海開發機制逐步順暢。通過“多規合一”審批運用平臺，協調陸海空間規劃沖突，實現項目預選址聯審“一窗受理、一表審核”。

美麗城鄉建設的桐廬模式

桐廬：童話世界里的桐畫—蘆茨（作者：鄒鴻）

該模式以建設“中國最美縣城”為載體，通過制定實施美麗縣城建設規范、創新生態監管方法、拓展多元長效投入、建設智慧化綜合管理平臺等探索形成了美麗城鄉建設模式，對促進全省人居環境改善，推進生態保護與建設具有典型借鑒意義。

以美麗規范引領城鄉一體發展。立足縣域生態優勢、山水特色基礎，牢固樹立“生態立縣”發展戰略，圍繞“建設中國最美山水型現代化中等城市”發展目標，制定出臺《美麗縣城建設規范（DB330122/T 043-2015）》，從生態美、城鄉美、產業美、人文美、生活美等方面詮釋中國最美縣城的標準化建設模式。同時，提出“縣城—中心鎮—特色鎮—中心村—特色村”的梯次銜接空間發展體系，統籌兼顧“縣域-鄉鎮-村莊”協調發展，切實保障美麗城鄉科學、均衡發展。

以監管創新完善生態環境管理體系。政府層面，建立公檢法以及環保等多部門聯合執法機制，打破部門管理阻隔，深化網格化監管機制，建立縣域三級網格制度，對重點工業企業按污染程度進行分級管理。社會層面，開展“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”行動，建立企業環保管理員、村（社區）環保監督員、區域環境觀察員等“三員”監督機制，形成自上而下、全民參與的生態環境自治管理體系。

以多元投入確保美麗建設順利推進。美麗城鄉建設的持續推進需要充分有力的資金保障。桐廬縣在現有財政支持基礎上，加強資金整合，積極吸引社會資金參與美麗城鄉建設，建立起“返本捐息”生態公益金、運營收益反哺財政、“以獎代補”、PPP建設、生態補償激勵等多元融資模式，實現“政府出資”轉變為“全民投資”，有效確保美麗城鄉建設資金的可持續性。

以智慧化管理平臺支撐美麗城鄉建設。充分發揮信息化和“互聯網+”在美麗城鄉規劃、建設、運行、管理、監督等方面的支撐作用，推動“智慧農村、智慧城管、智慧市政、智慧環保”四大智慧綜合平臺建設，實現縣鄉（鎮）村三級的“全天候、無死角”智慧技術服務全覆蓋，鄉村空氣質量監測系統全覆蓋，生活污水處理和垃圾分類收集處理行政村全覆蓋，全域河流隨時隨地能游泳的目標，土壤污染檢測預警智能化。該平臺為桐廬的美麗城鄉建設提供了有力支撐，也為全省推進生態保護與建設的智慧化提供了借鑒。

國家公園建設的開化模式

該模式以推進錢江源國家公園體制試點為核心，結合“多規合一”試點、制定地方環境治理規范和標準、設立環境資源巡回法庭等多項工作，探索出科學有效保護與合理有序開發“共贏”的國家公園建設“開化模式”。

以國家公園試點探索特色自然保護地管理機制。以錢江源國家公園試點為依托，依據保護對象的敏感度、瀕危度、分布特征和遺產展示必要及居民生產生活與社會發展需要，將試點區分為核心保護、生態保育、游憩展示和傳統利用等四類功能分區，實施差異化管理，構建管理部門職能清晰、自然資源產權明晰、特許經營項目明確、社區發展目標明確、自然資源保護利用相統一的“一體化”自然保護地管理體系。

以“多規合一”試點協調推進生態保護與建設。在資源環境承載能力評價基礎上，按照主體功能規劃要求，系統整合城鄉建設、土地利用和環境保護等規劃，科學劃定縣域“三線三區”，探索各類規劃內容沖突、缺乏銜接等問題的破解路徑，形成《開化縣空間規劃(2016-2030年)》，實現全縣一本規劃、一張藍圖，在強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用和“改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系”等方面取得積極成效，不僅為推進縣域生態保護與建設提供堅實基礎，也為全省乃至全國推進“多規合一”積累了經驗、提供了參考。

以地方性環境立法保障環境綜合治理。結合生態保護與建設制度保障的緊迫要求，積極開展地方性環境治理法規立法探索。2016年9月，發布省內首個地方《河長制管理規范》，明確了河長制管理體系的質量目標、機構設立和人員基本要求，完善河道巡查、監督、管理、考核機制，實現近期治理和長期鞏固相結合，促進河道堤防管護、水面保潔、水環境質量持續改善提升。2017年3月，發布國內首個地方《畜禽養殖污染監督管理規范》，規定了養殖場準入、設施、安全防護、衛生防疫和管理制度等不同方面的要求，明確監督管理和績效考核制度。上述規范的制定，為生態保護與建設提供了環境制度保障。

以環境資源巡回法庭推動環境資源管理法治化。針對近年來在生態建設中出現的新情況、新問題，涉及環境資源的刑事、民事、行政案件總量持續上升的情況，為依法促進突出環境問題的解決，2015年3月，開化創新縣級政府運用法律手段推進生態保護與建設工作，建立省內首個環境資源巡回法庭。該法庭實行刑事、民事、行政審判“三合一”的審判模式，利用巡回審判車到案發地或被告所在地巡回審判，進一步提升了當地環境資源管理法治化、規范化水平。

開化：錢江源國家公園（作者：徐良懷）