政府和社會資本合作（PPP）財政風險管理研究

鄭榮忠

【摘 要】 PPP是公共基礎設施中的一種項目運作模式，在PPP項目運作管理過程中，受內外因素的影響容易出現財政風險，不利于公共基礎設施建設工作的開展。基于此，文章主要對PPP項目管理模式進行了簡單的分析，并對其中的財政風險管理進行了研究。

【關鍵詞】 PPP模式 財政風險 管理

引 言

隨著PPP模式的大規模推廣應用，PPP財政支出責任也隨之加大，財政風險的發生幾率也隨之增加，這給公共基礎設施建設工作的開展帶來了極大的隱患。因此，為了避免PPP財政風險的出現，在PPP項目模式運行過程中，相關人員應深入分析PPP模式中財政風險管理存在的問題，并制定相應的完善策略，以此來保證PPP項目模式的安全運行。

1 PPP模式概述

政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。該模式的應用能充分發揮社會資本的效率優勢，也使得政府在財政資源的配置上實現“物有所值”。

2 當前我國PPP模式財務風險存在的因素

2.1 PPP法律層級不高 約束力不足

在PPP項目模式財務管理過程中，由于PPP立法不完善，缺乏一部專門針對PPP的法律體系，無法對PPP項目全周期和各相關主體的權、責、利進行系統性規范，容易導致財務風險的發生。同時，在PPP立法過程中，相關法律法規有各自的適用范圍，涉及到PPP項目時缺乏針對性，條款之間存在沖突，造成法與法之間的沖突。此外，政府內部存在沖突，導致地方在執行時無所適從，給實際操作者帶來困惑，也是導致PPP模式財務風險出現的另一因素。

2.2風險管理責任不明確

從當前我國PPP項目模式運行現狀來看，政府部門風險管理職責交叉和沖突并存，內部缺乏協調導致社會資本感到無所適從，擴大了PPP項目的不確定性。同時，雖然我國財政部和發改委聯合發布通知，要求各地方財政部門和發改部門密切協作，但是兩部委之間制度整合、協調方面的問題仍然沒有得到妥善解決。

2.3財政管理機制有待進一步完善

由于PPP項目模式具有較高的復雜性，政府財政風險管理工作的開展涉及多個領域，需要預算管理、稅收、中期財政規劃、政府采購、招投標、綜合財務報告等其他制度的配合，形成一個完整的、相互勾連的體系。但是，在實際的財政管理過程中，由于財政制度構建不完善，難以對政府當前的財政實力及未來的發展趨勢進行合理預測，無法對政府付費及可行性缺口補助項目是否超出政府的財政承受能力進行準確評估，無法從制度層面規范PPP項目的財政支出責任，使得政府財政風險管理效果不明顯。

3 PPP財政風險管理策略分析

3.1控制PPP項目投資規模 有效管控財政風險

在PPP財政風險管理過程中，為了提高財政風險控制效果，管理人員應學習國外先進的管理經驗與方法，控制PPP項目投資規模，明確要求審慎控制新建PPP項目規模，防止因項目實施加劇財政收支矛盾。如，財政部2015年4月發布了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不應超過10%”。

3.2重視PPP財政風險管理工作

PPP的發展也離不開財政風險管理工作的支撐，二者并行不悖，且相輔相成、缺一不可。因此，財政管理人員應重視自身工作的開展，要做到“規范”與“發展”兩手抓，盡最大努力推動PPP事業在不斷發展前進，實現“穩增長、調結構、惠民生”的改革目標。同時，相關部門還應完善PPP法律與制度建設，給社會資本一個穩定的預期，不斷規范政府的行為，從而促進PPP的健康發展。

3.3明確政府部門風險管理職責權限

在PPP財政風險管理過程中，為了提高財政風險管理水平，相關部門應明確政府風險管理職責與權限，構建職能相對獨立的監管機構，確保PPP項目得到明確、有效的監管。如，在財政部門可以構建全國性的PPP中心，監控任何超過某一門檻的所有重要PPP項目的財政風險。鑒于財政部門在PPP項目監管中的特殊功能，各級政府可將本級政府的PPP中心設置在財政部門辦公，具體日常工作由財政部門負責，但應該保持機構的相對獨立性。

3.4構建科學的PPP財政風險監管方法

由于PPP項目投資工期長、金額大，不確定因素多，為了避免財政風險的出現，相關人員需要建立專門的財政風險監管技術與方法，以科學、全面地評估、處置財政風險，保障PPP項目的建設和運營，為社會提供優質公共服務。包括建立公私合作特許經營項目合同財政風險監管評價指數、財政風險監管技術模型，以及編制項目全生命周期財政風險監管手冊。如，在在公私合作特許經營項目甄別、論證階段，建立以是否達到物有所值為目標的財政風險評價模型；在項目采購、合同簽訂階段，建立公私合作特許經營項目合同財政風險評價指數，選擇優秀的合作者；在特許經營項目運營階段，建立財政風險動態監管模型、項目回購財政風險監管模型，及時發現、處置PPP項目運營中出現的新情況、新問題，維護公私雙方利益。

結束語

總而言之，為了推動PPP規范發展，相關部門必須打牢政策基礎、建立起穩定、可預測的法律和監管框架，消除社會資本疑慮，強化政府治理機制完善、治理能力提升。相信在大家的共同努力下，我國公共基礎設施建設項目管理工作的開展將會有一個質的提升。

【參考文獻】

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