襄陽市現代農業產業園區相關主體利益協調機制分析

黨榮

摘要 襄陽市現代農業產業園區快速發展，但園區主體眾多，既有共同利益，也有沖突。為了促進園區主體的利益協調，本文分析了各主體之間存在的矛盾及原因，并提出利益協調機制，以期為現代農業產業園區發展提供參考。

關鍵詞 農業產業園區；利益協調；機制；湖北襄陽

中圖分類號 F324 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）04-0250-03

現代農業產業園區是我國發展農業的重要組織形式，它為實現地區農業產業集約優勢發揮著巨大的作用。現代農業產業園區是調整農業產業結構、促進科技推廣和農民增收的重要組織形式。襄陽市現代農業產業園區快速發展，數量和質量都在穩步提高，園區發展涉及種植業、養殖業、加工業、都市農業、服務業等，參與主體為政府、企業、農業專業合作社和農民。他們之間既有共同目標，也有利益沖突，如何協調相關主體的利益就成為亟須解決的問題。

1 襄陽市現代農業產業園區及相關利益主體概述

1.1 園區概況

湖北省襄陽市農業示范園區覆蓋棗陽、宜城、老河口3個縣級市，南漳、谷城、保康3個縣，襄州、襄城、樊城3個城區，1個國家級高新技術產業開發區，1個國家級經濟技術開發區和1個省級魚梁洲經濟開發區，土地總面積為1.97萬km2，涉及農業人口240萬人。

2015年，襄陽市進入國家現代農業示范區行列，進入加快推進農業現代化、建設現代農業強市的新階段。每個縣（市、區）突出重點，建設1個特色鮮明、業態先進、機制創新的現代農業示范區，基本形成多點支撐的試驗示范格局。

2016年，襄陽市5個農業產業化園區被認定省級示范，數量居全省第一。襄州區、老河口市、谷城縣、宜城市4個農業產業化示范園區通過復評，棗陽市申報的農產品加工園區被新認定為省級農業產業化示范園區，襄陽市被認定的農業產業化示范園區的數量位居全省市州第一。

2020年，現代農業示范區建設處于鞏固提高階段，農業現代化建設取得明顯進展，發展水平進一步增強，轉變農業發展方式取得明顯成效，農業質量和效益明顯提升，競爭力顯著增強，建成“產品優質安全、農業資源利用高效、產地環境良好、產業發展有機融合”的現代農業產業體系。

1.2 各相關主體的共同利益

參與襄陽市現代農業產業園區建設的各方都可以從中獲得利益，政府通過園區建設可改變農村生產結構、提高農產品經濟效率，從而增加農民收入，推動農業現代化建設，全面提升政府形象。企業在園區建設中可以借助園區政府的優惠政策以及技術、資金、信息、人才的優勢促進企業發展。專業合作社在人、財、物的支持下提高經營管理能力，獲得更多的技術和人才，從而增強在市場中的競爭能力。農戶可以在園區建設中提高自己的素質和能力，增加收入，改善生活狀態。各利益主體只有緊密合作、互惠互利，才能實現園區良性、可持續發展。

2 各利益主體與其他主體的矛盾

2.1 政府與農民的矛盾

襄陽市現代農業示范園區主要的建設者和管理者是政府，政府要負責前期園區整體規劃、布局，項目執行期的政策制定、落實，技術資金保障再到建設過程中各方利益的協調，及建設中的管理監督等活動。政府在招商、融資、農民的土地流轉、人才引進和使用等方面發揮著重要作用[1]。示范園區對農業的示范功能主要體現在農業高科技推廣、機制創新等方面，這類探索性工作由政府推動，對農業現代化起到重要作用。政府與農民的矛盾主要集中在土地流轉中，具體有以下幾個方面。

2.1.1 政府要協調園區建設用地。園區建設用地是根據園區規劃安排，但是農民可能不愿意流轉土地。首先，農民原有的生活習慣和生存方式讓他們不愿意離開自己的土地和家園，導致政府與農民之間產生矛盾。其次，農業補貼發放政策影響土地流轉。我國糧食補貼政策是根據糧食實際種植面積發放的，但是土地流轉后如果從事非糧食種植，則無法獲得相應的補貼，農民就不愿意流轉土地，土地經營規模適度擴大就會受到影響。

2.1.2 征地補償矛盾較多。在調研中發現，一方面，征地賠償協議難以達成，政府給的補償形式和數量不能達到農民的要求，但是政府也不能隨意更改賠償形式和數量。另一方面，政府的補償資金經常不能及時到位，進而影響土地流轉。例如，襄州區國家現代農業示范園區的食品工業園區就出現過補償資金不到位的問題，這嚴重影響了被征地農民參與園區建設的積極性。調研時雙南、陳灣、楊柳、吳河等支部書記都反映，政府如果不足額及時給征地農民發放征地補償款，會導致日后補償款難以發放。

2.1.3 農民被征地以后的生活保障程度較低。土地是農民生活的保障，由于補償費偏低，土地被征用后農民面臨著既無積蓄又無收入來源的尷尬局面[2]。因此，很多農民不愿意把土地交給進入園區的企業。政府與企業的矛盾會反映在與農民的矛盾上。例如，政府要求企業聘用當地農民，但大部分公司不愿意聘用本地居民，因為留在本地的居民大多年齡偏大。

2.2 政府與企業的矛盾

政府引入企業的目的是促進當地經濟發展，企業的目的是獲得利益。企業對政府的不滿具體表現在以下幾個方面。一是園區基礎設施建設不能滿足企業發展的需要。園區道路、地下管道、水電和氣的建設不完善，制約著企業發展。二是政府給企業的政策支持落實不充分。很多優惠政策、扶持政策情況不理想，例如園區項目補貼、融資政策等。三是園區的配套服務較落后。人才、信息、金融、生活服務配套落后。四是園區存在政府主導傾向，市場機制缺乏活力。五是優秀的農業科技人員、經營人員、管理人員都是稀缺資源，園區很難吸引到。

政府對企業的不滿則表現在以下幾方面。一是企業對進入園區的合同執行較差。隨意更改經營范圍、投資金額不足、農民雇傭不足等現象常見，甚至存在“空殼公司”騙取補貼的情況。二是企業經營效益不高，帶來的稅收較少，使政府的投資難以為續。三是對農園示范效應配合不足。園區的示范效益需要創新技術和經營機制，風險較大，給企業利潤帶來不確定性，導致企業配合較差。四是對政府的政策依賴過高。很多企業靠政府補貼經營，沒有積極開發市場。

2.3 農民專業合作社與企業及農戶的矛盾

農民專業合作社是聯結政府與企業的橋梁。截至2015年，全市培育農民專業合作社6 650家、家庭農場5 895家，農村土地流轉率達42.1%，其中規模經營比例達24%，數量和規模居湖北省前列。農業專業合作社在示范農業產業園區中發揮著重要作用，它需考慮農戶的利益，還需配合政府的規劃，同時又能與企業合作經營。合作社最難的工作是協調農戶利益與企業經營，具體表現在合同的制定與執行上。一是農民的法律意識不強，對合同認識不足，違反合同規定的事情時有發生。二是企業利用優勢地位簽訂不合理條款或者鉆營合同漏洞。由于合作社能力有限，導致雙方利益難以協調。

2.4 農戶與企業的矛盾

農民在園區建設中，出讓自己的土地、勞動力、資金參與[3]。雖然農民在園區建設中處于弱勢地位，但是其在思想上較為保守，存在落后觀念。因此，既要保護農民的合法利益，又要對其自利的行為進行限制。

農民與企業存在利益沖突主要表現在以下幾方面。一是企業和農戶沒有形成利益共享、風險共擔的利益共同體。農民是初級農產品的提供者，取得的收益較少，而企業對初級農產品加工后取得的增值效益歸企業所有，不會給農民分享。二是農民不遵守合同，以自己的利益為中心。農民在農產品市場行情較好的時候不按合同要求出售農產品給企業，而是將農產品拿到市場出售；在市場價格較低時，又要求企業按合同價收購。以上做法給企業生產帶來了較大的風險。三是企業與農民合作模式單一，導致不遵守協議的情況經常發生[4]。

3 沖突產生的原因分析

3.1 各主體定位不清，職責不明

在園區發展過程中，政府應負責園區規劃、基礎設施建設、招商引資、管理制度建設等維持基本運轉方面的內容。 然而在調查中發現，政府卻管理著園區的一切事務，這導致各方對政府的依賴度較高。企業是自負盈虧的主體，應根據市場需要安排生產經營活動，在考慮農民利益的基礎上提高企業的經營水平而獲得利潤，但實際企業多圍繞政府要求來安排經營活動。企業獲得優惠政策的前提就是兼顧當地農民的利益，但是企業并不能履行協議。而農民通過為企業服務獲得報酬，本應按照合約約束自己的行為，但是園區經常出現農民隨意撕毀合約的行為，更甚者則破壞企業和政府的成果。就此來看，各方都存在對自身定位和職責不明或者刻意混淆的情況。

3.2 人員素質不高，以自我利益為中心

在產業園區建設中，涉及的人員有政府管理人員、企業經營業主、專業合作社管理人員、農民、村干部、農業科技人員等。

在園區中企業非常重視短期利潤，對社會責任、未來發展則關注較少。在園區經營中企業主受合同的約束，很難考慮長遠發展。由此就會出現企業經營業主不配合政府規劃、騙取政府優惠、偷逃稅款、拖欠費用以及農業高科技推廣落實不到位等行為。農民和企業主的信任機制沒有建立，合作雙贏的意識不強，對長遠利益的合作缺乏遠見。綜合來看，雙方的素質不高、缺乏遠見、不能達成共識是造成沖突的主要原因。

由于素質不高，導致很多政府的規劃不能被農民理解，農民也不愿意配合。由于園區地點在農村，工作條件相對艱苦，缺乏高素質的科技人員，政府工作人員工作素質相對不高，也制約了園區發展。

3.3 監督機制缺失

一是監督規章制度不完善。從調研中發現，園區的發展規劃較詳細，但監督制度制訂不完善，主要缺乏矛盾如何協調的規定。二是監督人員難以有效工作，對監督人員賦予的權限不夠。各主體有各自的權利和義務，但是關于監督的主體和方式，其相應的權限不明確，利益關系不密切，導致各方均不愿意監督[5]。三是違規的代價低。在園區中即使被認定為違規，需承擔責任，但是處罰力度不大，甚至有不執行的情況，對此也沒有相關部門追責。這導致各方對于違反規定的行為越來越不關注，最終形成惡性循環。四是對有利行為獎勵不足。對有利園區可持續發展的監督行為沒有獎勵，這也在一定程度上制約著監督的積極性。

4 利益協調機制建議

4.1 建立以市場為導向的現代農業產業園區經營機制

4.1.1 確定業經營主體地位，激發企業的創新活力。園區中的企業是經營的主體，但是很多企業存在規模小、效益差、結構重復等問題。要提高園區的整體經濟效益，必須讓企業在市場中優勝劣汰，形成布局合理的園區經營結構[6]。首先，加強招商引資管理。要認真考察企業的經營范圍、規模、經濟實力等，只有符合園區規劃、收益好、不污染環境、有發展潛力的企業才能引入。不能為了短期目標而放寬入園條件。其次，企業的經營內容應由自己決策。只要符合園區的基本原則，企業可自由安排經營項目。再次，企業與農民合作社或者農戶的合作也應以市場為基礎建立利益聯結，實現深度融合。最后，擴大企業涉農項目資金來源，引導信貸資金和其他社會資本投向企業，對耕地、林地流轉、茶園新建和改造升級等實行獎補，市、縣農業產業化擔保公司對企業主體優先給予貸款擔保。

4.1.2 尊重和強化農民市場地位。農民可根據市場供需選擇適宜的生產和經營方式。農業供給側改革一定要在尊重農民市場地位的基礎上推動，不能單靠政府的行政力量。政府在扶持企業發展的同時不能損害農民的利益，雙方的合作應建立在“平等協商、互利共贏、風險共擔”的原則上。在較敏感的土地流轉工作中尤其要注意保護農民的市場地位，建立產權明確的農村土地流轉制度。農戶要自愿流轉土地，用市場的方式解決用地問題。比如采用出租、共同開發土地等方式，要讓農民在土地流轉中獲得收益，減少風險。

4.1.3 提高農業專業合作社的經營管理能力。農民與企業合作時，由于地位不平等、議價能力低，借助農業專業合作社經營組織形成與企業相對平等的市場地位，有利于保護農民利益。農業專業合作社已經被證明符合農村發展實際，并可以大力推廣。因此，提高農業專業合作社的管理能力和市場經營能力成為最重要的工作，培養懂經營、會管理的合作社領導者就成為發展園區的當務之急。

要提高農業專業合作社人員的素質，應先轉變農村生產和經營觀念，使農民意識到集約化生產的益處以及需要付出的努力。目前，襄陽市在大力推廣農業大戶與家庭農場建設，農業合作社經營管理者可以加入他們的培訓中，進一步提高知識和技能。鼓勵園區內的合作社經營者出去學習，讓他們多聽、多看、多思考，以促進綜合能力的提高。將合作社管理者的收入與績效掛鉤，比如利潤分紅、銷售提成等。通過多種措施，使合作社經營者爭做美麗鄉村建設者，爭做愛農業、懂技術、善經營的職業者，爭做現代農業發展的先行者。

4.2 探索多樣化的農企合作模式

農業合作模式有3種，即完全市場化模式、中介組織模式、簽訂合同模式。其中，合同式的合作形式多樣，簡單的有產品購銷合同，較深入的有土地租賃合作，利益聯結最緊密的有入股合作模式。

現階段，襄陽市在積極探索農業適度規模經營的有效實現形式，成功探索了雙豐收農機合作社“土地托管”模式、東風井關“企社共建”模式、穗歲豐農業合作社“土地入股模式”等。這些模式在一定范圍內取得了成功，但是在可持續發展方面還必須加強探索。

4.3 政府做好園區管理，保證園區運行環境優良

一是做好園區規劃、制定管理政策、協調各方力量，以確保園區工作平穩、有序開展。二是加強對園區基礎設施的建設和維護，實現水、電、氣、道路、農田設施等合理布局，公共配套設施及時跟進，保證設施和服務的正常運轉。三是政府搞好服務工作。加強土地流轉服務平臺、矛盾協調中心、公共服務工作點、市場及金融信息的收集及聯絡等服務工作，是園區環境的重要保證，對吸引投資和人才有重要作用。

4.4 構建公開透明的信息監督平臺，打造有效的信譽機制

園區主體之間要形成互相信任的氛圍，需建立和完善監督約束機制。首先，要實現園區信息的公開透明。政府的園區政策、管理規章、財政補貼、融資信息、建設規劃等內容必須公開，讓所有主體了解市場需求信息、銷售信息，對企業的購銷情況、用工信息等及時公布。及時傳遞市場產品信息，以減少合同執行中的沖突。其次，要建立合理的信息流通渠道。可由政府牽頭，合作社及企業更新維護，農民知曉。最后，建立通暢監督和反饋機制。主體間互相監督，發現問題及時反饋。此外，應建立有效的獎懲措施。政府建立各方監督制度，以提高他們的監督水平。對于各主體不符合園區要求的行為適當曝光，降低信用等級，減少甚至停止各種補貼，限制參與經營活動等；對于良好經營的則給予獎勵。

4.5 加強農民生活保障機制建設

農民的生活保障程度較低是導致矛盾的重要原因，提高農民生活水平有利于各項工作的開展。一是提高養老保險水平，讓農民老有所養。二是完善失地農民的補助體系。補助資金的來源除了政府外，企業和社會的捐助應成為主力。三是提高農民的法律意識，使農民意識到當權益受到侵害時應用法律武器來維護。

5 參考文獻

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[2] 鮑海君，方妍，雷佩.征地利益沖突：地方政府與失地農民的行為選擇機制及其實證證據[J].中國土地科學，2016，30（8）：21-27.

[3] 張鞏.山西省農戶與“龍頭”企業的利益聯結機制研究[D].太原：山西財經大學，2014.

[4] 陳卓，吳偉光，吳維聰，等.浙江省現代農業園區建設績效評價及其影響因素分析：以蔬菜瓜果產業為例[J].中國農業資源與區劃，2016，37（3）：169-175.

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