中國國有企業漸進改革40年與中國方案
——兼論華盛頓共識的局限性

湯吉軍，郭硯莉

（1.吉林大學 中國國有經濟研究中心，吉林 長春 130012；2.吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012）

一、問題的提出

眾所周知，經濟轉軌的總體目標就是建立運行穩健的、良好的市場經濟體系，實現這一目標有很多種方式，學術界對哪種方法最優這一問題存在著激烈的爭議，不同學者的觀點存在著顯著差異。在計劃經濟時期，生產資料完全國家所有權和強制性的國家經濟計劃是最為典型的經濟特征。從經濟轉軌的現實角度看，20世紀80年代以來形成了華盛頓共識和休克療法，它是指由世界銀行、國際貨幣基金組織和美國財政部這三所位于美國華盛頓的機構根據拉美國家的經驗提出來并形成的一系列政策主張。華盛頓共識包括開展稅制改革、實施利率市場化、實施貿易自由化、對國有企業實施私有化、放松政府管制和保護私人財產權等，隱含著所有經濟體的最終目標是采取西方式或者美國式的資本主義。

從經濟理論上看來，華盛頓共識是對新古典經濟學的完美回歸，強調私有化是市場化改革的前提，甚至在缺乏市場框架情況下也是如此。之所以這樣強調是因為，其認為僅僅私有化能夠矯正中央計劃經濟的無效率，任何不是完全私有化的方案都將導致形成殘缺的、半轉軌的經濟，從而將私有化作為靈丹妙藥。而實際上，“華盛頓共識”起作用的是已經建立市場經濟體系的國家，而不是市場經濟體系完全缺失的轉軌經濟國家。因此，對那些市場經濟體系完全缺失的國家來說，“華盛頓共識”并沒有為其提供滿意的解決方案。20世紀90年代，“華盛頓共識”在俄羅斯與東歐國家得到了廣泛推行，從而成為轉軌國家的主流經濟觀點，并被一些國家政府用于轉軌實踐之中。同時，在一些經濟轉軌的國家當中，美國芝加哥學派的新自由主義學說及其政策也得到了廣泛的應用和傳播，對這些國家的轉軌過程產生深刻的影響。從轉軌經濟學角度看，可以說還存在比較獨特的轉軌模式，這就是人們所說的漸進轉軌模式，當然實際上這種模式背后包含著遠比“漸進”二字豐富得多的內容。獨特而持久的國有企業改革就是中國轉軌模式最重要的組成部分，也是構成中國改革開放以來取得中國經濟奇跡的關鍵所在。

二、華盛頓共識與俄羅斯東歐轉軌經濟模式：大規模私有化

在西歐發達的市場經濟國家里，私有化意味著國有資產出賣給更加有效率的私有部門，它并不意味著經濟的重組和重構。然而，在俄羅斯和東歐轉軌國家中，私有化并不是一個簡單的所有權從國家轉移到私人手里。私有化毋寧是一個過程，法學家和經濟學家利用這個術語，將財產制度重新引入到東歐轉軌國家中。因此，在東歐國家里，采取激進的休克療法，對國有部門立即實行大規模私有化，包括資產從國家手中轉讓到私人手里，這也是東歐轉軌經濟模式的重要特征，這是以西方式完全私有產權為基礎的。東歐轉軌經濟模式支持國有企業迅速大規模私有化，以及投資大量的資本和資源去落實這個過程。東歐轉軌經濟模式的前提是，清晰的私有產權不僅僅是固有的好東西，而且也是獲得經濟增長和效率的前提。因為私有化澄清了模糊的財產安排，同時將國有產權轉移到私人手中，其被視為市場經濟動態制度的必要條件。

俄羅斯私有化采取的休克療法，主要包括平衡政府預算、完全放開價格和對企業實行私有化等[1]，其目的是在破除俄羅斯原有的計劃經濟體制的基礎上，構建全新的經濟體制。但是，在俄羅斯的企業真正實現私有化之后，企業重組卻沒有多大進展。我們知道，在一個正常的經濟體系中，除了私有制以外，來自股東、消費者、競爭對手等的各類市場壓力，也是促進生產發展的重要因素。而一旦企業缺乏這些市場壓力，就會導致其處于壟斷市場結構，使市場體系中的組織反應遲緩，同時也容易造成企業所有權的過度集中。除此之外，休克療法的前提是系統內供應的靈活性和生產要素的流動性。但是重要行業行政壟斷的存在，使其不可能快速響應市場信號。在轉軌早期，政府繼續資助這些企業，并向它們提供軟預算約束，使得這些壟斷企業不需要應對競爭壓力，因為根本沒有競爭存在；它們也不需要有效運作，因為政府會補貼虧損。同時，壟斷的存在也會限制新建企業與原國有企業競爭的能力。[2]（P141）

私人所有權的重要性不言而喻，但是良好的市場和組織要素同樣不可或缺。俄羅斯東歐轉軌采用的休克療法在推翻舊的經濟體制進行大規模私有化的同時，沒有給建立新的經濟體制留下足夠的時間（新的體制多年之后才得以建立），造成了制度的真空；在轉軌后，俄羅斯與東歐轉軌國家也并未及時消除軟預算約束，政府給國有企業的扶持或補貼不僅沒有減少，而且因為企業“大而不倒”，有些反而還會增加。俄羅斯東歐經濟體制改革的速度過快，導致經濟體系在很短的時間內不能很好地進行自我調整，這種大規模快速私有化還進一步加劇了失業問題。

20世紀90年代俄羅斯國有企業的私有化過程可劃分為四個階段：第一階段是打破計劃經濟體制的所有制結構，推翻國有經濟的絕對統治地位；第二階段是實行“貨幣私有化”，國有經濟降至相當低的水平；第三階段是大規模的私有化運動結束；第四階段是私有化進程放緩，但國家加大了對經濟中重要行業和部門的控制。當前，私有化是在已形成的混合所有制的基礎上進行的微調，是個案私有化的延續，并沒有對俄羅斯的所有制結構產生實質性的影響。[3]

人們受到華盛頓共識思想的影響通常認為，市場化改革首要任務就是快速實現國有企業私有化，與此同時還要保持財政收支平衡、發揮政府的管理職能等，并試圖通過這樣的方式取得市場經濟的成功。但俄羅斯東歐轉軌實踐最終卻事與愿違。于是，后來出現了“后華盛頓共識”，該理論是以斯蒂格利茨為代表的學者提出來的。“后華盛頓共識”更注重影響發展的制度因素，承認由于信息不對稱等因素的存在僅靠市場這只“看不見的手”本身并不能實現資源的最優配置，這時就需要政府這只“看得見的手”發揮其宏觀調控的職能以促進經濟健康穩定發展。也就是說，在經濟轉軌的過程中政府的重要性不言而喻，不受政府管制的市場并不能實現資源的優化配置。俄羅斯國有企業私有化改革并沒有像私有化理論中所闡述的那樣，通過國有企業的私有化可以抑制通貨膨脹、增加財政收入，國有企業退出也沒有產生有效的競爭環境，企業產權私有化也沒有像期待的那樣形成有效的公司治理結構，而是出現了大量的內部人控制。因此，從這個角度來說，基于華盛頓共識基礎上的俄羅斯的私有化改革是失敗的。[4]（P79）

那么，俄羅斯東歐國家經濟轉軌的實踐不由得讓我們反思西方的主流經濟學理論。斯蒂格利茨曾指出：“雖然教科書經濟學對教育學生是有用的，但不適于向實施改革、重建市場經濟體制的政府提供建議，特別是由于美國模式的教科書很大程度上依賴于某一學術學派，即新古典主義模型，而沒有涉及其他學派。多數經濟學教科書甚至沒有包含與公司治理有關的任何觀點，也忽視了信息和交易成本等現代經濟學流派的觀點”。[5]同樣，諾思也指出：“新古典經濟理論一方面認為經濟是無摩擦的，也就是說市場的運行不受外在的干擾，交易成本為零，另一個方面認為經濟是靜態的，這意味著不考慮時間維度”。[6]（P60，61）新古典經濟學并沒有解釋市場和整個經濟的演化過程，因此不能幫助我們更透徹地理解經濟體制轉軌的過程。同時，人并不是完全理性的，因此想要應對異常變化的世界就需要保持那些允許人類試錯的制度。適應性效率也只有在非正式規范演化相對較長時間之后才能逐漸形成，而且整個演化的過程沒有任何捷徑。因此，我們需要關注的是制度變遷的“過程”和路徑依賴、市場經濟中關鍵性制度安排和社會秩序的重新估價、文化傳統和意識形態對制度變遷路徑選擇的作用。這些理念的提出，讓我們更深入地認識了市場機制和政府的功能，以更理性的視角去看待新自由主義學說及其局限性，從而可以更好地理解中國轉軌經濟的比較優勢。

三、中國方案的主要特點：國有企業漸進改革

中國轉軌經濟模式挑戰了主流經濟學許多尚未表達出來的假設條件。中國的經濟轉軌沒有盲目地遵循主流經濟學所倡導的華盛頓共識和“休克療法”，因為其一方面將私有化可以實現社會福利最大化神化，另一方面將企業視為黑箱，簡單地作為投入產出生產函數，看不到公司治理結構存在的重要性。

中國轉軌經濟模式是指在轉軌過程中，強大的政府干預和國有經濟的主導使得我國經濟平穩轉軌到具有中國特色的社會主義市場經濟體制，完全不同于英美等西方發達資本主義國家以及其他轉軌國家所走過的道路，也不同于以新自由主義為基礎的華盛頓共識所主張的自由競爭和私有企業制度。傳統上看來，在中國，產品和服務的生產都是由國有企業來完成的，國家擁有所有的財產權和管理權，往往由政府機構來運行。而且，中國轉軌經濟模式支持保留國有企業，將國有企業轉變成商業企業，從而進行大規模的國有企業公司化改革和重組。同時，鼓勵非國有部門的崛起。這些不同于俄羅斯和東歐國家轉軌模式的理念和具體實踐就構成了獨特的中國方案，其基本信條是，在追求國有部門私有化成功之前，市場經濟的基本原理必須建立起來。

可以說，中國方案具有顯著的特點。首先，中國轉軌經濟模式既沒有采取單一的公有化、走極端，也沒有全盤私有化，而是采取了能夠發揮多種所有制優勢的多元化、混合化的模式。這種模式改變了方式單一的分配制度，更能抵御風險和減少風險。其次，中國轉軌經濟模式在改變傳統計劃經濟體制的同時并沒有完全自由放任化，而是更注重發揮政府的宏觀調控管理職能，從而有利于防范市場失靈，為經濟的發展創造了更加有利的條件。再次，在對外開放方面，充分利用國外的先進技術、資金、管理經驗等促進本國企業發展，積極創建中外合資企業，同時也對本國的經濟進行合理的保護，維護了國家的經濟安全。最后，中國轉軌經濟模式采取了“摸著石頭過河”的思路而并沒有采取“休克療法”，循序漸進的改革使得改革的阻力更小，也大大降低了轉軌成本。中國方案下的改革成就更加堅定了我們的道路自信。為此，黨的十六大報告中第一次提出，必須堅持“兩個毫不動搖”，黨的十八屆三中全會決議和黨的十九大報告指出，要繼續堅持 “兩個毫不動搖”，即“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力”。

回顧40年來的改革歷程，可以看到，中國采取更加漸進、更少具有爆炸性的方法，放棄對國有部門私有化的同時，對非國有部門創造積極鼓勵，并且加強國有企業重組，從而避免了東歐整個將國有企業從國家手中轉讓給私人部門。與東歐轉軌經濟模式不同的是，中國轉軌經濟模式依據改革的時序設計創造了“兩個毫不動搖”，從而使國有部門和非國有部門共存共生。簡言之，20世紀80年代，中國開始采取漸進式的轉軌方式，到了20世紀90年代初步建立起社會主義市場經濟體制。同時，緩慢有序地放寬國家對經濟的干預，積極發展非國有經濟，特別是2003年國資委的成立，使國有企業走上重組之路，進而組建集團化式的“國家隊”。40年來，中國經濟增長迅速，即便是在2008年經濟危機期間經濟也保持了相對較快的增長速度。與此同時，我國的經濟增長模式也對國民健康產生了正向的影響，有數據顯示在1985年的時候，中國人人均壽命為67歲，目前上升到了 73 歲。[7]（P41）

中國的漸進式改革之路，突出的表現在價格體制改革和所有制結構改革上。在價格體制改革方面，中國實行了市場價格與計劃價格的雙軌制，通過雙軌制逐步過渡到社會主義市場經濟價格體制，完成中國的價格體制改革。20世紀80年代，政府分散了對許多國有企業的監管，如同在農業領域一樣，建立了價格雙軌制，企業可以在上繳國家規定的額度之后賣出剩余產品。國有企業監管職責交給了地方政府。價格雙軌制一方面避免了經濟劇烈震蕩，實現了經濟轉軌的平穩過渡，而且經濟在改革中不斷發展；另一方面，價格雙軌制實際上是一個帕累托改進的過程，緩解了經濟改革中可能出現的利益沖突。[8]（P27）在所有制結構方面，實際上也出現了國有與非國有的雙軌制，甚至還出現中間階段的混合所有制形式。也就是說，中國并沒有盲目地、一味地推行國有企業大規模私有化，而是繼續將國有企業控制在國家手里實行公司化。簡單來說，中國國有企業的治理模式演進分為三個階段：第一階段是從1950年到1984年的傳統模式——國家所有權或者國家所有—國家經營模式，這期間大多數國有企業作為國家工廠，僅僅作為政府的附屬物進行生產社會產品和服務；第二階段是1984年到1993年的轉軌模式，在國家所有權與國有企業經營權分離條件下，將國有企業轉變成法人實體，實行放權讓利、承包制、租賃制等；第三階段是1993年至今的現代企業制度模式，這期間為了與市場經濟相適應，進行了國有企業公司化改革，出臺了第一部《公司法》。隨著國有企業激勵機制的不斷完善和組織結構的不斷優化，一系列利改稅、放權讓利、發展混合所有制等措施的實施，國有企業的效率大大提高，同時也有效避免了“休克療法”中容易出現的供應鏈斷裂等問題。如今，所謂的國有企業除了一些重要的大型、特大型是國有獨資企業之外，其他都已成為國有控股的混合所有制企業。再加上國有參股企業，混合所有制企業在中國已具有相當重要的地位，成為漸進所有權改革帶來的一道獨特的風景。[9]（P28，29）

事實證明，實現經濟體制轉軌較為合適的方法是讓新的經濟成分在舊的體制內不斷的發展和壯大，這些新的經濟成分包括市場定價機制、非國有經濟等，伴隨著經濟結構的不斷優化以及體制環境的不斷改善，舊體制逐漸被替代，新的體制逐漸發展形成。而恰好與此相反，俄羅斯激進改革派強調必須先對舊體制進行改革，這樣才能為新體制的成長鋪平道路。[10]這就意味著，“休克療法”是存量改革，屬于體制內的改革，強調整體推進，容易增加改革阻力；而漸進式的改革是先進行增量改革，實現體制外的突破，在增量改革和體制外突破進展到一定程度之后再進行存量改革，這樣更容易減少改革的阻力。中國方案意味著，一方面，積極培育非國有部門的崛起，包括私有的、準私有的、集體的、外資的等不同所有權性質的企業；另一方面，充分利用現有國有企業部門中的制度資源去創建非國有部門，并對經濟增長做出貢獻。同時，在國有企業中引入市場力量、重新界定產權、改革企業制度，以及加強激勵和問責制，清晰界定政府與股東的角色，從而使國有企業運行更加具有競爭性和效率。換言之，中國國有企業所有權改革有明顯的路徑依賴特性，其中長時間保持混合所有的狀態是政府的一項明確戰略。在這種情況下，國有經濟與非國有經濟相互作用創造了一種轉軌過程，從而形成中國漸進經濟體制轉軌特點。與價格體制改革采取雙軌制一樣，國有企業改革同樣也具有雙軌制的特點，從而產生出“兩個毫不動搖”，甚至出現既不是私有也不是國有的一種新型的所有制形式，即混合所有制，這是中國轉軌經濟模式的獨特方案，其既超越了計劃經濟體制條件下的完全國有化，也超越了資本主義國家的完全私有化，從而避免了國有部門的迅速大規模私有化，有助于國有企業的可持續發展，并能夠有效應對經濟轉軌的不確定性。

四、一般性結論及政策建議

綜上所述，華盛頓共識隱含的假設是新古典經濟學方法和西方式資本主義，即完全清晰的、透明的私人產權或完全競爭性市場是其假設條件，使用代理成本或者契約理論解釋公司治理。但現實中，我們必須考慮政治、歷史和文化的作用，從而發現這樣的經濟模型不能完全解釋公司形式。公司治理的比較也表明，成功的經濟體制在世界上并沒有相同的特征。恰恰相反，企業會在所有權結構、融資渠道，以及國家法律和市場制度環境方面都會存在系統性的差別。在現實的動態世界里，新古典經濟學的前提假設顯然是不充分的，缺乏對動態有效率的要素、產品和資本市場的系統研究，所以很難能夠產生預期效果。大多數經濟學家對經濟增長的基本理解是，只要進行私有化便可以讓停滯的或者病態的經濟實現增長，但是建立產品市場和要素市場是一個非常復雜的過程，產生這兩種市場的一個必要條件是正式規則必須由非正式規則加以約束和有效實施。[11]現代西方世界存在著的大量證據可以證明：市場能夠有效地運轉，甚至可以接近于新古典經濟理想，往往只是特例，且來之不易，其對制度有著十分嚴格的要求。因此，對于經濟轉軌，我們不要盲目崇拜國有部門私有化，而可以嘗試選擇另一種區別于主導東歐轉軌經濟模式的選擇方案。也就是說，我國國有企業特性與西方企業存在差別，而且我國的國情也具有特殊性，因此不能盲目地照搬西方經濟體制轉軌的經驗，否則不僅不能達到政策設計的目的，還有可能面臨更嚴峻的挑戰。經濟體制轉軌的模式在全球競爭壓力下，是否會趨向于收斂還是分散，是頗具爭論的。世界各國的經濟發展模式不盡相同，這是因為各國經濟發展的路徑依賴條件存在差異，包括觀點上的差異、公司和市場的差異、文化、意識形態和政治等方面的差異。[12]雖然經濟全球化和競爭機制的力量非常強大，但是其也難以塑造出治理模式一模一樣的兩家公司，一些重大的公司差異仍然廣泛存在，并在未來還要持續。同理，中國的經濟體制轉軌并不一定要走美國模式，或是日本模式、意大利模式、法國模式等，而是要堅定我們自己的中國模式，并加強中國模式的提煉、研究和推廣。

改革開放以來，我國經濟實現了穩定的持續增長，經濟體制轉軌的措施和實踐得到了肯定，這對華盛頓共識提出了挑戰。意識形態的制約、實用主義思維的固定化，以及對不確定性和風險的過分謹慎，是促使中國選擇漸進式轉軌經濟模式的合理解釋，而雙軌制經濟體制則是中國方案的智慧體現。中國經濟體制轉軌，不應該是國外經濟轉軌的翻版，也不應該是其他社會主義國家的再版，應該具有自身的特色。因此，如何進一步完善中國特色社會主義市場經濟體制，則是中國今后經濟轉軌改革的第一要務。正如黨的十八屆三中全會明確提出的，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這迫切要求建構一系列保障自由市場有效運轉的制度體系，而這恰恰是我們所欠缺的。為此，我們需要做到：

第一，要充分意識到正統轉軌經濟學的新古典經濟學假設前提并不是放之四海皆準的普遍規律，更不應該囿于其靜態方法，而要充分認識到它存在的適用范圍，尤其要理解經濟所處發展階段，是政府干預市場的重要決定因素。眾所周知，建立統一開放、競爭有序的現代市場體系十分重要，其中私人部門的成熟水平和資本市場的完善程度決定了市場在資源配置中的作用程度。但是，單靠市場調節也是不夠的，企業仍然面臨著外部性、信息不完全、公共物品等市場失靈的問題，因此，就需要政府以更低的交易成本提供的組織和制度供給對價格體系進行有益補充，以此保障和加速經濟體制轉軌。

第二，要進一步深化國有企業公司化改革，建立良好的公司治理，要將治理結構作為公司治理體系的核心，闡明各種參與者的責任，包括股東、董事會、監事會和經理，區分好政府作為商業公司股東的角色和政府作為監管者的角色。與計劃經濟時期的國有企業的傳統治理結構相比，轉軌時期的國有企業的治理結構要復雜得多，面臨更多的不確定性。轉軌時期國有企業領導人有更多的管理權力和更多的資源，容易使不法行為有可乘之機。而且，這個時期可能還會出現不必要的、過度的政府干預，但卻缺少可預測或者可行的制度標準來確定政府機構、國企領導人和員工的關系。因此，對于這些缺陷，中國在尋求成功的公司治理模式時，就有必要將《破產法》引入到制度規則中來，以實現個體投資的科學化、分散化，以低成本衡量產權。否則，較差的制度環境會阻礙股東發揮股東權利的意愿。

第三，要正確、清晰地界定國家作為股東的責任與義務，特別是要發揮國家所有的股份的相關所有權（主要是國家所有權），從而依靠國家作為股東建立一個有效的所有權和公司治理體系，即使在跨國投資中也應如此。[13]政府作為國家的代理人在市場中往往承擔多個角色，包括監管者、財政管理者和資本供給者，甚至是企業家角色等。其中，國家作為國有企業的股東，履行有限責任，終極職責是向多數公眾負責。因此，需要清晰界定其投資使命，并對其進行績效跟蹤。否則，在股份制公司條件下，如果國家沒有積極發揮股東的作用，這種不確定性就會阻礙其他人采取戰略行動，喪失掉政府作為出資人（投資者）的利益。衡量經濟轉軌是否成功，重要的是看市場的開放程度、市場是否可競爭以及契約是否能夠被執行而非企業的數量，因此要為競爭建立一定的制度框架。其中，就要堅持“兩個毫不動搖”原則，適時適地確定國家作為股東或者所有者的權利和責任。

第四，要正確區分國家的經濟角色，除了履行好其作為股東職責之外，還要完善其宏觀經濟管理和監管的角色。如果對于政府角色的定義模糊、割裂，將會引發不必要的挫折，為國家招致不必要的經濟損失。[14]（P79）對生產的直接監督絕不意味著國家回歸中央計劃。國家必須與其他股東一起尋求增加企業的價值，就像上市公司那樣追求股東價值最大化。一方面，政府要加強總需求管理，保持總需求的一定增長；另一方面，也要加強總供給管理，如價格—工資管制、限制資本流動等，這樣可以增強經濟體制的穩定性。政府干預的重點在于制定公司法、證券法和監管“游戲規則”，要轉變國家計劃和控制的傳統思想，真正讓市場對資源配置起決定性作用，尊重市場和保護產權，制約政府權力，防止政府設租和腐敗等機會主義行為，減少發展市場經濟事物障礙，從而有助于加快經濟體制轉軌進程。

總而言之，建立在中央計劃和國有制基礎上的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌有兩種不同方式——新自由主義轉軌戰略和國家指導的轉軌戰略，始于1992年的俄羅斯轉軌是新自由主義模式的典范，而始于1978年的中國轉軌被視為國家指導下的轉軌模式。中國經濟轉軌中出色的經濟績效主要歸因于國家指導轉軌模式的優勢[15]，削弱國有企業的主導地位，可能就是在削弱中國經濟的基礎，不利于未來的經濟增長。然而，國家指導戰略中的一些矛盾則趨向于使這一戰略最終轉向新自由主義戰略模式。[16]因此，我們要看到雙軌制的優勢，絕不是單軌制所能比擬的，需要緊緊圍繞國家所有權行使和保護加快經濟體制轉軌進程，從而發現國家所有權也會本身遭受交易成本、雙重委托—代理、信息不完全等因素的約束。因此，要增加資產流動性，降低信息不對稱程度、減少交易成本，充分發揮市場的作用，更好的發揮政府作為股東的角色，解決從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中的路徑依賴問題，堅持國有經濟與非國有經濟雙軌制，創造出良好的雙軌制發展的外部環境，對于完善和發展中國特色社會主義市場經濟體制具有重要意義。