論城市近郊山區的扶貧開發
——以金堂縣域龍泉山片區為例

張 懷

(金堂縣城鄉規劃管理局, 四川成都 610400)

[定稿日期]2017-10-17

金堂縣域龍泉山片區位于成都平原大都市區與成都市東部工業集聚發展區之間的低山地帶，片區經濟社會發展水平大大低于兩側的城鎮和工業集聚發展區，總體處于成都市和金堂縣的平均水平以下。傳統農林業為主導與農地大量棄荒并存、農民收入低下與外出務工收入占比大并存、城鎮化率極低與常住人口老弱化并存、農民住房建設城市化與市政公服配套嚴重滯后并存等問題突出，是典型的“生態抑制型貧困”， 屬于金堂縣的集中連片相對貧困地區。

1 國內外城市近郊連片相對貧困地區規劃實踐

1.1 巴西城市近郊連片相對貧困地區的規劃實踐

巴西是貧民窟式城市化的典型代表，其貧民窟往往集聚在城市周邊的地區，并與鄰近的農村地區形成集中連片的貧困地區，農村土地占有嚴重不均、城市化嚴重滯后于工業化、城市規劃建設沒有考慮低收入人群的要求是形成城市近郊連片相對貧困地區的重要原因[1]。針對城市近郊集中連片的相對貧困地區，巴西政府采取了發展極減貧模式，實行了大規模資本投資建立發展增長極，并通過傳導機制帶動區域發展，實施建立了多個“發展極”、落后地區開發計劃加速區域開發、鼓勵政策促進發展極建設等一系列減貧策略，實現了有效消除與緩解相對貧困[2]。

1.2 重慶市北碚區金刀峽鎮的規劃實踐

重慶市北碚區地處重慶市東北方向，東北邊與四川鄰水縣接壤。而金刀峽鎮是北碚區最邊遠的鎮，距北碚城市中心約50 km，是典型的城郊貧困地區。金刀峽鎮擁有包括國家3A級自然風景區金刀峽、重慶市首批歷史文化名鎮偏巖古鎮、市級風景名勝區勝天湖等得天獨厚的旅游資源。金刀峽鎮依托旅游資源和北碚1 h經濟圈，探索出通過發展城市近郊鄉村旅游、推動地區快速脫貧致富的城市近郊相對貧困地區的發展之路，成為重慶市重要的鄉村旅游目的地[3]。

1.3 國內外城市近郊連片相對貧困地區規劃實踐結論

通過上述對國內外城市近郊連片相對貧困地區規劃實踐的分析，在相對貧困問題的協調體制機制上，解決相對貧困問題不是相對貧困地區、某個管理部門所能獨立解決的單純經濟問題，而是需要區域統籌協調、全社會共同參與、經濟社會全面提升的綜合性大局問題，通過科學合理的區域扶貧開發計劃、扶貧開發政策甚至立法系統設計來綜合調動各方面的社會資源。在相對貧困地區的開發思路上，以遠期“均衡開發目標”為指引實施近期“非均衡開發策略”，通過梯度化培育增長極點，并以點帶面持續不懈地推進區域整體扶貧開發。重視生態環境保護，將優質的生態環境資源變為經濟產業發展優勢，從而破解“生態抑制型貧困”。

2 金堂縣域龍泉山片區扶貧開發規劃

2011年中共中央、國務院發布了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》，從“總體要求、目標任務、對象范圍、專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、國際合作、政策保障、組織領導”等9個方面對2011～2020年的扶貧工作提出了全面的要求并提出了明確的扶貧路線圖。該綱要雖然對于解決地區內部的連片相對貧困并未提出相關要求，但是其明晰的目標任務體系、精準的扶貧對象定位、系列的扶貧措施和組織保障體制機制設計等方面具有現實指導意義。

通過上文的綜合研究分析，筆者提出了以異地搬遷開發式扶貧為主導，以推動農村人居空間精明收縮，大力加強城市近郊休閑度假旅游配套設施建設，加強片區生態基礎設施規劃建設，健全異地搬遷扶貧開發體制機制設計等為策略的扶貧開發模式。

2.1 積極引導片區農戶異地搬遷

金堂縣龍泉山片區的自然地理氣候條件、資源稟賦條件難以支撐片區約13萬人與成都市同步、高標準進入小康社會，同時以高昂成本建設的市政基礎設施和公共服務硬件設施建設為代表的輸血式扶貧難以持續。唯有適應片區常駐人口逐年減少、傳統農業產業快速衰敗、生態環境保護迫在眉睫、城市近郊旅游發展快速增長等經濟社會發展趨勢，實施異地搬遷扶貧開發、人口的梯度城鎮化才是片區擺脫相對貧困的關鍵之舉。

2.1.1 科學合理確定片區的常駐人口

以生態環境保護為前提，科學評估片區宜農產業土地、水資源條件等資源承載能力，合理確定留在原址的常駐人口。通過對片區戶籍人口和常駐人口城鎮化率的趨勢分析，并以區域城市化、工業化發展進程為前瞻性考量，片區兩側規劃的縣城城市和工業集聚區將成為片區轉移人口的主要承接地。依據片區的生態敏感度分析，優先搬遷生態敏感度為高度、極度的農戶，逐步搬遷生態敏感度為中度的農戶，適度搬遷生態敏感度為輕度的農戶，并對對生態敏感度為低度的地區進行適度商業開發。綜合測算，需要通過貨幣化安置和住房安置進入兩側城市和工業集聚發展區的人口約為10萬人，而留在山區作為林業保護和旅游服務的產業人口約為3萬人，實現遠期常駐人口的城鎮化率為75 %。

2.1.2 依法保障片區農民的集體經濟權益

集體經濟權益的全面確權頒證為片區的經濟社會發展奠定了堅實的制度基礎。集體經濟利益權證是農民在農村財產的集中體現，在對片區農民進行異地搬遷時，應充分尊重、依法保障其相關權益，實現其農村積累財產的資金化、資產化、資本化，并實現農林承包用地等集體用地所有權、承包權、經營權的三權分離，有序推進農戶集體經濟組織的市場經濟主體改革。

2.1.3 科學確定集體經濟權益的基本義務

農業稅自2005年起全國范圍內全面廢止，再加上國家對農業補貼政策在實際操作過程中表現的“對田非對耕”“對地非對林”的政策作用，實際運行過程中單方面加強了農民的土地權益，而農民基本上零成本無基本義務擁有宅基地及附著農房、農林土地承包經營權，使得集體經濟權益對農民的社會保障作用更加固化。集體經濟權益與基本義務是硬幣的兩面，實際運行中單方面地強化權益而基本義務無落實造成權益的無止境擴大，不利于集體經濟的現代市場主體改革。須突破現有的集體土地管理制度，彌補因農業稅廢止帶來的集體經濟組織基本義務的缺位，建立與集體經濟權益相對等的、以土地資源稅為核心的宅基地及其附著農房不動產稅、農林承包地使用稅等集體經濟基本義務。

2.1.4 促進片區轉移至城鎮人口的安居樂業

為確保“離土離鄉、離土不離鄉”異地搬遷至片區外城鎮區的農戶安居樂業，應統籌考慮城鄉統一的住房保障制度，在尊重片區戶籍人口進城入鎮的城鎮化意愿前提下，大力支持和引導片區農戶以貨幣化安置進入縣城(或淮洲新城)為主導的城鎮化方式，并對進入戶籍所屬官倉城鎮、趙家城鎮、五鳳城鎮等小城鎮進行原鎮安置農戶以住房實物安置為主導的城鎮化方式；打破行政區劃，積極推動轉移人口優先進入城鎮、工業園區，安置小區要按照城鎮總體規劃進行綜合布局，安置小區應無身份歧視、與城鎮居住小區同標準建設和配套公共服務設施；充分賦予轉移進城農民的市民化待遇，包括平等享受教育、醫療、就業、社會保障、政治參與等各方面權益，在集體經濟權益和基本義務的明晰界定基礎上，讓轉移進城農民成為有集體資產的新型市民。

2.2 推動農村人居空間的精明收縮

農村人居空間的精明收縮，是指“在農村人口和勞動力實質性減少、農村生產方式相應改變的條件下，農村人居資源合理退出和優化重組”這樣一種人居空間發展狀態，旨在使個體和社會整體福利都能得到有效提升。農村人居空間精明收縮的本質內涵是實現資源配置的整體優化或是社會總體福利的“帕累托效率”提升，而空間收縮可以概況為“人減生活空間亦減、人減公共服務設施亦減”和生活空間和公共服務設施“呈現水平和層級上的聚集，包括居民點的減少和集聚、基本公共服務設施的歸并等”[4]。

2.2.1 逐步、分類實施片區“人居空間”的形態收縮

按照“存量農房逐年遞減、原址私人建房增量為零”的原則，實施片區農戶人居空間總體“形態收縮”。以生態敏感度評價的居住環境安全和以房屋建筑質量評價的住房安全為主要指標，建立片區農民住房檔案，優先搬遷生態敏感度中度及以上地區和以土坯房為代表的危舊房農戶，逐步搬遷其他生態敏感度中度以下的農戶，實施搬遷的農戶優先進入城鎮規劃區。對于“不離土不離鄉”但又存在嚴重的居住環境安全、住房安全的農戶，應按照原村就地安置的原則審慎選址建設集中的安置小區。安置小區的建設應適當考慮休閑度假旅游產業的發展，確定其相關建設標準。

2.2.2 健全集體建設用地整理制度

通過實地走訪調查，傳統的集體建設用地整理制度實際以農房為主而非針對宅基地，存在宅基地農房拆除不徹底(如撤危舊房留主體房屋)、同一宅基地農戶分戶、宅基地復墾操作難度大等問題。應健全集體建設用地整理制度，建立以農戶為中心的農房宅基地整理制度，推動“農戶宅基地及附著農房”的合理流動和公平退出，實施農戶整體搬遷，宅基地整體復墾(林)，真正實現農村人居空間的“形態收縮”；對于“進城入鎮”的農戶，應以“資源換資產”為主要方式，按照“地隨人走”的原則，大力支持和引導其將集體宅基地資源交換城鎮國有不動產。

2.2.3 精挑細選并保護“優質傳統村落”，留存中華農耕文明的“空間記憶”

在空間表現上，農村人居空間的精明收縮一般表現為農村聚居點的形態收縮。其相應的規劃手段的“精明”之處在于不是簡單地“遷村并點”，而是有選擇性地“保存”中華農耕文明的空間記憶[5]。綜合考量生態敏感度評估、村莊院落布局和建筑形態的評估、城郊休閑度假旅游產業導向等因素，以生態敏感度中、低度或者通過生態恢復重建改造為中、低度的地區為基礎，以片區發展城郊休閑度假產業的產業布局為引導，選擇規模適中、傳統村落機理保存完好、建筑風格體現山地川西民居特色的淮口鎮蘇家灣天主教堂村落、云頂石城桃花谷村落、五鳳溪賀麟故居等優質傳統村落作為旅游接待服務設施承載地。

2.3 加強片區生態基礎設施規劃建設

獨特的生態區位、脆弱的生態環境基礎、高昂的生產生活空間建設成本是片區不能進行大規模的城鎮、村莊建設的客觀限制條件，片區衰退的農林產業、快速減少的農村常駐人口、快速發展的區域城鎮化工業化趨勢是片區生態移民異地搬遷的主觀誘導條件，順勢而為，大力建設以生態基礎設施為核心和基礎的成都市東部的生態安全屏障是區域經濟地理空間格局優化調整的必然。

2.3.1 大力實施“退耕還林”工程

大規模調減片區內的基本農田、一般農田等低質耕地指標，原則上將現有坡度在10 %的耕地全部調整為林地。林地以生態林為主，以發展核桃、花椒、桃子等經濟果林為輔，局部地區可發展經濟林木產業；健全集體林權確權和流轉制度，建立片區林場統一實施管理；健全“天然林保護工程”制度，實施對“對林非對地”的林地保護和補貼制度。在不影響生態植被恢復質量的情況下，在規劃建設的重點旅游區，實施以“彩林化”為主題的“低效林”生態植被恢復工程。

2.3.2 大力規范“林下養殖”工程

以牛、羊牲畜養殖為主的林下養殖是與“毀林開荒發展農業”并列的片區森林植被破壞的重要原因；片區內的牛、羊養殖是農戶務農經濟收入的重要來源之一，同時規模化的林地流轉發展的牲畜養殖場呈現快速發展的趨勢，相關牲畜養殖垃圾的任意排放也成為片區生態環境破壞的重要因素。制定片區林下養殖管理規范迫在眉睫：一方面應劃定“禁牧區”，封山育林，作為片區森林植被建設的主體區域；另一方面，劃定生態敏感度為中度及以下、避讓城市近郊休閑度假重點區的適當區域，適度發展集中畜牧養殖區，嚴禁散放養殖；第三，在集中畜牧養殖區，以發展低污染、低污水廢物排放的生態雞、生態羊養殖為主，嚴禁發展飼草量大、高污水廢物排放的牛、豬養殖。

2.3.3 大力健全“節水灌溉”工程

片區現有的農業灌溉系統以小型山坪塘集雨分散灌溉和自然降雨灌溉為主，集中庫渠系灌溉為輔，抵御干旱的自然風險能力極差；片區宜農區域多分布于龍泉山與兩側平壩、淺丘區域連接的緩坡地帶，農地耕種價值較高，亦是小型山坪塘集雨分散灌溉的主要區域，也是未來片區現代農業發展的主要區域。應按照現代農業的發展模式，完善現有小型山坪塘集雨分散灌溉的“微水治旱”工程系統：按照集雨區域分片區建設大中型水庫，并通過建設大型提灌管渠將區域的北河、中河、毗河、沱江、清溪河等水提升至水庫，鋪設水庫連接至山坪塘的管渠體系，鋪設至各山坪塘至耕地的“毛細血管”輸水管，形成大型水庫—山坪塘—田間地頭的“梯次分明、渠系完善”的強有力的農田水利安全保障系統。

2.4 大力加強城市近郊休閑度假旅游配套設施建設

片區緊鄰成都特大城市，距離成都中心城區約40 km，并有成南高速、成巴高速、成都第二繞城高速、成綿高速等高速公路和成都五環路、成金快速、成青金快速、中金快速路等快速路快速連接；同時片區東西向寬度在5～12 km，兩側是成都平原都市發展區和成都市東部工業集聚發展區。交通便捷的區位優勢和森林植被良好的生態優勢疊加，使得片區發展城市近郊休閑度假旅游具有良好的基礎和條件。

2.4.1 加強片區內外的道路交通設施建設

依托高效便捷的外部交通聯系和沱江的宜航優勢，建設水、陸、空一體和高、快、慢結合的立體化、多層次綜合交通體系。

(1)加強旅游門戶建設，加強各主要高速、快速路、城市主干道路與片區內部主要道路交通的便捷聯系，并統籌考慮社會停車場、游客服務中心等旅游服務設施，在各主要道路交通切換節點設置旅游門戶；

(2)加強環片區快速旅游公路的建設，解決片區內因溝壑縱橫帶來的景區與景區之間道路交通聯系不暢的問題；

(3)充分依托沱江優質航道，構筑片區縱貫南北的水上旅游觀光聯系通道；

(4)強化內部南北旅游骨干公路和溝谷、山腰次區域旅游支線公路；

(5)構建登山步行綠道、山地自行車等慢行交通網絡體系；

(6)統籌考慮高端商務旅游、森林應急救援與防火，構建通用航空機場節點體系。各主要交通方式的換乘節點尤其是水陸交通換乘點、陸空換乘點、陸上快慢交通換乘點，須做好社會停車場、游客服務中心等配套服務設施的建設。

2.4.2 加強片區“智慧旅游”基礎設施建設

“智慧旅游”是現代旅游業發展的趨勢，是信息高速公路建設在旅游領域的具體體現。規劃構建“旅游信息數據庫、旅游大數據采集分析中心、無線網絡全覆蓋”三大基礎平臺；構建“金堂旅游門戶網站、智慧電子商務平臺、旅游APP移動互聯服務平臺、智慧管理服務平臺、慧旅游線下服務終端”五大應用平臺；推進“智慧景區、智慧酒店(民俗)、智慧旅游社、智慧旅游村鎮、智慧旅游營地、智慧旅游交通工程”六大旅游工程。通過智慧旅游基礎設施建設，推進旅游產業與其他產業的深度融合。

3 結論

本文在綜合研究國內、外城市近郊地區相對貧困地區的規劃實踐的基礎上，以成都市金堂縣域龍泉山片區扶貧開發為實例，提出了以異地搬遷開發扶貧為主導，以推動農村人居空間精明收縮、加強片區生態基礎設施規劃建設、大力加強城市近郊休閑度假旅游配套設施建設等為策略的城市近郊山區的扶貧開發思路。

城市近郊山區的扶貧開發，有別于一般地區貧困問題的解決，更具有綜合性和復雜性，集合了城鎮化、“三農”、生態環境保護等問題。本文提出的以異地搬遷為主導的扶貧開發模式只是一種理論思考和實施探索，其中還存在諸如法律法規、政策集成、市場化運作等多方面需要進行深化研究和實踐，唯有在理論研究和實踐行動的互動中，逐步推進，不斷修正。

[1] 李瑞林, 王春艷.巴西城市化的問題及其對中國的啟示——兼與中國城市化相比較[J]. 延邊大學學報：社會科學版，2006, 39(2): 58-62.

[2] 熊國平、潘嘉虹.連片貧困地區規劃探索——以江蘇省石梁河庫區東海片為例[M].北京：中國建筑工業出版社，2014: 57-58.

[3] 歐書陽. 城郊貧困地區發展鄉村旅游探討——以重慶市北碚區金刀峽鎮為例[J].區域經濟，2008(29):213-214.

[4] 趙民，游獵，陳晨.論農村人居空間的“精明收縮”導向和規劃策略[J].城市規劃，2015(7): 16.