高校依法治校的困境與路徑選擇

李靖　陳兵

摘 要：在全方位推進法治征程中，依法治校具有重要意義。然當前高校在推動依法治校中卻遇到諸多困境，如教育法律法規不健全、依法治校理念不強、缺乏相應法制監督與約束機制、救濟渠道與救濟制度不完善等相關問題。針對上述問題，應分別從完善教育法律法規制度、強化依法治校理念、加強對高校的民主監督與管理，以及暢通救濟渠道與完善救濟制度等方面尋找出路，希冀對解決當前依法治校中存在的問題有所裨益。

關鍵詞：高校；依法治校；困境；路徑

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1002-4107（2018）02-0022-03

近年來我國在教育法制方面取得了長足發展，各種教育法律法規相繼出臺。國家制定相關規劃推動教育法制之發展，如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010年—2020年）》與《全面推進依法治校實施綱要》等。但隨著教育領域新情況與新問題之出現，依法治校成為高校治理之必然要求。2017年1月國務院在《國家教育事業發展“十三五”規劃》中提出要全力推進依法治校，完善相關法律制度。逢此契機，對我國高校依法治校中存在之問題與困境進行梳理，并尋求解決之道，對加快推進依法治校進程與教育法治化具有重要意義，故加強對依法治校之研究成為高校當前的重要課題。

一、高校依法治校的必要性

（一）依法治國在高校治理的貫徹體現

依法治校是依法治國的必要組成部分[1]。依法治國在教育領域之具體體現是貫徹法治精神與推進法治國家與法治社會建設之必然要求，亦是教育體制改革與教育法制建設之重要內容。高校作為培養高等人才之場所，通過制度化與法治化之管理，有利于轉變傳統行政管理理念，促使其嚴格依法辦事；有利于用法律規范權力之行使，提高高校教育質量，形成民主法治之校園環境與氛圍。培養高校學子學法、知法與守法之思想觀念，為國民法治意識之培養與法治國家之建設奠定基礎。

（二）高校治理現代化的內在要求

高校在傳統管理理念下存在諸多人治現象，其特征表現為重關系與人情，輕法律與制度。歷史證明，人治具有不穩定性與不規范性，極易損害管理效率與水平之提高，難以滿足現代化管理之要求。而法治作為一種有效的管理方式，避免了傳統管理中的隨意與無序，故依法治校是高校管理理念進步之體現，亦是高校管理現代化之重要標志。隨著高校教育發展與改革的深入，依法治校要求高校管理層如黨委與校長、院長之職責更加明確，與其各二級院系之權責更加明晰，高校行政權力與學術權力更加平衡，高校與相關教育主管機關以及師生之權利義務應更加規范。故依法治校乃高校治理現代化之內在要求與必然結果。

（三）擴大高校辦學自主權的要求

依法治校要求通過法制化與常態化之方式來保障高校管理體制之有效運轉，使高校依靠法律法規與高校章程進行有效管理。高校依法自主辦學，規范自身辦學與管理，依法接受內部與外部監督，這均為依法治校之要求[2]。依法治校強調依法規范高校自身之管理行為，依法處理高校與其他相關主體的社會關系，依靠法律來維護高校自主辦學之合法權利。同時，只有堅持依法治校方能保障自主辦學之規范化與法制化，提高高校辦學效益與遏制教育腐敗，以便高校進一步獲得辦學自主權。

二、高校依法治校的困境

（一）教育法律法規不完善，學校規章制度不健全

改革開放以來，尤其是20世紀末，我國教育法律制度有了長足發展，有關規范高等教育之法律法規相繼出臺，如《教育法》《普通高校學生管理規定》與《高等教育法》等紛紛頒布。但我國有關高等教育之法律法規仍存在不完善，其主要體現在以下幾方面。

第一，我國有關高等教育之法律法規雖初步建立，但某些急需之法律法規卻并未制定，諸如有關成人教育、教育投資、教育經費、高校安全與校產管理等方面之法律法規并未及時制定。第二，現行教育管理法律法規存在嚴重滯后性，對相關問題多以原則性規定為主，對違法違規之行為較少規定法律后果之承擔。如與學生關系極為密切的《高校學生行為準則》《普通高校學生管理規定》等出臺時間已達二十年，但隨著社會經濟與文化的快速發展以及人們思想觀念發生的重大變化，高等教育面臨著各種新現象與新問題，這些出臺年代久遠之法律法規很難適應時代之需要。第三，現行教育法律法規之規定存在錯誤價值取向。如部門與地方保護色彩濃厚，強調行政主管部門以及高校自身之權力，而對學生之利益保護不夠，殊不知，高等教育應以學生為中心，注重學生之需求，加強人才之培養。而各種利益保護之規定嚴重影響國家法制之統一性與正確適用，不利于教育法律法規權威之樹立。另外，教育部雖計劃2015年全面形成“一校一章程”之規定[3]，但目前仍有一些高校尚未制定章程，或雖制定章程但亦形同虛設，聊勝于無，諸多高校章程呈雷同之狀，其內容亦未對高校一些重大、根本問題予以規定。因各高校缺乏符合自己特色與風格之規章制度，其在管理中亦無法有效地解決沖突，此乃依法治校存在之重要困境。

（二）依法治校理念不強，存在重人治輕法治現象

法律之生命在于實施，若國家法律法規出臺之后便被束之高閣以及不去嚴格執行，無疑將喪失法律法規之權威性與公信力。故筆者認為樹立法治意識，堅持法律至上乃依法治校之思想前提。然許多高校領導依法治校意識淡薄，并未將依法治校作為高校治理之自覺行為。即在高校管理中行政化色彩十分濃厚，存在諸多“人治”現象，學校領導缺乏依法、民主與公開決策之思想意識，使得依法治校僅停留在書面與形式上。如有關學校管理之重大事項往往由書記、校長或其他領導個人決定，缺少教師與學生參與。筆者認為依法治校之精髓在于以人為本與以權利為本，尊重師生主體地位，保障師生合法權利，切實處理好高校各種利益關系。但某些高校還存在“一言堂”情況，不容許其他意見存在，有的甚至以言代法、以權代法，這些違反法治精神與法治秩序情況發生，極易使最終決策發生偏頗，使決策之科學性與準確性大打折扣，亦無法真正地代表廣大師生之意志。這些問題之存在在于高校管理還未徹底地從“人治”向“法治”轉變，使得高校之領導在管理上過于隨意化，這是依法治校中必須引起重視的問題。

（三）缺乏應有法制監督，高校內部缺少約束機制

目前我國眾多高校并未設置法制工作機構，缺少專門法務人員，內部監督機制未完全建立，高校腐敗案件暴露越來越多[4]。故當前我國大部分高校缺少應有法制監督，高校內部缺少相應的約束機制，從而導致諸多亂象發生。如某些高校存在校務公開不全面與不透明、決策不民主、高校物資采購收回扣、招標工程暗箱操作、各種名目收費、對學生之違紀行為進行違法罰款、高校自我宣傳中進行虛假與欺騙宣傳以及不踐行辦學承諾等，以上種種現象均在一定程度上侵害了受教育者之受教育權以及其他相關權利。此種現象之重要原因在于我國大多數高等院校之工會、教職工大會等民主監督機構在運行過程中，并未充分發揮其應有之民主監督作用。故高校并未完全形成完備之監督制約體制以及并未進入法治化運行軌道，即未在決策、執行與監督三個環節中形成互相制約之內部約束機制。在實際管理中，除客觀上高校管理者之權力極少或基本上不受程序與制度之監督與約束外，管理者主觀上亦不愿接受他人或制度監督，這往往導致依法治校之理念難以落實，引發上述諸多問題之發生。

（四）高校救濟渠道不暢，內部救濟制度不完善

隨著師生整體法律意識之增強與高校內部管理之不當，導致師生與高校之糾紛愈來愈多且愈演愈烈。其中許多糾紛是處理程序不當或觀念存在沖突所激發的，若正確處理，諸多矛盾沖突完全可通過高校之內部渠道加以處理。但高校缺乏有效救濟制度與渠道，極易導致糾紛進一步擴大，最終只有選擇通過訴訟之方式加以解決。如教職工辭職與離職引發糾紛之處理，對違紀學生進行處罰等十分生硬，操作性不強，且缺乏諸如調解、仲裁、申訴等相關解決機制，缺少上述糾紛解決機制往往使高校與師生之間的利益存在沖突，最終難免導致通過法院而對簿公堂，這顯然不利于師生合法權益之保障與依法治校之開展。

三、高校依法治校的路徑選擇

（一）完善教育法律制度，健全高校規章制度

教育法律制度與高校規章制度之完善與健全不僅是教學管理之客觀要求，亦是依法治校之前提與基礎，故依法治校要求加快高校教育之相關立法，完善相關教育法律制度。

第一，我國教育法律體系雖初步建成，但伴隨教育發展與教改深入，高校在教學管理中遇到的情況日益復雜，并出現了某些教育立法方面之空白，必須加快制定高校管理中急迫需要之法律制度，諸如高校經費法規、高校安全法規、校產管理法規以及有關職稱評定與考試管理方面之法規。第二，必須對已有教育法規進行全面梳理，及時修改與剔除不合時宜之法律制度，進而制定與國情校情相符合之法律法規，如對《學位條例》中學位與答辯委員會之實質性與程序性審查權限進行區分；此外，《教育法》等法律法規亦應當修改，使內容進一步細化明晰，使其更具操作性與可行性。第三，必須完善學校章程管理制度，依法治校是依照法律法規對學校進行治理，但具體之操作離不開高校自身制定之規章制度。以大學章程為核心的學校規章制度乃高校依法治校之重點[5]。故高校必須從實際情況出發，總結以往治理之問題、經驗與教訓，制定與法律法規要求相符合的具有高校辦學特色的規章管理制度。這些規章管理制度不得違背憲法與法律法規之相關規定，其規定的應當為高校自主辦學之事項，對學校管理與教職工教學以及學生生活之干預必須在法律法規許可之范圍內進行。

當然，實施以上諸多措施，應當盡量吸納高校教育專家參與，以提高教育立法之技術水平，保障教育立法之科學性。此外，要使所立之法成為高校所需之良法，還必須聽取采納廣大教育工作者與學生之意見與建議，如此方能真正達到教育立法之科學性與民主性的結合。

（二）樹立依法治校理念，深化依法治校認識

思想與理念乃行動之先導，樹立依法治校理念乃實現依法治校之必要前提。樹立依法治校理念要求在實踐中針對不同主體情況采取不同措施。第一，針對高校管理中官本位傾向，必須加強對高校領導干部以及各部門成員依法治校理念之培養，轉變其管理理念，使其意識到只有堅持依法治校之理念方為高校和諧發展之前提。具體實施可通過舉辦相關法制講座、組織學習教育法律法規章程等方式，使其養成遵法守法之意識，在高校管理活動中起到模范帶頭作用，最終形成依法律法規以及學校管理章程辦事之常態與制度。第二，必須盡快提高高校教職工依法任教之理念與能力，強化教職工對《教育法》等相關教育法律法規章程之學習，使其提高依法執行教育活動以及參與學校依法管理之能力。第三，學生亦應提高法治意識，通過有針對性的法制教育，如通過法制課程、高校普法活動以及各種法制知識實踐活動來加強學生法律知識儲備與法治意識養成。以此來強化其民主觀念與維權意識，增強守法守紀之自覺性。第四，必須在高校加強法治精神之宣揚，大力營造以法治精神為內涵的校園文化，從而為高校之健康和諧發展提供良好的文化底蘊與法治環境。如此，方能廣泛調動高校領導與師生之積極性并參與依法治?；顒樱诟咝Ｐ纬闪己玫姆ㄖ苇h境與深厚的法治底蘊，為依法治校奠定良好基礎。

（三）加強民主監督管理，提高校務公開水平

高校領導團體權力過于集中，監督機關無力對其進行有效監督與制衡，此乃高校依法治校存在之重要障礙。故須加快建立健全具有權威性且客觀有效之監督制約制度與責任追究制度，以此來加強對權力持有者之監督，這在依法治校過程中顯得尤為重要。筆者認為高校應當運用法律之手段，加強對權力之監督，有效發揮黨、校內審計、群眾以及社會等的監督作用，形成與完善權力制約監督制度，真正保證依法治校之實現。第一，必須在高校各項改革中強化反腐倡廉機制之建設，尤其在招生、高校物資采購、人事管理等重點環節，掃除權力監督之漏洞，彌補監督制度之缺陷，最終建立完備的高校反腐倡廉機制體系。第二，必須嚴格明確高校各部門分工與職責，完善教職工與學生代表大會以及學術委員會對高校領導之監督，使其真正參與到高校管理中的重大決策中來，健全監督信息反饋機制，及時對師生做出反饋，督促高校運行管理制度化、規范化與常態化，打破傳統“領導拍板”之管理模式。第三，全方位推行校務公開，必須公開高校之辦事制度與辦事程序，提高校務公開之透明度，規范校務公開之領導與責任體制以及工作體制，尤其組織教職工等相關人員對校務公開進行監督評價必須形成制度性措施，最終形成在高校黨委領導下，各方面諸如工會、紀檢與監察等部門相互協調之工作機制。第四，高校必須完善法律顧問方面的相關制度，在依法治校過程中如普法活動與高校糾紛中充分發揮法律顧問之作用，以及通過法律顧問解決依法治校在實踐中遇到之問題，從而維護高校管理之健康高效運行。

（四）暢通糾紛救濟渠道，完善內部救濟制度

“無救濟即無權利”，依法治校乃依法對學校進行管理，其首要目標乃是依法維護與保障廣大師生之合法權益免遭侵害，以及當侵害發生時應當通過相關制度提供相應渠道予以救濟。然目前高校侵犯教師勞動權、休息權與學術自由權等相關權利之情況時有發生，以及侵害高校學生之受教育權、申訴權、隱私權等相關權利亦是頻發。以上有關高校管理侵權現象越來越多，其根本原因在于高校自身各項管理機制尤其是內部救濟機制之不健全，使得高校缺少規范的法治局面與法治秩序。針對上述侵害行為，必須完善相關責任追究機制，對師生造成損害應當承擔相應責任。另外，還應建立有效地救濟制度以便發揮其在沖突預防與糾紛化解中的作用，比如建立申訴與救濟委員會、完善申訴之具體程序、完善涉及師生權益的聽證制度與說明理由制度、暢通對高校的行政復議與行政訴訟等渠道，通過以上諸種制度，當高校與師生權益發生沖突時切實保障師生之申訴權、辯論權、陳述權與知情權等相關權利，以便處理好各種矛盾糾紛，最終促進高校管理工作和諧健康發展。

參考文獻：

[1]陳亞惠.高校依法治校的內涵與有效實現[J].山東社會

科學，2015，（12）.

[2]周雄文，吳四江.論高等學校的依法治校[J].湖南科技

大學學報：社會科學版，2013，（2）.

[3]羅麗華.高校依法治校的現狀與展望[J].中南林業科技

大學學報：社會科學版，2013，（3）.

[4]屈廣清.高校依法治校及其成效評價指標體系研究[J].

海峽法學，2014，（2）.

[5]張社字.高等學校依法治校的三個制度層次[J].河南科

技學院學報，2015，（12）.