特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)對(duì)

錢烈輝　顏?zhàn)俊『駯|

[摘要]特色小鎮(zhèn)作為產(chǎn)業(yè)升級(jí)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，成為各級(jí)地方政府力推的重要工作。通過對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱背后的各類風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行分析，從堅(jiān)持創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人才規(guī)劃和政府與市場(chǎng)的作用方面提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn)；特色產(chǎn)業(yè)；建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)]F127

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2017）12-0118-02

我國(guó)的特色小鎮(zhèn)于2014 年興起于浙江，逐漸成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要突破口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，已經(jīng)上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面，培育特色小鎮(zhèn)成為當(dāng)前解決小城鎮(zhèn)的發(fā)展問題的重要途徑之一。

一、特色小鎮(zhèn)的定位

改革開放后，我國(guó)經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，工業(yè)化體系逐步完善，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，供給側(cè)改革成為解決主要矛盾的有效途徑之一。在需求側(cè)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、新開區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等在改革開放中發(fā)揮了巨大的作用，也積累了豐富的經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在改革深化的今天，這些開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)也逐步成為城市化的一部分，“鋼筋森林”和“人文沙漠”成為這些園區(qū)的特征，以特色小鎮(zhèn)為核心的微中心創(chuàng)新開始躍出水面，以精深園區(qū)特色化、生態(tài)化、人文化的升級(jí)版園區(qū)為內(nèi)核或靈魂的特色小鎮(zhèn)，成為產(chǎn)業(yè)聚集、升級(jí)、創(chuàng)新以及人與自然、工業(yè)和諧發(fā)展的新思路。

“十九大”報(bào)告提出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是加快新型城鎮(zhèn)化的有效路徑，也是搭建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化基本平臺(tái)的有效舉措。發(fā)改委和住建部關(guān)于特色小鎮(zhèn)頂層設(shè)計(jì)理念為，以人為本、因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機(jī)制，夯實(shí)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，提升城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)，建設(shè)美麗特色新型?。ǔ牵╂?zhèn)，有效對(duì)接美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二、特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的問題

隨著第一批127個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)認(rèn)定名單的公布以及2017年第二批276個(gè)認(rèn)定名單的發(fā)布，加上各省級(jí)、地市級(jí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的申報(bào)，全國(guó)大約770多個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)全面鋪開，特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展階段。然而，部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)盲目追求數(shù)量、生搬硬套、不切實(shí)際的苗頭，部分特色小鎮(zhèn)建設(shè)“脫實(shí)向虛”，搞形象工程，搞以房地產(chǎn)開發(fā)為主的造城運(yùn)動(dòng)。另外出現(xiàn)了片面追求特色創(chuàng)意，過分夸大文化創(chuàng)意，忽略經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)支撐等現(xiàn)象，在目前申報(bào)的特色小鎮(zhèn)中，以旅游、文化創(chuàng)意為核心的數(shù)量占據(jù)50%以上，偏離了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建主要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為目的。部分地區(qū)在政府部門強(qiáng)烈干預(yù)下，建形象、樹標(biāo)干、政績(jī)工程的特點(diǎn)非常明顯，這是需要警惕的苗頭。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中需要大量的資金、技術(shù)、人才等，且建設(shè)周期較長(zhǎng)，后期產(chǎn)生的效益也有待觀察，融資模式、核心建設(shè)、人才引進(jìn)等方面將面臨各類風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重的將會(huì)導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)建設(shè)的流產(chǎn)，造成巨大的資源浪費(fèi)。

三、 特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）特色不特或華而不實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)

特色小鎮(zhèn)“特”在產(chǎn)業(yè)，因產(chǎn)而興、因業(yè)而特色，產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，特色產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心職能。目前，特色小鎮(zhèn)申報(bào)創(chuàng)建名單中旅游類最為火熱，一些特色小鎮(zhèn)大都是盯住了已有旅游集客（集中客人旅游功能）、有一定名氣，自然風(fēng)光、地理稟賦較好的半成熟功能體，然后點(diǎn)綴式植入產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，匯聚對(duì)消費(fèi)者具有吸引力的體驗(yàn)內(nèi)容后，成為因陋就簡(jiǎn)式的拼湊經(jīng)濟(jì)。旅游作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展無可厚非，但扎堆古鎮(zhèn)文化、鄉(xiāng)愁文化的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)出現(xiàn)了本末倒置，把特色小鎮(zhèn)建設(shè)變成旅游小鎮(zhèn)建設(shè)，偏離了特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)旅游化發(fā)展之路，政績(jī)特征有余，產(chǎn)業(yè)特征不足。尤其是在目前各級(jí)管理者政績(jī)顯性化與量化的大趨勢(shì)下，特色小鎮(zhèn)的打造似乎成了一種流行性風(fēng)潮。與此同時(shí)，特色小鎮(zhèn)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，在產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃發(fā)展中缺乏鮮明特點(diǎn)。特色產(chǎn)業(yè)在小鎮(zhèn)，應(yīng)建設(shè)在一個(gè)區(qū)域或者全國(guó)乃至全世界是個(gè)知名度高的產(chǎn)業(yè)集群，至少在某一方面具有非常大的優(yōu)勢(shì)和引領(lǐng)作用，但許多特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯，空間地理位置、人才等資源無潛力可挖。產(chǎn)業(yè)不興，產(chǎn)業(yè)不特，最終將導(dǎo)致小鎮(zhèn)建設(shè)空心化，發(fā)展后續(xù)無力，導(dǎo)致曇花一現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)缺位或產(chǎn)業(yè)扎堆都背離產(chǎn)業(yè)升級(jí)的初衷。

（二）特色小鎮(zhèn)人才集聚不足的風(fēng)險(xiǎn)

小鎮(zhèn)發(fā)展依靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)振興需要人才，各類的人才集聚才有小鎮(zhèn)的繁榮發(fā)展。筑巢引鳳是小鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重，需要產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展和制定人才發(fā)展規(guī)劃和政策吸引人才聚集。而在目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才流出不流進(jìn)，當(dāng)?shù)厝丝诶淆g化嚴(yán)重，小鎮(zhèn)建設(shè)中缺乏人才引進(jìn)規(guī)劃，都將是特色小鎮(zhèn)建設(shè)中最大的軟肋。

（三）特色小鎮(zhèn)建設(shè)與城市化矛盾

特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種嘗試和突破，是現(xiàn)代化城市建設(shè)的一種有益補(bǔ)充，構(gòu)架起鄉(xiāng)村與城市建設(shè)環(huán)節(jié)中的新平臺(tái)，而城市化建設(shè)是歷史大趨勢(shì)，在政策導(dǎo)向與資金的投入上兩者存在矛盾，因此如何處理好特色小鎮(zhèn)與城市建設(shè)的主次定位平衡，以及城市化與小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)系是非常重要的。

（四）特色小鎮(zhèn)建設(shè)投入產(chǎn)出的風(fēng)險(xiǎn)

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)需要大量的資金，就目前而言，特色小鎮(zhèn)建設(shè)投入大于產(chǎn)出，在融資的過程中，存在政府大包大攬的現(xiàn)象，行政性的干預(yù)占主導(dǎo)，市場(chǎng)化手段被忽略，在政策性的手段下，難免會(huì)出現(xiàn)資源空耗、債務(wù)高筑、項(xiàng)目流產(chǎn)等不良后果。

四、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)建議

（一）特色規(guī)劃與創(chuàng)新結(jié)合

作為產(chǎn)業(yè)升級(jí)平臺(tái)，特色小鎮(zhèn)不僅應(yīng)該空間特色明顯、文化濃郁，更應(yīng)構(gòu)建具有強(qiáng)主題性的產(chǎn)業(yè)體系。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的根本動(dòng)力來自于企業(yè)、行業(yè)內(nèi)生的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。特色小鎮(zhèn)始于改革創(chuàng)新，也必須成于改革創(chuàng)新。作為新生事物，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建要摒棄行政化的思維定勢(shì)、路徑依賴和體制束縛，用改革與創(chuàng)新的精神推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、探索，大膽試驗(yàn)，走出新路。不論是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)（如茶葉、中藥、絲綢、黃酒、根雕、瓷器等）還是新興產(chǎn)業(yè)（如節(jié)能環(huán)保、生物科技、新能源、新材料、信息經(jīng)濟(jì)等）都需要?jiǎng)?chuàng)新，旅游產(chǎn)業(yè)明顯特征的特色小鎮(zhèn)更需要?jiǎng)?chuàng)新，應(yīng)突出特色，打響品牌。2017年初住建部明確要求不得推薦以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè)的鎮(zhèn)，并要求被推薦的小鎮(zhèn)需實(shí)施并儲(chǔ)備一批質(zhì)量高、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

（二）特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合國(guó)家政策，扶持產(chǎn)業(yè)和行業(yè)朝陽產(chǎn)業(yè)

特色小鎮(zhèn)是在建設(shè)初期規(guī)劃“小而精”且符合時(shí)代發(fā)展潮流的產(chǎn)業(yè)，避免面臨引入高污染高能耗產(chǎn)業(yè)。特色小鎮(zhèn)的生命周期與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，產(chǎn)業(yè)興、小鎮(zhèn)立，產(chǎn)業(yè)衰、小鎮(zhèn)敗。因此產(chǎn)業(yè)規(guī)劃瞄準(zhǔn)前景遠(yuǎn)大的行業(yè)，應(yīng)綜合考慮產(chǎn)業(yè)周期預(yù)測(cè)與小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。

（三）工業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，吸引人才集聚

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的一條基本規(guī)律是趨向高度加工化、技術(shù)集約化、知識(shí)化和服務(wù)化。產(chǎn)業(yè)集聚是降低成本、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的有效手段，也是吸引相同專業(yè)人才集聚的好抓手，通過產(chǎn)業(yè)集聚與特色小鎮(zhèn)建設(shè)并舉，將有力打響產(chǎn)業(yè)品牌，吸引更大的關(guān)注度以及流量，形成規(guī)模效應(yīng)。實(shí)現(xiàn)人口集聚，必須增強(qiáng)自身的吸引力。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，則必須創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力。當(dāng)小鎮(zhèn)具備較強(qiáng)的就業(yè)吸納能力后，不僅可以留住區(qū)域內(nèi)的人口，也能夠吸引區(qū)域外的人才。特色小鎮(zhèn)不能僅立足小鎮(zhèn)自身，更應(yīng)突破傳統(tǒng)行政束縛，開發(fā)開放式的平臺(tái)，具有引領(lǐng)、帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用的小鎮(zhèn)。一個(gè)特色小鎮(zhèn)能帶動(dòng)周邊一大批創(chuàng)新轉(zhuǎn)化功能體。應(yīng)積極推動(dòng)質(zhì)量示范區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈管理，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，特色工業(yè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、質(zhì)量提升、品牌的打響。

（四）特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)主體作用

特色小鎮(zhèn)的成敗不在于政府是否“給帽子”、“給政策”，關(guān)鍵在于企業(yè)是否有動(dòng)力，市場(chǎng)是否有熱情。因此，特色小鎮(zhèn)不能由政府大包大攬，必須堅(jiān)持企業(yè)為主體、市場(chǎng)化運(yùn)作。首先，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持市場(chǎng)主體作用，吸引民營(yíng)資本的進(jìn)入，給予更多的優(yōu)惠，降低門檻。其次，政府要有所為、有所不為，做好規(guī)劃編制、生態(tài)保護(hù)等服務(wù)，不干預(yù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)做好特色小鎮(zhèn)評(píng)價(jià)機(jī)制與動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，制定建設(shè)特色小鎮(zhèn)的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，以此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，動(dòng)態(tài)管理、實(shí)行能進(jìn)能出的機(jī)制，規(guī)避特色小鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

特色小鎮(zhèn)是新興的發(fā)展模式，建設(shè)的政策、理論和經(jīng)驗(yàn)是在探索中研究和完善，但在時(shí)下特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱的情況下，各個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)因地制宜，結(jié)合實(shí)際，突出特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)人文建設(shè)、完善生態(tài)保護(hù)，真正給民生帶來福祉。

[參考文獻(xiàn)]

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（責(zé)任編輯：張彤彤劉茜）