我國農民合作社規范化發展及其評價

聶挺

摘要 本文根據農民合作社規范化發展問題的提出，結合世界歷史上的合作社規范及2次規范化發展，進行了農民合作社規范化發展評價框架與數據分析，并對相關問題進行討論。

關鍵詞 農民合作社；規范化發展；模糊層次綜合評價；公共治理新格局

中圖分類號 F321.42 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）04-0242-03

Abstract According to the problems of standardization development of farmer cooperatives，combined with the cooperatives standard and two standardized development in world history，the standardized development evaluation framework and data analysis of farmer cooperatives were carried out，and the related issues were discussed in this paper.

Key words farmer cooperative；standardized development；fuzzy comprehensive evaluation；new pattern of public governance

農民合作社規范化發展是一個動態發展的概念，也即農民合作社的發展模式、發展內涵和發展特征符合這一類型事物發展的普遍意義上的相關標準或規范，或者說是在政府及相關組織制定實施的特定標準（規范、規程和制度等）所規定的框架、軌道和范圍內運行，以獲得最佳秩序和社會效益的過程。進入“十一五”以來，我國農民專業合作社快速發展但也面臨諸多被動與困惑，而規范化發展評價的滯后更使這一困局難解。農民合作社規范化發展評價，一是檢測其規范化程度，二是分析其規范化質量水平，可以國際國內標準為基礎分別建立指標體系，采用模糊層次綜合評價法（F-AHP）構建規范化發展評價模型。當前，我國農民合作社規范化發展已進入探索推進期，單個規范化程度高于區域范圍內整體發展質量水平，但區域內農戶加入合作社比例還不高，農民合作社內部治理結構和能力欠佳，需要從未來農業、農村和農民發展，尤其是農村社會治理著眼對農民合作社規范及發展機理加以創新完善。

1 問題的提出

農民合作社是以農民為主體的農村社會經濟合作組織。2006年10月，全國人大通過《中華人民共和國農民專業合作社法》，明確提出要提高農業生產的組織化程度。2008年10月，黨的十七屆三中全會強調要按照服務農民的要求，推進入社自由、民主管理，加快發展農民專業合作社，引導農民參與現代農業管理組織和國內外市場競爭。這些法律和文件對農民合作社發展產生了深遠影響。進入“十二五”后，農民合作社支持政策覆蓋面越來越廣。2013年，中央1號文件明確引導農民合作社以產品和產業為紐帶進行合作聯合，此后越來越多的地方出現了聯合社。實際上，從“十一五”開始，我國農民合作社快速發展并成為促進農業產業化、推進新農村建設、增加農民收入的重要組織載體。到2015年，全國家庭農場、合作社、龍頭企業等新型農業經營主體達到250 萬家[1]。

與此同時，大量的調查研究顯示，我國農民專業合作社規范化程度還不高，影響力不夠，出現了所謂的“異化”現象、不良尋租或不當支持等情況，進而對農民權益產生傷害。盡管農民合作社建設發展的原初意義是通過合作社內部成員之間的橫向一體化去應對外部的縱向一體化，增強農戶應對市場風險的能力，而且《中華人民共和國農民專業合作社法》的正式實施也標志著我國政府開始試圖引導合作社走規范化的發展道路，但當前農民合作社在共同應對外部市場競爭的同時內部也會形成某種購銷關系，甚至于隨著資本下鄉使農戶與土地分離，農民被迫成為難以實現市場化就業的商品化勞動力[2]。事實上，與其他產業及其從業人員相比，農業及農戶面臨著更高的市場風險和自然風險，加上人地矛盾突出以及文化素質相對偏低，農民參與市場的意識和能力不強，收入很難通過市場得到保證。這樣一來，農民合作社規范化發展問題就不僅僅是簡單的農村社會經濟合作組織的組織規范和行為規范問題，更多的是鄉村社會治理以及農業、農村和農民發展問題。

迄今為止，國內外分別從不同角度對農民合作社及其規范化發展進行了有針對性的分析。國外關于合作社的研究可以追溯到19世紀上半葉。21世紀以來，合作社在理論研究方面有了長足的進展。譬如，由于各自的國家不同，加上產權制度的特殊化和本土化，不同國家的農民合作社有所區別；合作社規范化發展質量績效不如IOF，僅相當于IOF的75.5%，而在重組為IOF后合作社可以在不追加投入的情況下增加將近1/3的產出[3]；合作社與非合作社相比，存在技術、分配、規模低效問題，之所以能夠生存是因為有政府的優惠政策，盡管合作社規模不斷擴大[4]。國內的研究更多是在《中華人民共和國農民專業合作社法》出臺以后，如克服當前農業的雙重風險是發展農民專業合作經濟組織的關鍵，也是農村擺脫落后狀況所必需[5]；農民專業合作社規范化實踐成功的關鍵在于三股力量的有效組合，包括政府、合作者、推動者[6]；當前合作社較為規范的大體上是發展模式、組織機構與合作業務，需要進一步完善的是內部運作和財務管理[7]；利益動機、法律缺陷、文化背景和管理機制等問題是導致合作社發展不規范的主要原因[8]?？傮w上看，盡管國內外已有研究的某些一時一地的研究結論及觀點已實質性成為農民合作社規范化發展評價的當代話語，但在內涵外延框架上分析多，實證研究較少；事物本身的發展研究多，規范化問題研究較少；概念性表述多，時代性、全局性發展研究較少；原因分析多，可操作性對策研究較少?？梢哉f，站在農業、農民和農村經濟社會發展高度對農民合作社規范化發展特別是規范化發展評價的研究還相對貧乏，尚未取得突破性進展。

2 世界歷史上的合作社規范及2次規范化發展

合作社規范是農民合作社規范化發展評價的前提。國際上最早的農民合作社標準或規范是所謂的“羅奇代爾原則”（或譯為“羅虛代爾原則”），主要內容包括自愿入社（不受信仰限制）、“一人一票”（每個社員擁有同等的選舉權和重大問題表決權）、按市場價格出售（資本享受固定利率）、股息按交易量分配（根據會員購買的貨物總量進行分配，或者按業務交易量分配盈余）、用現金交易、正品供應（如實介紹商品）、提供教育（建立和發展文化教育事業，以提高社員的文化知識和思想修養）、保持宗教和政治中立[9]。實際上，合作社制度是市場經濟條件下社會矛盾激化的產物[10]，其中的農民經濟合作是商品經濟發展、社會分工擴大、市場競爭激烈、利益分化加劇的社會背景下的必然選擇[11]，因而最早出現在資本主義先進國家，如英國和法國。1661年，西方最早的生產合作社——法國蘇威的木叉產銷共同體問世。進入19世紀，西方早期合作社有了較快發展。1844年，英國羅奇代爾公平先鋒社成立并總結了早期合作社的經驗，概括出合作社的基本特征和經營管理原則，即羅奇代爾原則，從而使合作社運動踏上健康發展的道路。1895年，作為世界上最早成立的合作社國際組織、全球最大的獨立非政府國際組織——國際合作社聯盟在英國倫敦成立，并將“羅虛代爾原則”確認為國際合作社聯盟的基本原則或傳統經典合作社原則，其中體現了合作社本質特征的思想是自愿原則、民主原則、共享和公平原則[12]。應該說這是世界農民合作社歷史上第1次規范化發展的節點。

進入20世紀，針對不同的合作社類型和不同時代的要求，國際合作社聯盟4次修訂了合作社原則。1966年增加了合作社之間的合作及關心社區。1995年確定的國際合作社原則包括自愿和公開會員，民主控制成員，經濟參與成員，教育、培訓和信息服務，與自主、自力更生的合作社合作。這是國際合作社聯盟為適應不斷發展變化的形勢，并用以指導21世紀的合作運動而修訂的?？傮w上看，這些原則的核心思想仍是自愿、民主、共享和公平，價值觀念的基點不外乎自助、民主、平等、公平和團結。這一時期，歐美、日本等發達國家合作社發展迅速并出現了市場型合作社、供給型合作社、服務型合作社3個類型，并較早面臨成員惠顧額不均等即如何既保證合作社的公平又要追求合作社效率的決策難題，以及模糊產權的系列問題。以美國為例，到2005年全美有4.8萬個合作社，而同期全世界有75萬個合作社[13]。也就是說，從20世紀50年代開始，世界農民合作社進入歷史上的第2個規范化發展階段。

在我國大陸，農民合作組織早已有之，但農民專業合作社標準（或規范）的建設與實踐起步較晚。1982年中共中央《關于改革科學技術體制的決定》提出要推動農業科技人員走出實驗室發起和組建一批農民專業協會，到1993年國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中提出農村各類民辦的專業技術協會要在服務過程中逐步形成技術經濟實體，第1次對農民專業合作社一類的組織機制作了原則性的目標要求。1994年，農業部發布《農業專業協會示范章程》，并與中國科技協會聯合頒布了《關于加強農民專業協會指導和扶持工作的通知》，規定農民專業協會是農民自愿組織和自發組織，增加農民合作社成員收入，實行資金、技術、生產、供銷等相互配套的私營科技和經濟合作組織機構。這是國內首次對類似農民專業合作社的明文規定，或者稱之為部門規范。進入21世紀，我國開始了合作社立法工作。2007年7月1日正式實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》規定農民專業合作社是以農民為主體聯合組建的、實行民主管理的農民合作組織，這些農民主要是指相似農產品或相似類別農業生產經營服務的提供者和用戶。同時，明確了農民專業合作社的共同利益、為了尋求服務成員的目的、全體成員代理，以及自愿、免費、平等、民主管理和根據交易額的盈余與農民合作社（金額）成員回報率等原則。

3 農民合作社規范化發展評價框架與數據分析

農民合作社規范化發展的評價，即對某一國家或區域的某一類型的各個農民合作社（農民合作經濟組織）的發展內涵、發展模式和發展特征等是否滿足農民合作社普遍意義上的相關標準或規范，以及這種合作社對整個經濟社會生態的影響的考察分析。按照這一界定，農民合作社規范化發展的評價，一是檢測其規范化程度，二是分析其規范化質量水平。目前，規范化程度是頗受關注且標準尚未統一的一個分析領域，而規范化質量水平即對農村經濟社會和農民自身的正向影響，以及如何在政策制度甚至于倫理層面促進這種規范化發展則關注不夠，因而需要建立一個科學的分析框架。

本文運用模糊層次綜合評價法（F-AHP），即以模糊綜合評價法和層次分析法的為基礎，將有關規范化程度評價與規范化發展質量效益評價的指標結合起來進行分析，形成農民合作社規范化發展評價的綜合指標，產生綜合評價因素集，進而加權合成形成綜合評價的最終評價結果。

首先，建立指標體系。這是克服評價的主觀性及結果混亂的最好途徑[14]。由于所有的評價都具有主觀性和歷史局限性，且農民合作經濟組織的產生既是制度變遷的結果，也是經濟主體行為博弈的均衡[15]，農民合作社規范化發展評價的指標體系嚴格意義上應源自農民合作社歷史上已有的各種原則或已經確認的標志性特征，也即農民合作社標準或規范。具體地說，一是確定規范化發展程度評價的指標體系。這是研究農民合作社規范或真假的主要判斷標準集。主要考察農民專業合作社集合中各個單元是否符合國際國內關于合作社的法定概念、確認的本質特征及原則?？梢越?個二級指標，即經濟實體、自愿聯合、民主決策、謀求社員利益最大化，并分別設定若干個三級指標。其中，經濟實體的三級指標包括以農民為主體并具有法人資格、有合作社主打生產經營活動、有發展資金或注冊資金、合作社為社員農戶提供生產經營保障；自愿聯合主要是有合作社組織章程并有效運行、農戶自愿加入、社員農戶能夠自由退出；民主決策即社員農戶是否及時獲取合作社內部各種信息，合作社社員大會、理事會等制度運行是否常態化，從全體社員農戶中推薦產生監督會成員；謀求社員利益最大化分別是社員農戶從合作社受益、合作社主打經營活動基于全體社員農戶利益增長，以及合作社在與其成員的交易中不盈利。二是確定規范化發展質量水平評價的指標體系?？梢栽O定4個二級指標即合作社發展水平、合作社生命周期、農業現代化水平、農村社會現代化程度，以及各自的若干三級指標。其中，合作社發展水平的三級指標包括區域范圍內農民專業合作社種類及數量、各種合作社經營的總體水平、農戶加入合作社的比例；合作社生命周期主要是農戶自愿加入和自由退出的頻度、合作社作為法人的持續時間；農業現代化水平即區域范圍內農業生產經營方式的變革情況、合作社對于農業現代化的貢獻率；農村社會現代化水平分別是社員農戶生活方式的變化、農民的組織化程度，以及合作社對新農村（或社區）建設的貢獻情況。

其次，根據模糊層次綜合評價法的要求，選擇湖南省衡陽、岳陽、婁底和長沙的部分縣鄉及農民合作社作為調查目標，通過設計制作《農民專業合作社調查問卷》并采用抽樣調查和隨機采訪的方式，分別從2015年國家農業部公布的湖南省291個合格農民合作社示范社（農經發〔2015〕13號）中抽出20家，從其他非示范性合作社或不在公布名單之列的合作社中抽出20家，并抽樣調查10個縣區，隨機采訪了其中的6家農民專業合作社。實際發放問卷50份（含縣區抽樣調查），回收問卷50份，其中有效問卷49份（農民專業合作社39份）。相關調查問卷的受訪者為縣市農業管理部門負責人或知情人。依次計算49份調查問卷中各指標的權重值，取其平均值作為最終確定的指標權重值，相關步驟的計算利用MCE、MATLAB、Excel等軟件來完成運算，得出一級、二級、三級評價指標的判斷矩陣，并確定判斷評價集，最后進行模糊層次綜合評價。

問卷調查數據的統計結果表明，單個規范化程度評價分值（81.68分）高于區域范圍內整體發展質量水平評價分值（76.25分）。從分類評價看，在規范化發展程度上，自愿聯合、經濟實體和為社員謀求最大利益的3項指標的評價分值相近，處在 89分左右。而民主決策指標明顯較低，相差約35分，主要原因是監督機制尚未形成，社員農戶及時獲取合作社內部信息不便捷。在發展質量效益上，農民專業合作社的發展推進了區域內農業生產經營方式的變革與農業現代化進程，使社員農戶生活方式發生變化，進而對新農村建設產生積極影響，這2項指標的調查得分都在80分以上。但與此同時，區域范圍內農戶加入合作社的比例還不高，各種農民專業合作社生產經營的整體水平以及農民合作社內部治理的分值均不高，都還有較大提升空間。

4 相關問題的討論

（1）規范本身的動態發展性。規范化發展源于規范本身的建立與完善。農民合作社的規范化發展是農民合作社在一定的規范、標準規程和制度的框架、軌道和范圍內運行，以獲得最佳秩序和社會效益的過程。而這些標準、規范不是一成不變的，隨著時間的推移和事物發展狀態的變化而變化。這也意味著當前我國農民專業合作社規范化發展的評價需要立足于中國特色社會主義初級階段的基本國情，用發展的眼光評判農民專業合作社發展中的問題，分析這一組織制度對于農民、農村和農業的實質性意義。同時，也將意味著研究農民專業合作社規范化發展問題需要思考農民專業合作社相關標準和規范的不斷完善，使之適合當前我國“三農”的實際。比如，從組織生態理論看，合作的基本目的是節約資源，弱化人們對資源的依賴性，當今農民合作社的規范化發展關鍵在于其組織形態、治理結構等與環境和諧兼容。

（2）農民合作社規范化發展的動因與推力。農民合作社規范化發展的原始動機本質上是處于分散生產方式的農戶自愿組織起來，以增強個體農戶的風險抵御能力和市場應變能力。農民合作社是具備民有、民治和民享的典型經濟組織[16]，是一種新的法人形式，其規范化發展的內在動力首先源自于對這一獨立經濟體主體地位的維護，只有維護了市場主體地位，才能在市場競爭中有其獨立自主的經濟行為，因而自治和獨立也就成為農民合作社的基本規范之一。保障合作社成員民主決策權利、滿足農民的利益預期也就成了其自愿加入合作社、支持合作社規范發展的內在動力。從當前情況看，農民合作社規范化發展的外部推力源于農業現代化、農村社會現代化和國家長治久安的需求。隨著市場化改革的不斷推進，新的農業生產經營主體培育和農民組織結構調整將逐步強化，促進農業生產經營的集約化，將小家庭無序、無私、生巧的生產方式轉化為合作、開放的形式，已經作為我國“三農”問題破解的重要探索。從這一意義上講，推進農民合作社規范化發展的外部力量主要是政策支持、法規保護、政府發動、輿論引導、培訓指導、部門監管等，特別是地方政府的作為及公共治理新格局的形成。

（3）農民合作社規范化發展與農村經濟社會結構轉型。經過多年的發展特別是國家深入推進示范合作社建設，我國農民專業合作社的組織形式、運行機制和主要產品不斷豐富，并開始從橫向合作向縱向合作深化，由單一功能向多種功能擴展，從傳統合作向新合作演變，從農民合作到社會協作前進[17]。這無疑預示著當前我國農民專業合作社規范化發展已經進入到一個探索推進的新的時期。而歷史經驗和社會變遷一再說明農民利益是一個綜合性概念，不僅包括農民自身的利益，而且關系到國家利益和社會利益。其中，經濟利益是農民利益的核心[18]。當農民利益問題解決了，新型職業農民就有了基礎群體，農業現代化、農村社會現代化和國家長治久安也就有了根基。農民合作社的規范化發展能否真正成為農村經濟社會轉型的先導，也就要看這一組織制度是否真正能夠有效解決“三農”問題，在不斷發展中實現“三農”的歷史性進步。農民是合作社的最基本群體，也是最具有規范化發展內在動力的一個群體。只有當這一群體感知到能夠參與決策并共同控制合作社事務，才能積極投入合作社

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各種經營活動中去。農民專業合作社的可持續發展需要在新一輪合作組織與合作制度的變遷過程中通過使用各種政策工具打破庇護關系網絡的束縛、削弱庇護型社會結構的影響、調整國家與農民之間的連接機制、重塑各個利益主體的行動邏輯來實現[19]。與此同時，只有通過農民組織方式的變革，增強農民的民主意識、責任意識和對農村治理方式認同感[20]，才能真正實現農民合作社規范化發展以及由此引發的農村經濟社會結構轉型。

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