海西州促進就業稅收政策執行效果淺析

張廷升

摘要：為了促進社會和諧穩定，推動經濟發展，國家出臺了一系列支持和促進就業的稅收優惠政策，擴大了享受稅收優惠政策的人員范圍，對于支持重點群體創業就業發揮了重要作用。當前宏觀經濟形勢下行壓力加大，促進就業稅收優惠面臨許多新情況、新問題，本文結合海西地區促進就業稅收政策實施的實際情況提出建議。

關鍵詞：創業就業；稅收政策

李克強總理2016年5月6日考察人力資源和社會保障部時指出“就業直接關系經濟社會發展大局，穩增長很大程度上就是就業，就業穩定收入就會增長，民生就會逐步改善。近三年經濟增速放緩，下行壓力仍然較大，穩增長更要著眼于保就業、增收入、惠民生。”針對我國經濟正處于新舊動能轉換的關鍵時期、就業領域總量壓力和結構性矛盾并存，更要堅持實施積極的就業政策。稅收政策作為國家經濟宏觀調控的重要工具，它能夠通過直接或間接影響勞動供求實現促進就業的目標，因此通過稅收手段更好地促進就業已成為我國當前亟須解決的問題。我國促進就業的稅收政策經過多年的不斷補充完善，對于支持重點群體創業就業發揮了重要作用，促進了社會和諧穩定，推動了社會經濟發展。但當前宏觀經濟形勢下行壓力加大，促進就業稅收優惠也面臨新情況。

一、當前我國促進就業的主要稅收優惠政策

我國促進就業的稅收政策主要針對特定群體，包括殘疾人、軍隊轉業干部、隨軍家屬、退伍士兵、失業人員、畢業年度內高校畢業生等。

（一）重點群體

符合具體條件從事個體經營的，在3年內按每戶每年8000元為限額依次扣減其當年實際應繳納的增值稅（原營業稅）、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和個人所得稅。限額標準最高可上浮20%。符合具體條件的企業在3年內按實際招用人數予以定額依次扣減增值稅（原營業稅）、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和企業所得稅優惠。定額標準為每人每年4000元，最高可上浮30%。

（二）殘疾人

符合具體條件的安置殘疾人的單位和個體工商戶，實行由稅務機關按納稅人安置殘疾人的人數，限額即征即退增值稅的辦法。企業安置殘疾人員的，在按照支付給殘疾職工工資據實扣除的基礎上，可以在計算企業所得稅應納稅所得額時按照支付給殘疾職工工資的100%加計扣除。并可按地方標準減征或免征該年度城鎮土地使用稅。

（三）退役士兵

符合具體條件的單位在3年內按實際招用人數予以定額依次扣減增值稅（原營業稅）、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和企業所得稅優惠。定額標準為每人每年4000元，最高可上浮50%。

（四）軍隊轉業干部

從事個體經營的軍隊轉業干部，自領取稅務登記證之日起，其提供的應稅服務3年內免征增值稅。為安置自主擇業的軍隊轉業干部就業而新開辦的企業，凡安置自主擇業的軍隊轉業干部占企業總人數60%（含）以上的，自領取稅務登記證之日起，其提供的應稅服務3年內免征增值稅。

（五）隨軍家屬

為安置隨軍家屬就業而新開辦的企業，自領取稅務登記證之日起，其提供的應稅服務3年內免征增值稅，享受稅收優惠政策的企業，隨軍家屬必須占企業總人數的60%（含）以上。從事個體經營的隨軍家屬，自辦理稅務登記事項之日起，其提供的應稅服務3年內免征增值稅。

二、海西州享受促進創業就業稅收政策基本情況

（一）促進殘疾人就業方面

2016年海西州安置殘疾人企業共6戶，共安置殘疾人259人。切實享受稅收優惠的共4戶，為中國石油天然氣股份有限公司青海油田分公司（所得稅加計扣除）、格爾木振格礦業有限責任公司（所得稅加計扣除）、青海省鹽業股份有限公司（所得稅加計扣除）、青海華西礦泉水格爾木加油站（所得稅加計扣除）。青海金涌礦業開發有限責任公司與青海際華江源實業有限公司格爾木分公司2戶企業安置人數不達標無法享受增值稅優惠，且為虧損狀態，并未實際享受加計扣除的所得稅優惠。（見表1）

2016年海西州殘疾人經營的個體工商戶共計15戶，由于銷售額均在起征點下，目前沒有從事個體經營的殘疾人進行稅收優惠備案。

（二）軍轉干部、隨軍家屬、退役士兵、失業人員方面

2016年海西州安置退役士兵就業申請稅收優惠的企業共1戶，安置重點群體就業申請稅收優惠的企業共1戶，目前尚未有企業享受安置軍轉干部申請稅收優惠。

三、 促進就業稅收政策存在的問題

（一）殘疾人就業方面

1.安置殘疾人就業企業享受增值稅稅收優惠難度大。從增值稅退稅情況來看，2015年海西州安置殘疾人企業僅有1戶能夠享受增值稅退稅，2016年則沒有企業能夠享受增值稅退稅。2016年海西州殘聯登記在冊的殘疾人共計10892人，而企業安置的殘疾人共計259人，安置率僅為2.3%，多數企業愿意繳納殘疾人保障金而不愿意安置殘疾人。嚴格的增值稅退稅政策是導致這一情況的主要原因，“納稅人月安置的殘疾人占在職職工總數的比例不應低于25%（含25%），并且實際安置的殘疾人人數不少于10人（含10人）”的規定一定程度上限制了企業安置殘疾人的積極性，難以惠及大型企業和小規模納稅人。例如，2015年中國石油天然氣股份有限公司青海油田分公司共安置226名殘疾人，占海西州企業安置殘疾人總數的87%（見圖1），但該公司職工總數為23844人，雖然安置人數早已達到退稅標準，但安置殘疾人人數只占其企業職工總數的0.95%，導致該企業無法享受促進殘疾人就業增值稅優惠政策，只能享受企業所得稅的優惠。

2.政策優惠程度未和傷殘程度掛鉤，不利于傷殘程度較高的殘疾人就業。2016年海西州安置殘疾人企業共安置殘疾人259人，其中四級傷殘占49.7%，三級傷殘占34.3%。從海西州安置殘疾人企業殘疾職工傷殘程度來看，企業更趨于向聘用傷殘程度較低的殘疾人，傷殘程度較高的難以就業。

3.殘疾人工資普遍較低。2016年5月1日前適用財稅〔2007〕92號文規定了實際安置的每位殘疾人每年可退還的增值稅或減征的營業稅的具體限額為最低工資標準的6倍，但最高不得超過每人每年3.5萬元。退稅限額的規定從一定程度上也限制了企業殘疾人的工資水平。根據《青海省人民政府關于調整全省最低工資標準的通知》（青政〔2014〕29號）規定，海西州月最低工資標準由每人每月1070調整為每人每月1270元，小時最低工資標準由每人每小時10.8元調整為每人每小時12.9元。但海西州2011年至2015年安置殘疾人企業（民營）殘疾人工資普遍較低，年收入均未超過3.5萬元（見圖2）。2016年5月1日執行的財稅〔2016〕52號文取消了最高3.5萬元的退稅限額，但把具體限額同時也調整為最低工資標準的4倍，雖然取消最高退稅限額標準有利于企業調高殘疾職工工資，但安置殘疾人企業殘疾人人數和比例的限制又使多數安置殘疾人企業不能享受增值稅退稅，取消限額的意義也大打折扣。

4.殘疾人從事個體經營優惠政策“惠而不實”。海西州殘疾人經營的個體工商戶共計15戶，但從事個體經營的殘疾人近五年均沒有申請過稅收優惠。殘疾個人從事生產經營，大部分存在起點低、起步難的實際，稅收理應為他們提供更強大的支撐后盾。而實際中，因增值稅和個人所得稅起征點調高后，大部分從事個體經營的殘疾人，由于本身經營規模就達不到起征點，屬于法定的免征戶，卻空負享有殘疾人稅收優惠政策的名義，與其他非優惠但同等規模的納稅人在一個稅收平臺上競爭，不能完全體現國家稅法對弱勢群體的扶持。

（二）安置退役士兵和失業人員政策享受面較窄

安置退役士兵、失業人員的就業單位僅限于商貿企業、服務型企業、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，并且為新增加的崗位，多項門檻限制使得安置退役士兵和失業人員稅收優惠政策執行度較小，沒有達到促進就業的目的。目前海西州僅有“格爾木寶瑞通汽車貿易有限公司”1戶企業申請享受安置退役士兵和安置高校人員的相關稅收優惠，該戶企業共安置退伍士兵1人，高校人員4人，從人數來看，政策實際享受面確實偏低。

（三）優惠政策惠及群體不全

現行促進就業政策覆蓋群體主要包括殘疾人、軍轉干部、隨軍家屬、退役士兵、重點群體，并未涉及農民工、中職中專、技校畢業生。據海西州就業局統計，2016年上半年海西州共登記辦理《就業創業證》僅1400余人，大多數符合登記條件的人因各種原因未在就業部門登記，現行促進就業政策無法覆蓋到未在就業部門登記的多數失業群體。

（四）優惠政策多變，缺乏系統性和長效性

促進就業稅收政策，散見于財政部、國家稅務總局、人力資源和社會保障部等政府部門的文件，又由于推進“營改增”政策的影響，政策優惠文件多變（見表2）。如促進殘疾人就業的文件07年后共出臺了11個，政策分布散亂，相互之間缺乏協調配合，沒有形成一個有機的體系。同時促進就業稅收政策期限限制又較短，如退伍士兵優惠政策，自2014年1月1日起執行（財稅〔2013〕106號）規定了試點納稅人可以減免增值稅，但（財稅〔2014〕42號）又做出了新的為期2年（2014年1月1日至2016年12月31日）的士兵優惠政策，又規定（財稅〔2013〕106號）文件規定的士退役兵優惠政策自2014年7月1日起停止執行。（財稅〔2016〕36號）文又對（財稅〔2014〕42號）文做出調整，規定享受營業稅優惠政策的納稅人，自2016年5月1日起按照上述規定享受增值稅優惠政策，在2016年12月31日未享受滿3年的，可繼續享受至3年期滿為止。這些因為情況不同而制定的臨時性稅收政策過渡色彩濃， 導致優惠政策缺乏長效激勵機制，影響了激勵作用的發揮。

四、促進就業政策的改革建議

（一）加大促進殘疾人就業政策優惠力度

1.適當降低享受促進殘疾人就業增值稅優惠條件，擴大減免稅政策的受益面。（財稅〔2007〕92號）文件和（財稅〔2016〕52號）文件都規定了殘疾人占比25%且不低于10人的規定，導致了大型企業安置殘疾人人數達標比例卻不達標或者小微企業比例達標卻人數不達標而不能享受增值稅優惠政策。建議合理調整殘疾人人數和比例限額。如對經濟欠發達地區、生產規模小的安置殘疾人就業企業，適當降低安置殘疾人就業人數和比例的標準，將殘疾人比例限制取消，將原政策不少于10人調整為不少于5人。

2.按傷殘等級實行有差別的稅收優惠。傷殘等級越高就業越困難，如果對輕度傷殘和高度傷殘實行同樣的優惠政策，則對高度傷殘人群不公平。建議按傷殘等級施行有差別的稅收優惠，安置中高度殘疾人的是輕度殘疾人的2—3倍，以便提高企業安置中高度殘疾人的積極性。

3.拓寬稅種扶持廣度支持殘疾人從事個體經營。通過拓寬稅種扶持多方位地為殘疾人員從業提供稅收支持。對向從事個體經營的殘疾人提供房屋租賃或者其他供貨服務的上游納稅人也給予一定稅收優惠，以間接地扶持殘疾人從事生產經營。

（二）拓寬安置單位的企業類型

應對安置特定人員達到標準的所有企業給予相同稅收優惠，而非僅是新辦商貿企業、服務企業、勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體。

（三）擴大享受稅收優惠的群體范圍

建議擴大享受稅收優惠的群體范圍，不僅包括殘疾人、軍隊轉業干部、隨軍家屬、退役士兵、重點群體，還應將政策的適用對象擴大到所有新增勞動力，包括中職中專、技校畢業生和未在就業部門登記的失業人員。對所有吸納失業人員和可增加就業的企業，只要符合條件的，一律給予按照吸納失業人員的企業以同等的稅收待遇；允許企業吸納失業人員采取臨時性、季節性、鐘點工、彈性工作等用工方式， 并相應給予一定的稅收減免優惠。

（四）加大特定行業促進就業稅收優惠力度

優惠政策應涉及勞動力吸納能力較強的行業，如勞動密集型產業、第三產業等安置人員能力較強的行業，對此類行業加大促進就業稅收優惠力度，充分利用各種稅收優惠方式對促進就業企業加大扶持力度。

（五）建立促進就業稅收政策的長效機制

隨著“營改增”的全面推開，增值稅抵扣鏈條也全面打通，主要稅種政策趨于平穩，建議對現行較為零散的政策措施進行歸并、統一，形成長效機制，增強促進就業稅收優惠政策的系統性、協調性、可操作性。聯合財政部門、人社部門、殘聯部門，切實做好信息交換和必要的協查工作， 并根據情況適當簡化優惠政策管理程序， 如對企業吸納下崗失業人員的認定， 可以改由稅務部門在企業減免稅申請時直接核定， 而無須就業部門進行認定等。

（作者系海西州國家稅務局黨組書記、局長）