論政府完善農民工市民化進程中的社會保障問題

張明媚

(賀州學院 馬克思主義學院，廣西 賀州 542899)

一個社會的發展，離不開社會人的發展，而社會人的發展狀態需要社會保障的供給與實施，因此，無論對于生活在城鎮還是生活在農村的社會人群，都渴望能夠充分享受到社會保障的各種福蔭。社會保障的提供主要來源于政府，直接關系著億萬百姓的切身利益。目前，在中國的城市中，政府對于各種社會福利與社會保障都在逐步完善當中，相對于農村人群而言，城鎮人群生活的社會保障似乎更為完善。然而，中國的近一半人口仍生活在農村，越來越多的農民通過農民工的身份進入到城鎮，使得城鎮化建設的步伐明顯加快，但這個群體并沒有實現市民身份，僅僅完成了職業轉變，憑借農民工的過渡身份來期盼被明確，而這個明確的標志之一就是公平的社會保障的享有。現在，對于更多涌向城鎮的農民工而言，如何確保他們在時刻進行著城鎮化的建設，也在努力為定居于城鎮而奮斗的轉變過程中，享受到與城鎮人群同樣的或者更為有利于農民工發展的社會保障，政府的承擔與政府承擔的成本將是解決問題的關鍵之一。政府應該為農民工提供必要的平等的社會保障。

(1)政府為農民工提供必要的平等的社會保障，能夠促使更多的農民工投入到城鎮化建設之中，加快城鎮化的進程。農村剩余勞動力轉移到城鎮，以農民工的身份開始進行城鎮建設，在農村中能夠獲得的社會保障將有所減弱，應該在工作發展的地區獲得補償與完善，如果政府為農民工提供了必要的充分的社會保障，將加大農民工的干勁，增強農民進入城鎮生活的意愿。

(2)政府為農民工提供必要的平等的社會保障，能夠促使更多的農民工享受到社會公共資源與社會公共服務均等化。我們國家是社會主義國家，根本的目標就是要實現共同富裕，全國人民共享勞動成果。無論是城鎮人，還是農民工，作為社會主義國家的主人，應該無差別地擁有國家的資源與服務，但是，目前在社會保障方面，還存在差別對待的現象，我們不能人為地分出等級，應盡可能維護平等的社會服務。在農民、農民工的社會保障方面，國家政府要起到主導的作用，承擔起應有的社會成本，逐步改變不平等的設置條件，提供農民工應有的社會保障。

(3)政府為農民工提供必要的平等的社會保障，能夠減輕企業成本壓力，為農民工提供更多的就業機會，充分發揮農民工在城鎮化建設進程中的作用。社會保障由政府、企業及個人等三部分共同承擔，其中政府和企業承擔的比重較大。那么，在政府和企業兩者之間，如果政府適當承擔或加大承擔部分成本，企業自然會減輕成本負擔，企業的成本降低，利潤就會提升，這樣一來，企業會更愿意提供就業機會給農民工，農民工會將迎來更多的賺錢機會。

1 文獻綜述

今天的農民工絕不屬于傳統意義上的農民了，同時，由于無法在城市定居下來，也不是真正的市民。對于農民工與農民工社會保障問題的研究日益成熟起來。

雖然社會保障和社會福利制度在不斷完善，但轉變身份的農民工并不能享受和城里人同樣的教育、保障和社會福利。更重要的，在城市高度發展和有一定規模的情況下，城鄉差距在繼續拉大，這不是我們想看到的景象。為此，我們將積極推進城鎮化建設，將城鎮化的新發展作為打破城鄉二元化結構的根本出路。目前，城鎮化建設進程中，重塑需求、創新需求是其實現的關鍵之一，而中國的低收入群體，根據2011年的數據統計，大約占據全國總人口的三分之一，特別是農民工群體，他們以勞動密集型產品為支撐，依賴于傳統產業的發展，這將會影響產業結構的轉型升級。農民工的低收入問題使社會保障嚴重不足，我國政府目前面臨的難題就是如何大幅度提高農民工社會保障水平。新型城鎮化建設離不開農民工的付出，也離不開農民工的收入、就業轉型，我們對農民工要有包容性的創新。

首先，農民工在向市民化轉變的過程中，所獲得的社會保障現狀方面。20世紀末，我國開始加快農民工社會保障制度的建設，在實踐中形成了城保、雙底、農保等模式[1]。然而，在實施的過程中，成效很不盡如人意。《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》中指出：“農民已經離開鄉村到城市就業與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利，不能真正融入城市社會。”[2]

其次，農民工在向市民化轉變的過程中，未能充分獲得社會保障的困境方面。農民工在向市民轉變的過程中，之所以不能享有公平的社會保障，一個重要的原因就是我國現有的城鄉二元戶籍制度。戶籍上的區分，導致了目前與戶口掛鉤的社會保障的不平等與不合理，因此，很多學者都認為戶籍制度嚴重阻礙了農民工應享有的平等的社會保障。此外，農民工缺乏一定的法律知識，文化程度不高，對于自身的利益訴求與維權意識，不能清楚地表達與認知，從而延長了應有權益的獲得時效，甚至擴大事態，嚴重影響到現有社會保障的實施與相關保障的制定進程。

最后，農民工在向市民化轉變的過程中，解決社會保障問題的途徑方面。農民工向市民轉變的研究之初，學者們認為城鄉二元結構的戶籍制度是最主要的障礙。農民工會因為所謂的身份差異被人為地區別對待。我國不同于國外社會保障標準的劃分，國外更多趨向于統一的標準劃定，統收統支，而我國對農民工實行分層分類保障，全覆蓋、多層次、統一性與靈活性相結合，這樣的組合方式都屬于過渡性質的有效整合，在整合過程中，逐步探尋可持續發展的社會保障的增長。

綜上所述，多數學者對農民工市民化進程中遇到的社會保障困境已有了較為深刻的研究與闡述，解決途徑也較為全面，但在解決途徑的論述過程中，概述的內容較多，方法理性，操作不易，具體實施的解決方案還有待細化與深化。本文通過收集的相關數據，主要從政府如何審視與完善農民工在市民化進程中遇到的社會保障問題，從政府的視角對問題進行分析與探討。

2 政府在社保中的重要影響

十八大重點論述了社會保障的問題，提出了“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針”，“以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的社會保障基本方針和體系特征。從宏觀的角度闡述了社保對于社會公平與社會和諧的重要性，社會保障的確保實施，離不開政府職責的參與。社會保障是一種國家統籌，一種社會資源。

農民工轉變為市民，最核心的轉變就應該是，保證城鎮中的各項權利和公共服務由農民工與本地市民無差別地享有，凸顯社會資源與社會保障的公平性。因此，國家政府應平等對待與承擔農民工與城市人生活、工作所需要的資源和保障成本。2014年，全國人大代表、全國人大財政經濟委員會副主任委員辜勝阻組建相關調研組，通過實地調研考察，分析總結出農民工市民化的成本構成，調研地點包括北方的山東、河北，南方的湖南等地。調研結果顯示，每個農民工市民化的公共支出成本大約需要10萬元[3]，從時間上推算，最先體現出來的是隨遷子女教育和保障性住房的需求，這部分的成本大約占到三成，而養老保險的繳納則會最少持續15年的時間，個人承擔和國家政府補貼的份額都較大。伴隨老齡化人口時代的到來，領取養老保險的人員開始多于具有完全勞動能力的青壯年。經濟發展、工資調整、物價變動等等因素導致養老保險也會適時上調，各級政府需要給予更多的補貼，增加了政府的成本與壓力。對于進入城鎮的農民工來說，還處于轉變過程中，在還不夠完善的社會環境下，農民工的各種待遇都很低，要想彌補上農民工與城市市民在社會保險方面的差距與缺口，政府需要承擔更大的社會成本。因此，有些地方的政府，鑒于較大的社會成本壓力，對于農民工進城，轉變為市民，存在一定的顧慮。其實，在城鎮化的建設過程中，農民工擁有相應的社會保障是成為市民的關鍵所在，不管政府部門推動不推動，社保成本的支付都應納入政府工作范圍，每年及早解決，可以減輕日后的成本堆積。

所以，要落實農民工社會保障問題，中央政府應重在整體設計和資源整合，地方政府應重在明確職責和具體推動。

首先，國家宏觀調控方面對于農民工的社會保障，中央政府應積極進行有機協調與整合，為確保農民工轉變為市民提供整體型服務的政府治理圖式。中央政府要做好統籌規劃，對保障農民工的社保制度有正確的認識。由于我國正處于經濟發展的快速轉型期，國家制定出了最低生活水平標準，確保我國社會人員能夠擁有基本的生活，而社會保障正是國家宏觀調控，社會公平與正義的最大體現。農民工的社會保障制度不應受到地域與戶籍的限制，堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的基本方針，使全體農民工逐步融入到覆蓋城鄉居民的社會保障體系中。這是一個逐步完善的過程，中央政府首先作出宏觀調控與頂層設計，為社會保障標準的統一性指定方向，省市級政府以國家統一標準為準繩，根據當地實際情況具體分析，具體調整，按照統一性與靈活性相結合的原則，分擔部分成本，更好地適應農民工市民化的發展。

其次，地方政府是農民工市民化社會保障治理的具體推動者，應結合本地實際，制度推動方案，簽訂責任狀，明確職責。就事權而言，地方政府應該根據上層的設計，結合當地的財政、發展的實際情況，具體問題具體分析，制定全方位、多角度、適合本地區的社會保障改革方案，明確改革進程，確保農民工實質性受益。地方政府已經認識到城鎮發展的重要性，但目前是地方政府更多的關注城市的本身建設，而對城鎮化進程中新增的城市人口尤其是農民工群體關注不夠，而科學發展觀的核心是“以人為本”，城鎮化建設更要以人為本。城市管理者需要面對不同階層人群公平發展的問題。農民工群體的社會保障的獲取面臨更多的市場風險與不確定因素。地方政府作為具體的執行者，必須要切實落實，結合本地實際，改革不合理的戶籍、土地社保以及行政管理體制，取消限制城鄉要素市場化流動的障礙。

最后，應豐富社會保障的實現模式——社會保險，借鑒國外經驗，以確保社會保障的普惠性與持續性。無論哪種社會制度模式下的國家，在今天基本都以社會保險作為國家福利的核心保障。當然，社會救濟等補貼形式也發揮著重要影響。很多資本主義國家例如德國、英國、美國等國家的社會保障的實現，都是充分借助于市場經濟的作用，在保證經濟合理分配下，確保國家提供。同時，調動企業與個人按照合理比例共建整個社會的保障系統。我國是世界第一人口大國，要使近14億的人口被社會保險覆蓋到，我國還需要進行很多方面的改革與調整。目前，就國家醫療保險而言，改革的成效已凸顯，大大推進了醫療保險省級統籌的進程，如整合城鄉居民醫保等。養老保險的全國統籌正逐步完善。我國雖然經過了30多年的改革開放，生產力水平獲得大幅提高，但我國仍然是一個發展中國家。我國幅員較大，半數以上的人口生活在農村，生活質量、收入狀況等，城鄉存在一定差距。

3 政府政策支持

政府應充分發揮政策優勢，及時制定相應的改革制度，向農民工轉化市民的過程中提供有力的社會保障政策。

3.1 城鄉二元結構的戶籍制度改革

對于阻礙農民工獲得公平社會保障的因素，學者們都已經分析得很透徹了，國家政府相應地制定了治理與完善的政策，在實踐過程中，政府應加大執行力度，把解決的政策落到實處。截至2016年9月19日,已經有30個省區市出臺了戶籍制度改革方案，均提出取消農業戶口與非農業戶口的性質區分，統一登記為居民戶口。創新了人口管理，加快了戶籍制度改革。

3.2 土地制度改革

我國農村原有的土地制度拖慢了農民工市民化的步伐。從農民個人而言，一方面，原來的土地政策，總是為農民工留有養老的依托，成為農民工們放不下的留戀。這樣時刻備有的后路，使農民工不會毅然決然地選擇永久定居于城鎮，動搖農民工城鎮化的決心；另一方面，土地的資產功能對于農民來說，其重要性與貢獻性無法用現在的農民工社會保障利益來替代與衡量。因此，現有的土地制度如果不改革，農民工市民化的轉變會受到拖延。從土地流轉與集約使用來看，現在農民的土地權利主要集中在兩個方面，一個是宅基地，一個是責任田。宅基地只限于本村村民申請，而責任田僅限在本村村民承包。這種土地使用權的申請與當前城鎮化的趨勢很不相符。真正對農村土地有較大需求的不一定是本村農民，可能是城市甚至更遠的外省人，可能一個旅游開發項目會需要幾個村子的共同合作，可能一個項目的開發就能為本村帶來更大的效益，發揮更大的土地使用率，同時也改造了農村的綠化。在以戶籍城鎮化為目標的城市化背景下，黨的十八屆三中全會《決定》明確了農村土地制度改革的方向和任務。加大市場化方式推動農村土地制度改革的力度，通過改革，使土地成為農民城鎮化過程中可以使用的資源。

3.3 法律法規的完善，確保農民工勞動的合法權益

農民工用勞動為自己賺取立足城市的資本，公平公正和諧的社會環境下，不應因勞動者的身份差異而區別對待。事實上，農民工在城鎮工作，有時會出現同工不同酬的現象，勞動中缺乏一定的安全保障，勞動合同的缺失，不按時發放勞動報酬等等，這種人為制造出來的不公正，需要受到相關的法律法規的制止。我國是法治社會，首先要制定出相應的法律法規，確保有法可依，之后要嚴格執法，農民工要受到平等的法律保護。

3.4 確保中小城市和小城鎮發展機會均等

城鎮化是歷史潮流，農村人口向城市流動是歷史必然。但是，在向城市流動的過程中，出現了不均衡，農村人口更傾向于大城市的集中。這是因為大城市擁有和占據了更多的優質資源，導致中小城市和小城鎮的資源配置很不均等。鑒于此，政府要給予甚至傾斜產業支持力，同時確保提供完善的公共服務體系與公平的社會保障均衡制度，才能有序推進農業轉移人口市民化，才能更好地提升中小城市和小城鎮的產業和人口吸納力。

[1] 朱進芳.市民化視角下農民工社會保障制度的改革與創新[J].安徽農業科學，2012，40(17)：9496-9499.

[2] 中國發展研究基金會.中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略[M].北京：人民出版社，2010.

[3] 林家宴.十八大報告中關于社會保障的論述[EB/OL].[2012-11-05].http://blog.sina.com,2013.