推動教育公共服務均等化的優化路徑
——評《公共服務均等化視角下省級政府教育統籌發展效果評價研究》

文 宏

(華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510006)

省級政府作為中國地方行政建制的最高層次，是相對獨立的區域經濟社會發展規劃單位，也是中央政府與其他地方政府層級銜接的橋梁，在教育統籌工作中具有不可或缺的優勢。目前對于省級政府教育統籌的理論研究相對薄弱，國內學者大多都集中于國家層面來研究教育統籌機制，對省級政府的教育統籌工作研究還較少；對于省級政府教育統籌工作已有的研究往往只是單獨局部的探索，缺乏整體與系統性的研究。同時，城鄉二元結構、重點學校與普通學校二元精英主義發展模式、教育資源優先向城市和強勢階層傾斜、農村和貧困地區日益被邊緣化等教育問題日益突出，逐漸成為省級政府教育統籌發展的重點難點。因此，在統籌主體由中央主導向中央地方協同統籌的教育統籌機制轉變的背景下，如何能夠整體系統地研究省級政府教育統籌機制，把握省級政府教育統籌發展現狀與成因，進而提出相應對策來提高省級政府教育統籌能力，對于促進教育全面深化改革、教育治理體系現代化具有重要的現實價值意義。

一 教育統籌評價：公共服務均等化的全新視角

湘潭大學公共管理學院盛明科教授帶領研究團隊通過收集大量材料和數據，采用科學的研究方法與手段，結合前人研究的經驗與結論，撰寫了《公共服務均等化視角下省級政府教育統籌發展效果評價研究》一書。從總體上來看，全書以推動公共服務均等化作為研究視角，以省級政府為研究對象，采用實證研究、規范研究以及定量研究等多種研究方式，構建了一套科學合理的省級政府教育統籌發展的效果評價指標體系，并通過該效果評價指標體系對省級政府教育統籌發展的影響因素以及發展現狀進行了深入的探索與研究。最終將研究發現與具體理論相結合，對省級政府的教育統籌發展工作提出了詳實而又具有針對性的建議。透視全書，不僅內容豐富、邏輯嚴謹，而且視角獨特、觀點鮮明，對于省級教育統籌發展效果評估體系的建設具有重要的理論與現實意義。

從全書的框架構建和篇幅布局來看，全書共有八章，作者從理論與文獻出發，對研究主題進行了概念化與操作化，奠定研究的理論基礎；接著通過省級政府統籌發展的制度與實踐、效果評價指標體系、實證研究以及因素解釋分析等不同層面，對省級政府的教育統籌發展進行了深入的研究與剖析。在理論基礎的鋪墊方面，作者在論述研究省級政府教育統籌發展問題的必要性和相關研究文獻綜述的基礎上，對本書研究主題進行了概念化，對一些重要概念進行了詳細的解釋與理論闡述，為后續的深入研究奠定了一個夯實的理論基礎。在選題背景和文獻綜述方面，作者基于十八屆三中全會以來中國全面深化改革的時代背景，結合黨中央與國務院出臺的具體政策，從推動教育公共服務均等化的角度，強調省級政府在推動教育統籌發展、促進教育資源均衡配置等方面的突出作用，從而對省級政府統籌教育發展以及建立省級教育統籌發展效果評價體系的重要性進行了充分的論證。

與此同時，全書系統梳理了當前國內外學者在教育領域相關的研究成果，對現有研究成果進行了科學理性評價，將現實實踐提煉歸納為城鄉統籌發展、教育公平推進以及政府資源管理三個范式，系統分析了不同范式研究的不足與缺陷。通過時代背景的交代以及相關文獻的綜述，綜合凸顯出了研究省級政府教育統籌發展的現實必要性以及理論價值性。在理論闡述方面，作者對研究主題進行了嚴謹的概念化和全面的界限劃分。不同于絕對平均的均等理念，作者以羅爾斯正義的第二原則為評判標準，強調公共服務均等化應該是在承認存在差異的基礎上機會均等、資源統籌、成果互享和配置統一的范疇，應該尊重公民多樣化的自由選擇。在嚴格界定公共服務均等化概念的基礎上，作者進一步深化了教育公共服務均等化的理論闡述，在公共服務均等化視角下，將省級政府的教育統籌發展細分為受教育權、教育資源、教育發展成果以及教育公共產品四個維度，分別從不同維度，構建相適宜的績效指標體系，用于具體測量省級政府的教育統籌發展成效。在省級政府教育統籌發展的進程范圍內，作者將重點偏向于教育政策調控、資源配置以及行政規制等層面的統籌工作，將視線集中于省級政府在城鄉和區域間各級各類教育均衡發展方面的統籌效果，同時將省級政府教育統籌發展總結為四個核心維度和特點。

二 理解和評價省級政府教育統籌的核心價值選擇

(一)理論探索：加強省級政府教育統籌責任和擴大省級政府教育統籌權能

從省級政府教育統籌主體之間的關系而言，需要理順中央與省級政府之間教育統籌權責的關系，加強省級政府的教育統籌責任的同時擴大省級政府教育統籌的新權限，從而能充分保障省級政府在教育統籌工作的主體地位，發揮其特有的功能與作用，這是推進國家教育治理體系與治理能力現代化的主要內容，也是全面深化國家教育綜合改革的重要突破口。從省級政府本身教育統籌而言，需要把握省級教育統籌工作的重點領域、創新工作機制以及提升統籌能力三個方面的影響，省級教育統籌工作不僅要有的放矢，重點解決區域間、城鄉以及農村的教育均衡發展問題，從而能推進教育公共服務實現均等化發展。同時省級政府本身也要通過健全與完善財政轉移支付、政策保障以及監督考核等方面的工作機制，為省級教育統籌工作的順利高效開展提供一個良好的制度環境。

(二)實證研究：關于省級政府教育統籌發展效果評價體系與成因

作者力圖在概括省級政府教育統籌發展制度發展變遷以及構建一套科學合理的省級政府教育統籌發展效果評價體系的基礎上，通過大量不同省份的截面與時間序列數據對省級政府的教育統籌發展效果評價進行實證研究，并以此為依據找出影響其發展效果的各種因素。在主體統籌制度與實踐層面上，作者從省級政府教育統籌權力、政策以及行為三個方面發展的脈絡入手，抓住省級政府的教育統籌發展制度變遷與實踐趨勢，并基于政策文本的分析深入研究了省級政府教育統籌制度變遷的背景、過程、趨勢以及存在的問題，幫助我們把握政府政策體系變化的內在邏輯與規律，這是理解和評價省級政府教育統籌發展工作的科學前提與基礎。在發展效果評價指標體系層面上，作者從省級政府教育統籌發展效果的機制性生成、政策性生成以及資源性生成三個生成邏輯出發，結合省級政府教育統籌的四個具體維度，構建了教育機會均衡保障指標、教育資源均衡配置指標以及教育質量與成就均衡指標，從而構建出了一套較為科學可行的省級政府教育統籌發展效果評價指標體系。這個教育發展效果評價指標體系的構建，符合中國當下教育統籌發展的實際情況，較為全面地囊括了省級政府教育統籌的整體發展的各個方面。在發展狀況及成因層面，作者基于收集到的大量樣本與數據，運用構建的省級政府教育統籌發展效果評價指標體系，采用了多種測量方法對各省級政府教育統籌發展狀況進行了實證研究，進而分析了教育公共服務供給的空間特征。作者結合已有的研究發現與經驗分析，認為省級政府教育統籌發展存在巨大差異的原因主要是四個方面：城鄉二元結構及政策供給因素、教育公共財政投入規模與結構、政府教育統籌體制機制與能力以及區域經濟發展基礎與區位地理條件，并且通過面板數據的統計分析對這些因素進行了驗證。

(三)對策探討：針對提高教育公共服務均等化程度和省級統籌效果

針對當下我國省級政府教育統籌發展現狀以及其成因，作者就如何提高公共服務均等化以及省級政府教育統籌發展效果進行了相應的對策研究，最終提出相應的政策建議，這是全文研究的最終歸宿與落腳點。當然，俗話說“打鐵還需自身硬”，省級政府要想落實與推進好教育統籌發展工作，最終還是要回歸于提高自身的教育統籌能力。對此，作者結合當下中國省級政府教育統籌工作的實際情況，從考核問責的督促激勵，到各種智囊機構、信息平臺以及基礎設施的建設來提高省級政府自身的教育統籌能力，從而能夠在中央與地方教育統籌權責分明、省級教育統籌發展機制完善的現實與制度背景下，真正做好教育統籌工作，實現教育治理體系與治理能力的現代化。

三 省級政府教育統籌評價的全新突破

立足中國具體國情，借鑒國外先進經驗，建構省級政府教育統籌的科學運轉機制，實現教育決策、執行與監管之間的相互配合，科學設計省級政府教育統籌的頂層設計，強化省級教育統籌工作的聯動性，確保省級統籌能夠契合教育發展規律，這是省級政府教育統籌評價的應然導向。拜讀全書，在了解本書的整體概況與篇幅布局的同時，我們還能夠清晰地發現該書有以下幾個方面的特色創新，值得我們深入的學習與探討：

(一)開創性地探索了省級政府教育統籌發展的新思路

該書在探索省級政府教育統籌發展的研究中，以公共服務均等化為目標追求，抓住教育最為本質的特點，即教育(書中專指義務教育)作為一種公共服務，其目標與核心依舊是為社會大眾提供最大化的福利，教育的最基本屬性是公益性。將公共服務均等化問題與省級政府教育統籌發展相聯系。一方面，突出強調了教育作為公共產品其本身的初衷以及最終歸宿，為全面把握和研究省級政府教育統籌發展提供了科學可行的評判標準。另一方面，隨著全面深化改革以及義務教育的全面普及，教育服務的發展不再是數量上的簡單均等化發展，而更應該是追求質量上的系統均衡發展，當前中國具體國情對教育均等化發展提出了更高的要求與目標。因此，在公共服務均等化的視角下來具體研究省級政府教育統籌發展的效果，可以將省級政府教育統籌發展這個抽象的概念進行分解，結合具體的背景有序的逐層次的對于省級政府的教育統籌進行深入的研究與探索。該書巧妙地設計了省級政府的教育統籌發展研究思路，不僅為各層級政府教育統籌發展效果提供了一個具體可行的評價思路，對于其他公共產品的相關研究也具有啟發與借鑒意義。

(二)系統地構造了省級政府教育統籌發展的新路徑

該書以現實政策與文獻綜述為先導，在理順省級政府教育統籌發展的基礎上構建了具體的教育統籌評價指標體系，對省級政府的教育發展狀況進行了深入的研究，系統構建了省級政府整體教育統籌發展狀況的研究路徑，突破了以往大多數局部單一的研究模式。省級政府的教育統籌發展是一個系統整體性的工程，涉及到機制體制、資源、政策等多個方面，對于其宏觀具體的把握十分不易。而該書以公共服務均等化為研究視角，把握住了省級政府教育統籌發展機制變遷的內在邏輯，結合我國省級政府教育統籌發展的實際情況，根據教育指標的“輸入—過程—輸出”系統模式和評價指標的選取原則，制定了一套科學合理的省級政府教育統籌發展效果評價指標體系，并通過這個指標體系完成了對于省級政府整個教育統籌發展相關狀況的研究。整個研究路徑的系統構造契合于當下我國省級政府教育統籌發展的實際現狀，客觀全面地反映了我國省級政府教育統籌的整體發展效果。同時也拉開了全面系統研究省級政府的教育統籌發展的序幕，強調了省級政府在教育發展工作的統籌與調控地位，彰顯了當下教育領域深化改革的精神與目標，這對于促進教育工作的深化改革和教育治理的現代化具有重要的現實借鑒意義。

(三)科學地運用了省級政府教育統籌發展的新方法

不同于以往大多數的研究方式，該書在定性研究的基礎上還運用了多種科學可行的新方法對省級政府的教育統籌工作進行研究。一方面，為了全面了解省級政府教育統籌發展狀況，在構建了一套較為科學合理的效果評價指標體系的基礎上，該書采取定量的研究方法，通過收集與處理橫向和縱向的有關數據，來對比各省市級政府教育統籌的發展狀況。通過面板數據的分析，研究省級政府教育統籌發展的影響因素。基于定量研究，該書不僅發現了當下我國省級政府教育統籌區域差距的空間分布格局與演化趨勢，同時揭示了教育統籌發展不平衡的根本在于經濟發展的不均衡。這對于研究省級教育統籌發展工作，促進省級政府教育統籌均衡發展具有重要的價值與意義。另一方面，該書首次開啟了以實證研究的方法來探索省級政府的教育統籌發展。在經驗與常識的基礎上提出了各種可能的理論與假說，通過具體相關的樣本數據對其進行檢驗與修正，從而揭示出了省級政府教育統籌的現狀以及演變邏輯。

(四)全面地提出了省級政府教育統籌發展的新對策

省級政府由于其自身所處行政建制的特殊性，在教育統籌工作中發揮著日益重要的作用。目前國內學界對于教育統籌機制體制的研究多集中于國家層面，對于省級政府的相關研究也往往缺乏整體性與系統性。而該書突破了以往研究的狹隘，開始側重以省級政府的教育統籌發展作為研究對象，并對其進行了整體與系統的研究。在揭示省級政府教育統籌機制體制演變的內在邏輯的同時，對其教育統籌工作的提升提出了全面具體的新對策。基于央地權責關系的角度提出要理順兩者的教育統籌關系，強化省級政府教育統籌發展責任，實現省級政府教育統籌發展權責一致。從省級政府自身教育統籌發展能力的角度提出要整合各種教育資源、建設新型智庫以及運用信息化技術等。在政策體制方面，強調要形成良好的教育統籌環境、完善財政制度，形成多元的教育治理模式等。該書對于省級政府教育統籌發展效果提升提出的新對策，反映了省級政府教育統籌發展作為一個系統性、聯動性的工作，需要協調與綜合各種要素，從權責、自身統籌能力以及制度保障等多個角度展開研究與思考，是當下中國探究省級政府教育統籌發展方向的指導理論。