淺談預防施工違法轉包分包等行為的管理措施

（重慶兩江新區公共租賃房投資管理有限公司，重慶 401135）

當前，建筑領域轉包、分包、圍標、串標、掛靠、中標后賣（買）標等違法亂象時有發生，已成為一個長治不愈且不可忽視的頑疾，嚴重擾亂了建筑市場秩序，影響了工程質量和投資效益。因此，有效治理和預防建筑領域違法亂象的滋生蔓延，已成為現階段國家層面和社會層面共同面臨且需迫切解決的嚴峻課題。近年來，國家層面連續出臺了《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》和《住房城鄉建設部關于推進建筑業發展和改革的若干意見》等相關政策文件，進一步對建筑領域違法亂象治理和預防工作提供了政策依據和指明了工作方向，本文從社會層面“建設業主負責制管理”為導向的角度，遵循業主負責、統一規則、規范運作的管理原則，結合多年工作實踐，對當前建設業主在項目前期招標、合同條款、現場管理、竣工結算、監督管理等五大環節易出現的管理不足進行了淺析，并針對性地提出了加強管理的相應措施與業內同行探討[1-2]。

1 建設業主在建設管理五大環節易出現的管理不足

1.1 招標管理

對政府投資項目來說，建設業主一般是委托第三方招標代理機構，負責全過程招標代理服務，但往往因招標制度和機制設置不夠嚴密，招標代理機構不了解或者不很了解具體招標項目的專業技術等要求，一味迎合和主動維持業主設定的條款及條件，或者被動地放任而不提出意見建議，致使招標文件編制（及招標內容和條件設置）不夠科學合理，招標文件中存在許多管理缺陷或帶有傾向性、排他性的條款及條件[3]。

1.2 合同條款管理

現實中建設行政主管部門或建設業主印制的標準合同文本及合同條款，看似省事，但往往不同程度存在未能注意到具體工程項目的特點，規定死板，過于原則化，擬定合同時未能對合同內容是否完整、全面，風險分擔是否合理等進行全面充分的研究和約定（包括對施工轉包、分包、圍標、串標、掛靠、中標后賣買標等違法亂象行為界定及處理做出有效且可實際操作的約定）[3]。

1.3 項目現場管理

項目建設過程中，建設業主為了完成上級下達的年度建設進度、投資等考核任務，重進度和投資，輕質量和合同履約監管等，現場項目管理流程不夠明確和清晰，在項目進度、投資與施工單位履約情況發生沖突時，不同程度存在聽之任知的避重就輕的態度，從客觀事實上對施工轉包、分包、掛靠等違法亂象行為的滋生蔓延提空了空間。

1.4 竣工結算管理

工程結算時，因施工單位掛靠、轉包、分包等違法亂象導致其自身內部管理體制不順，致使建設業主在竣工結算管理工作中推進乏力，業主對施工中的不良履約行為，未能嚴格按合同約定進行處理。

1.5 項目監督管理

當前政府投資項目仍主要依托國有投資公司為主導，但就部分國有投資項目而言，仍缺乏一個有效的監督考核機制和一套客觀、透明、科學的業績測量評價系統。即建設業主及上級部門在對項目合同履約情況的監督管理中，往往流于形式，“有法不依，執法不嚴”的現象時時可見。

2 針對不足所采取的相應措施

根據《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國合同法》，以及住房與城鄉建設部《建筑工程設計招標投標管理辦法》和《建筑工程施工轉包違法分包等違法行為認定查處管理辦法（試行）》等有關法律法規，結合多年工作實踐，遵循業主負責、統一規則、規范運作原則，從“建設業主負責制管理”為導向的角度，對項目前期招標、合同條款、現場管理、竣工結算、監督管理等五大關鍵環節，針對性地提出建設業主的預防措施[1]。

2.1 科學編制招標文件，適度強化條件設置[1-2]

2.1.1 公開招投標遵從適度競爭原則，招標人可根據項目實際情況，提高投標人近期類似工程業績的要求。

2.1.2 招標人可將關于投標擬派人員、招投標質疑、履約保證金、合同簽訂條款等的要求明確寫于投標須知中，且用黑體字加粗提醒投標人。

（1）在招標公示期間，若有投訴、質疑情況，被質疑的投標人應按照招標人（招標代理人）要求提交證明材料，逾期不提供或不能證明質疑不屬實的，將作廢標處理并沒收其投標保證金。

（2）中標人領取中標通知書后7日內按照中標金額的5%向招標人繳納履約保證金（現金），施工合同簽訂后15日內提交銀行保函。否則，招標人將廢除其中標資格并沒收其投標保證金，該投標人2年內不能參與本單位（系統）工程投標。

（3）中標通知書發出后，15個工作日內提交項目主要人員（項目經理、技術負責人等）各項資格證書并簽訂合同，無故拖延、逾期拒不簽訂合同的，招標人將廢除其中標資格并沒收其投標保證金及履約保證金，該投標人2年內不能參與本單位（系統）工程投標。

（4）中標人應按規定提交現金+銀行保函形式作為履約保證，不得更改。發包人有權隨時查證履約擔保的真偽，承包人應對查證工作提供方便，并向發包人出具保函開具銀行查證的授權聲明，且由承包人和保函開具銀行共同簽署。

2.1.3 招標人可將招標文件中對施工單位撤換項目主要人員的處罰明確寫于投標須知中，且用黑體字加粗提醒投標人。

（1）投標文件中必須要求施工單位填報項目負責人、技術負責人、安全負責人和質量負責人的情況。承包人須嚴格按照投標文件中列明的人員名單與招標人簽訂合同，并組織人員進場。

（2）若在合同簽訂前承包人因故需更換人員的，承包人應在中標通知書發出后20日內，以書面形式向發包人提出更換申請。發包人將根據招標文件規定對更換人員進行審查，審核同意后簽訂施工合同。同時發包人將對承包人進行項目總價下浮一定比例的違約懲罰，并在開工后的計量款內予以落實。

（3）合同簽訂后，承包人如需更換上述主要人員的（包括發包人或監理人要求撤換不合格人員的），應按專用合同條款的有關約定，提前28天向監理人、發包人提出書面申請，發包人將根據招標文件規定對更換人員進行審查，審核同意后予以批復。同時對更換項目經理、技術負責人、項目安全負責人和質量負責人等專業工程師，進行項目總價下浮處罰，并在開工后的計量款內予以落實。

（4）未經發包人同意或承包人擅自更換人員的，項目總價下浮一定比例懲罰，并在開工后的計量款內予以落實。同時，發包人將承包人此項行為上報行政主管部門，作為不良記錄進入主管部門的建設市場信用信息管理系統。

（5）承包人更換人員比例不得超過總數的30%，否則發包人有權強制承包人退出。

（6）若前述更換后人員不是中標單位職工的，建設業主有權解除合同，沒收投標保證金或履約保證金。

2.1.4 投標人應對上述已閱知內容進行確認，并按規定格式書面承諾若中標后更換人員將按上述規定承擔違約責任，接受經濟處罰。此書面承諾作為投標必備資料之一，投標者未作出承諾的，作廢標處理。

2.1.5 對大型重點工程，招標文件中應明確投標人需將擬派項目經理作為授權委托人出席開標會。

2.1.6 為避免因圍標、串標造成的絕對最低價中標，對普通簡單的項目建議采用“經評審的最低投標價法”，低價判定標準以評標基準價為基礎,下浮比例為浮動值，具體數值在開標現場隨機抽取的方式確定；對于重大項目建議采用綜合評標法。

2.2 強化對違法亂象行為合同條款約定

除合同條款中寫明上述相應內容外，還應在專用條款中寫明以下內容，強化對違法分包、轉包、掛靠條款的約定[1]。

2.2.1 承包人私自將合同的全部或部分轉讓給其他人的違約情況時，處以一定比例工程合同價款的違約金，并在計量款內予以落實，必要時發包人可通知承包人立即解除合同。

2.2.2 承包人同意第三者掛靠承攬本工程，處以一定比例工程合同價款的違約金，并在計量款內予以落實，且發包人有權解除合同，沒收其全部履約保證金，同時承包人應承擔由此產生的全部法律責任，上報行政主管部門，作為不良記錄進入主管部門建設市場信用信息管理系統，停止在發包人處承接工程的資格。

2.2.3 合同中強化對項目經理及人員履職的要求

（1）若項目經理或技術負責人不稱職，或不積極配合發包人派駐的工程師工作，或不長駐施工場地（駐施工場地時間少于20天/月），或在工作中采取不合作態度，發包人有權要求承包人無條件更換項目經理或技術負責人，并處以履約保證金一定比例的違約金，并在計量款內予以落實。

（2）項目經理、項目技術負責人、安全負責人和質量負責人必須押證施工，且必須每天在施工現場，若有事、生病必須提前經發包人同意，否則發現項目經理、項目技術負責人、安全負責人和質量負責人等人員在施工作業時不在施工現場，按級別不同每人每次處以一定金額的違約金。連續二次或累計三次項目經理、項目技術負責人、施安全負責人和質量負責人等人員不在施工現場，按違約處理，并按級別不同處以相應較高金額的違約金，并在計量款內予以落實。

（3）發包人和相關監督部門對項目進行不定期檢查，發現項目經理和項目技術負責人三次不在現場，則將承包人列為不誠信企業，兩年內拒絕其參加本單位（系統）的招標項目的投標。

（4）項目經理、項目技術負責人必須服從監理工程師和發包人現場代表的監督管理，如不履行職責，造成質量不合格者，除工程返工重做，賠償經濟損失外，根據影響項目程度不同每人每次處以相應較大金額的違約金，并在計量款內予以落實。

2.2.4 施工單位項目經理、技術負責人、安全負責人和質量負責人無特殊情況必須參加監理例會、技術會議以及重要的收方簽證，同時在相關資料中不得代簽字或事后補簽字。一經發現，發現一次對相關人員處以一定金額的違約金，并在計量款內予以落實。

2.3 強化項目現場合同履約檢查[1]

2.3.1 招標結束后施工單位進場前，建設業主應召開施工啟動會，施工單位中標項目經理及班組成員參加，通過社保信息和身份信息核實參會人員成員是否與中標人員一致，并留存參會人員原始簽字信息。

2.3.2 “啟動會”發現準備進場人員與中標人員不一致的，建設業主單位應按照合同約定處理，特別是更換后人員不屬于中標單位的，可解除合同，防止掛靠、轉包和買標單位人員進場。

2.3.3 施工、監理單位進場后建設業主按合同約定定期對項目人員進行檢查。為防止中標單位在“啟動會”后將掛靠、轉包、買標人員與“啟動會”上確認的中標人員進行撤換，建設業主可采取以下措施：現場人員指紋打卡制；無線視頻監控；合同履約約談；動態檢查。

2.3.4 建設業主在施工、監理單位進場后的動態檢查方式包括突擊檢查現場實際到崗人員，并核對身份；核對重要施工過程的會議記錄、監理記錄和簽證上簽字筆跡是否與采集的中標人員筆跡一致等。

2.4 竣工結算對不良履約行為嚴格處理

在項目結算時，建設業主應嚴格按抽查、檢查的結果，遵照合同約定條款，逐一對照嚴格執行，讓違法分包、轉包、掛靠單位為之付出高昂的經濟代價，以此達到逐漸凈化區域建筑市場的作用[1]。

2.5 強化對項目的監督考核作用

建設業主工程管理、風控、紀檢監察審計等相關部門應組成聯合檢查組，建立每季度定期抽查機制，其中公開招標的項目應實行全覆蓋。檢查結果應用到年度考核中，對檢查中發現的因違反本規定導致掛靠、買標、轉包等單位人員實施項目建設，或發現存在違規行為但未及時采取措施的，將進行嚴肅追責[2]。

3 結語

綜上所述，建設業主是總策劃者和組織者，在整個建設過程中處于主導地位，建設業主應深刻認識到 “建設業主負責制”在項目管理工作中的重要性，針對自身項目管理中存在的不足，以國家建筑領域的法律、法規及規范性文件為依據，直面問題，積極作為，敢于擔當，借鑒已有的經驗和教訓，結合實際情況創新項目管理方式，采取相應措施加大力度處治和預防施工違法亂象，確保工程質量，實現項目建設帶來的經濟效益[1]。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見[EB/OL].[2017-02-24].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/24/content_5170625.htm.

[2]中華人民共和國住房和城鄉建設部.住房城鄉建設部關于推進建筑業發展和改革的若干意見[EB/OL].[2014-07-01].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201407/t20140707_218403.html.

[3]王琦.認清串通投標易發生的環節和成因 [EB/OL].[2010-11-3].http://www.caigou2003.com/ll/ndts/2015-03-11/100389.html.