財政體制變遷40年與現(xiàn)代化國家治理模式構(gòu)建
——從正確處理中央與地方關(guān)系的角度

王曙光，王丹莉

（1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.中國社會科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009）

引言：改革開放前三十年的中央-地方關(guān)系

近代以前的中國是一個封建專制國家，同時又是一個地域遼闊的多民族大國，其皇權(quán)（中央集權(quán)）更多的是一種政治文化意義上的統(tǒng)治，國家權(quán)力始終沒有有效深入到基層社會之中。近代中國又是一個各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的、農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的國家。民國以來的軍事割據(jù)，更是造成了統(tǒng)一市場的破壞，以及軍令和政令的不統(tǒng)一。實際上，這種各地在經(jīng)濟(jì)上和市場上的不統(tǒng)一與各割據(jù)力量在政治和軍事上的不統(tǒng)一是互為表里、互為因果的，經(jīng)濟(jì)不統(tǒng)一乃是軍事和政治割據(jù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，軍事和政治割據(jù)又加劇了經(jīng)濟(jì)的不統(tǒng)一，加劇了市場的分割，從而延緩了工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量。因此，建立統(tǒng)一的民族國家一直是中國近代史的核心主題，也是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化的最基本條件。中華人民共和國成立，建立起統(tǒng)一的民族國家，構(gòu)建起統(tǒng)一的市場，開啟了國家現(xiàn)代化建設(shè)的新征程。

（一）中華人民共和國成立初期強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一與因地制宜相結(jié)合

中華人民共和國成立之初面臨的最大問題是國家經(jīng)過長期戰(zhàn)亂之后四分五裂的渙散局面以及政令和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不統(tǒng)一帶來的混亂和無效率。中央要集權(quán)才能迅速處理國家大事，這是當(dāng)時從舊社會過來的人的普遍愿望，也是對以前渙散的中國的批判與訣別態(tài)度之表現(xiàn)，但同時還要處理好中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的平衡。1949年12月2日，在中央人民政府委員會第四次會議上，毛澤東說，“中國是一個大國，……應(yīng)該統(tǒng)一的必須統(tǒng)一，決不許可各自為政，但是統(tǒng)一和因地制宜必須互相結(jié)合。在人民的政權(quán)下，產(chǎn)生像過去那樣的封建割據(jù)的歷史條件已經(jīng)消滅了，中央和地方的適當(dāng)?shù)姆止⒂欣鵁o害”[1]（P54,55）。在社會主義計劃經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中注重中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡，既發(fā)揮中央集權(quán)集中辦大事、統(tǒng)一政令、統(tǒng)一市場的作用，又發(fā)揮地方的積極性，使地方在執(zhí)行計劃的過程中有一定的靈活性和獨立性，這是毛澤東一以貫之的思想，在《論十大關(guān)系》中也體現(xiàn)了這一思想。

（二）毛澤東的“兩個積極性”思想

在《論十大關(guān)系》中，毛澤東提出了“兩個積極性”思想：“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強(qiáng)大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機(jī)動權(quán)也沒有。中央要發(fā)展工業(yè)，地方也要發(fā)展工業(yè)。就是中央直屬的工業(yè)，也還是要靠地方協(xié)助。至于農(nóng)業(yè)和商業(yè)，更需要依靠地方。總之，要發(fā)展社會主義建設(shè)，就必須發(fā)揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益”[2]（P90,91）。后來，毛澤東這個思想深化為大力發(fā)展中小工業(yè)和地方工業(yè)，就是大工業(yè)和中小工業(yè)并舉、中央工業(yè)和地方工業(yè)并舉的方針，與蘇聯(lián)過于重視大工業(yè)而忽視中小工業(yè)的發(fā)展、過于重視中央工業(yè)而忽視地方工業(yè)的發(fā)展的模式完全不同。

（三）社會主義計劃經(jīng)濟(jì)最大的矛盾即是中央計劃與地方靈活性的關(guān)系問題

社會主義計劃經(jīng)濟(jì)執(zhí)行過程中最大的矛盾之一即是中央計劃與地方靈活性的關(guān)系問題。中央各部委下達(dá)各種計劃，地方政府被動地接受計劃和執(zhí)行計劃；中央各部委制定的計劃未必適合各個地區(qū)的實際情況，存在著實際上的嚴(yán)重的信息不對稱和信息不完備，因此以各部委的主觀的計劃來要求地域廣大的中國的各個地方的政府機(jī)構(gòu)，就極有可能產(chǎn)生計劃的扭曲、計劃執(zhí)行的不力以及計劃與實際不合的情況，從而導(dǎo)致計劃經(jīng)濟(jì)失效。這就是在中國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)計劃運(yùn)行過程中經(jīng)常遇到的“條條”（中央各部委和中央計劃機(jī)關(guān)）和“塊塊”（各個地方的計劃執(zhí)行機(jī)關(guān)以及廣義上的各地方政府）的矛盾。“條條”和“塊塊”的矛盾，集中體現(xiàn)了中央集權(quán)和地方分權(quán)的矛盾問題，是新中國經(jīng)濟(jì)計劃執(zhí)行過程中遭遇的最為棘手的矛盾之一。

（四）改革開放前三十年的中央-地方關(guān)系和財政體制變遷：一個核心脈絡(luò)

改革開放前三十年中央-地方關(guān)系走了一個不斷調(diào)整的道路，1957年之前以集權(quán)為主，強(qiáng)調(diào)中央的財經(jīng)統(tǒng)一和高度集中，強(qiáng)調(diào)中央對整個計劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力控制和全國財政管理的集權(quán)。而1958年到1960年間，則對1957年之前財權(quán)統(tǒng)一的集權(quán)體系做了修正，強(qiáng)調(diào)分權(quán)，給地方政府更多的財權(quán)和更多的投資決策權(quán)。1961年到1965年特別是前半段實際上出現(xiàn)了一個重新進(jìn)行集權(quán)的過程，把前期下放的權(quán)力重新收回，地方管理工業(yè)的權(quán)力又交回中央，財政體制重新走向集權(quán)。1966-1976年間的“文化大革命”時期，既有財權(quán)和投資決策權(quán)的下放，又有下放后針對經(jīng)濟(jì)管理混亂局面所采取的權(quán)力上收和中央權(quán)威的加強(qiáng)，中央與地方之間的關(guān)系依然在不斷的調(diào)整之中。

從前三十年的情況來看，集權(quán)與分權(quán)的矛盾一直貫穿其中，實際上在集權(quán)和分權(quán)之間的調(diào)整過程，也是計劃經(jīng)濟(jì)執(zhí)行機(jī)制的重要嘗試和探索的過程。1978年經(jīng)濟(jì)改革之前，我國中央地方財政關(guān)系就已經(jīng)歷多次變動，由中華人民共和國成立初期中央集權(quán)并實行垂直管理的財政體制逐漸改變?yōu)橹醒爰瘷?quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的財政體制。盡管由于復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會因素，導(dǎo)致計劃經(jīng)濟(jì)時期中央與地方之間的財政關(guān)系始終處于頻繁的調(diào)整和博弈之中，并沒有以制度化的形式確定下來，但應(yīng)該看到其在財政分權(quán)方面的探索具有積極的意義，客觀上為改革開放后的地方競爭體制的建立奠定了基礎(chǔ)。

一、改革開放之后的財政體制與中央-地方關(guān)系（1978-1993年）

（一）改革開放初期的財政分級包干制改革

改革開放后，我國財政分權(quán)的廣度和深度都在持續(xù)。1980年后，中央與地方的財政關(guān)系進(jìn)入以“承包”為體制特征的階段，形成通常被稱為“分灶吃飯”的以劃分收支為基礎(chǔ)的分級包干和自求平衡的協(xié)議關(guān)系。這個思路，跟農(nóng)村和企業(yè)的承包制差不多，地方財政實行分級包干制，多余的部分歸本級，然后每一級都自求平衡。這就給了地方很大的積極性，使他們千方百計爭取增加自己的財政收入。根據(jù)1980年國務(wù)院《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，對中央與地方的財政收支范圍進(jìn)行了明確劃分。財政收入被分為固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入三類。財政支出按企業(yè)事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系劃分，地方財政在劃分的支出范圍內(nèi)多收多支、少收少支，自求平衡。

1988年財政包干體制向更大的范圍推廣，針對不同地區(qū)的情況，中央推行了“收入遞增包干”“總額分成”“總額分成加增長分成”“上解額遞增包干”“定額上解”“定額補(bǔ)助”等多種形式的包干辦法。①分級包干制實際上就是財政體制的承包制，這對鼓勵地方的積極性有很大幫助，但其弊端是容易引發(fā)地方的預(yù)算外資金的無窮擴(kuò)張，并成為一個龐大的地方收入來源。預(yù)算外資金是“指根據(jù)國家財政、財務(wù)制度規(guī)定，不納入國家預(yù)算，由各地方、各部門、各單位自收自支的財政資金。它主要包括地方財政部門管理的預(yù)算外資金、事業(yè)行政單位管理的預(yù)算外資金和國營企業(yè)及其主管部門管理的預(yù)算外資金三部分”。以地方財政部門管理的預(yù)算外資金為例，包括“工商稅附加、農(nóng)牧業(yè)稅附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加、集中的企事業(yè)資金等收入和利用這些收入相應(yīng)安排的城市維護(hù)、企業(yè)挖革改等支出”②。財政分級包干導(dǎo)致了地方預(yù)算外資金的快速增長，1982年地方預(yù)算外資金收入的總規(guī)模為532.04億元，短短十年之后，到1992年地方預(yù)算外資金的規(guī)模達(dá)到了2147.19億元[3]（P209），而1992年當(dāng)年全國財政收入和地方財政收入分別為3483.37億元和2503.86億元，中央財政收入僅為979.51億元。③可見，這個數(shù)字是極其驚人的。

（二）中央財政收入下降導(dǎo)致中央權(quán)威下降

圖1 1952-2016年中央財政收入及全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重

更重要的是，中央財政預(yù)算收入占全部預(yù)算收入或占GDP比重持續(xù)下降，圖1反映了1952年直至2016年間全國財政收入以及中央財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的變化情況，如圖1所示，中央財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在改革開放初期經(jīng)歷了小幅度的上升之后，從1984年開始陷入了持續(xù)下降的狀態(tài)之中，1993年這一比重甚至僅為2.38%，這大概僅相當(dāng)于計劃經(jīng)濟(jì)時期該比重最高年份（1958年）的十分之一。中央財政收入占全國財政收入的比重逐年下降帶來了很大的麻煩，中央財力的不足直接影響了中央政府的權(quán)威，財力的匱乏致使中央在一些領(lǐng)域全國范圍內(nèi)的通盤考慮和綜合平衡中都難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

事實上，20世紀(jì)80年代，中央政府就不止一次地向地方政府借款，借款總額合計高達(dá)689.77億元。[4]（P310）到了80年代末期90年代初期的時候，中央財力不斷惡化。很多全局問題就解決不了，中央權(quán)威下降引發(fā)了很多問題。國務(wù)院1988年發(fā)布的很多文件即可看出中央面臨的這種困境：“要嚴(yán)格執(zhí)行財政、財務(wù)制度，加強(qiáng)審計監(jiān)督。各地實行財政包干辦法以后，要認(rèn)真執(zhí)行國家規(guī)定的各種財政、財務(wù)制度。凡應(yīng)當(dāng)征收的稅款要按時、足額收上來，不能違反稅收管理權(quán)限，擅自減稅免稅；不能把預(yù)算內(nèi)的收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，或者私設(shè)‘小金庫’。”“各項開支要嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定支付，不能違反財務(wù)制度、會計制度；所有收支都要按規(guī)定如實反映，不得‘打埋伏’、報假賬。凡是違反財政紀(jì)律或弄虛作假的，審計部門要認(rèn)真檢查處理，問題嚴(yán)重的，要給予紀(jì)律處分。”“各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志要嚴(yán)格按照國家的方針政策，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，管好財政。要進(jìn)一步加強(qiáng)全局觀點，體諒中央的困難，正確處理中央和地方的利益關(guān)系。”“要加強(qiáng)對財政工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極支持財政部門履行自己的職責(zé)，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。各級人民政府要帶頭執(zhí)行國家的財經(jīng)制度，不得越權(quán)行事，自作主張，影響全局，更不得以或明或暗的方式去指使財政部門違反國家規(guī)定處理財政問題”[5]（P456,457）。從文件的口氣看，中央的困難確實很大，這個體制非改不可。于是，分稅制改革應(yīng)運(yùn)而生。

二、1994年分稅制改革后的中央-地方關(guān)系

（一）分稅制改革的目的是財政分權(quán)和政治集權(quán)相結(jié)合

1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》，明確提出了整體推進(jìn)的改革戰(zhàn)略，其中包括要在1994年起建立新的政府間財政稅收關(guān)系，將原來的財政包干制度改造成合理劃分中央與地方（包括省和縣）職權(quán)基礎(chǔ)上的“分稅制”。1993年12月15日國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，對分稅制的方案進(jìn)行了詳細(xì)的說明。

（二）分稅制財政管理體制的主要內(nèi)容

（1）明確劃分中央和地方各自的政府事權(quán)和財政支出的范圍；（2）根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則,按稅種劃分中央與地方的收入，明確劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅；（3）建立中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度以幫助實現(xiàn)地區(qū)平衡，確定中央財政對地方稅收返還數(shù)額；（4）同時加快推進(jìn)國有企業(yè)利潤分配制度、構(gòu)建以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系、統(tǒng)一企業(yè)所得稅制、改進(jìn)預(yù)算編制、硬化預(yù)算約束等等配套改革。

中央與地方共享的收入主要來自增值稅和資源稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的品種劃分，大部分資源稅全部作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。④分稅制改革之后，中央財政收入上升。中央財政收入占全國財政收入的比重在1984年至1993年呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢，從40.5%下降至22%；而實行分稅制后，該比重顯著上升，1994年當(dāng)年中央財政收入占全國財政收入的比重就升至55.6%，此后一直保持在50%左右。2003年中央財政收入占全國財政收入的比重為54.6%。與20世紀(jì)90年代初期相比，地方財政收入占全國財政收入的比重則出現(xiàn)了大幅度的下降，分稅制實現(xiàn)了財政收入向中央政府的快速和高度的集中。⑤

然而與此同時，從財政支出的角度來看，分稅制改革后，中國在某種程度上又成為一個高度分權(quán)的國家。那么，高度分權(quán)是什么概念呢？財政分權(quán)體制演變至今，如果用地方政府支出在總財政支出中的相對比重衡量，我國已經(jīng)成為一個高度分權(quán)的國家，甚至可能在世界上也名列前茅。從1978年改革開放到1984年，我國地方財政支出占全國財政支出的比重從未超過50%，1985年躍升至60.3%，此后就基本上一直呈上升狀態(tài)，2009年起甚至超過了80%。由此可見，這是一個高度的分權(quán)體制。

但是，中國的財政分權(quán)體制與俄羅斯是不同的。中國和俄羅斯都有地方之間的競爭，但是中國和俄羅斯的不同之處在于，中國既有中央的集權(quán)，也有地方的高度分權(quán)，所以很多學(xué)者就講，中國的競爭叫“趨好的競爭”⑤。中國這個“好競爭”好在什么地方呢？好就好在我們在地方分權(quán)的過程當(dāng)中還維持了中央的政治集中與對官員的獎罰權(quán)力。這就既保持了地方的分權(quán)，又保證了中央的權(quán)威。在分稅制改革之后，中國特色的財政體制，實際上可以概括為財政分權(quán)和政治權(quán)力集中的結(jié)合，應(yīng)該說今天這種結(jié)合仍然是一個相對比較好的結(jié)合。地方在分稅制改革后成為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主體，形成這樣一個分塊結(jié)構(gòu)，而地方之間的競爭成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動力。

（三）中國的財政體制類似于“財政聯(lián)邦主義”

我們?nèi)绻^察財政體制的分稅制改革與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，會發(fā)現(xiàn)一個明顯的現(xiàn)象，就是1994年之后，地方財政支出占全國財政支出的比重幾乎是上升的趨勢，而GDP增長率在1994年之后也幾乎是直線上升的，這可能給我們一個直觀的印象，即地方分權(quán)跟中國GDP增長的態(tài)勢是高度吻合的，地方分權(quán)確實有可能推動了中國的經(jīng)濟(jì)增長，其奧秘在于地方競爭。因此，中國形成這么一個M型結(jié)構(gòu)⑥，即在中央政府下面有各個省，各個省下面又分各個企業(yè)，中央是把大量的權(quán)力放給地方了，地方政府成為最重要的投資主體。近年來，關(guān)于財政分權(quán)及其影響的探討是學(xué)術(shù)界最為關(guān)注的話題之一，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家熱衷于探討財政分權(quán)以及財政聯(lián)邦機(jī)制對于中國經(jīng)濟(jì)增長所發(fā)揮的作用。[6]（P64）學(xué)術(shù)界往往把中國的財政體系理解為財政聯(lián)邦主義（fiscal federalism）。很多學(xué)者認(rèn)為財政聯(lián)邦主義實際上是來源于毛澤東的《論十大關(guān)系》，強(qiáng)調(diào)地方的分權(quán)，這種地方分權(quán)實際上是對原來蘇聯(lián)模式的一種修正和顛覆，使得既有中央權(quán)威，地方還可以有一定的分權(quán)。改革開放前三十年為這種財政聯(lián)邦主義體制奠定了實踐和理論的基礎(chǔ)，包括大躍進(jìn)、“文革”十年等，實際上在地方分權(quán)實踐的過程中，破壞了原來的高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)模式。即便是計劃經(jīng)濟(jì)時期，也不可能從各部委硬性地把中央計劃貫徹下去，因為地方有一定的話語權(quán)。因此，在大躍進(jìn)和“文革”十年形成一種所謂的“創(chuàng)造性破壞”[7]。這種“創(chuàng)造性破壞”，使得中國的體制逐漸跟蘇聯(lián)模式不一樣，慢慢分道揚(yáng)鑣，變成向地方分權(quán)的新權(quán)威主義體制，而不是完全中央集權(quán)的權(quán)威主義體制。

因此，中國在分稅制改革過程當(dāng)中，要搞好中央權(quán)威和地方分權(quán)的平衡，不能顧此失彼，要避免地方分權(quán)過度這個問題。我們要追求一個好的地方競爭，要避免壞的競爭。好競爭和壞競爭的區(qū)別在什么地方呢？好競爭可以造成地方經(jīng)濟(jì)迅猛增長、中央財政收入和地方財政收入同時增長這么一個好的局面，而且有利于市場的發(fā)育，有利于市場規(guī)則的實施。壞競爭則導(dǎo)致市場分割、地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)、過度投資、中央宏觀調(diào)控失靈、司法不公、地區(qū)差距擴(kuò)大、環(huán)境破壞、地方公共支出下降等等弊端。比如很多地方政府認(rèn)為，衛(wèi)生支出、教育支出應(yīng)該是中央來負(fù)責(zé)的，因此地方在這些方面的投入就不積極。再比如說地區(qū)差距擴(kuò)大，很顯然是中央權(quán)威下降的表現(xiàn)。這些都是壞競爭帶來的惡果。

同時，我們也要避免地方財政支出壓力過大導(dǎo)致的問題。實際上從20世紀(jì)80年代開始，地方的財政支出幾乎一直在上升，而中央的財政支出下降很快，是不斷下降的趨勢，尤其是分稅制改革后，地方政府的財政支出比重非常高。實際上，分稅制改革后的2002年，地方政府在全部預(yù)算收入中的比重大約為45%，但卻負(fù)擔(dān)了全部預(yù)算支出的70%。即使把中央的返還收入考慮進(jìn)來,也不足以達(dá)到收支的平衡。中央的轉(zhuǎn)移支付一直沒有做得很好，而且有些文獻(xiàn)的研究證明，轉(zhuǎn)移支付甚至“無法從整體上矯正地方政府的競爭行為”，相反在一定程度上強(qiáng)化了地方政府之間不合理的稅收競爭。因此，如何構(gòu)建合理的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，以充分實現(xiàn)規(guī)模不斷增長的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的均衡和調(diào)節(jié)作用，仍是一個有待解決的命題。[8]在1994年分稅制改革之后，地方政府、尤其是落后地區(qū)的政府負(fù)擔(dān)在一定程度上有所加重。尤其到了90年代末期和21世紀(jì)初期，地方財政吃緊的情況開始普遍出現(xiàn)，“要飯財政”的出現(xiàn)逼迫我們必須反思分稅制改革帶來的一些弊端。地方上的財政緊張，就可能加大對于企業(yè)的不合理的攤派和榨取。中國現(xiàn)在要搞區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，比如說西藏、新疆、內(nèi)蒙、青海、云南、貴州、甘肅，這些地方應(yīng)該加大中央支持力度，中央手里財權(quán)這么大，獲得這么多財政收入，應(yīng)該往落后地區(qū)多放一些。這幾年的扶貧工作中，中央轉(zhuǎn)移支付的力度在加大，這是平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好事。

圖3 實施分稅制后歷年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模一覽

總體來說，分稅制改革對于形成中央與地方的新型關(guān)系起到重要作用，但是也要避免走極端。中央應(yīng)該承擔(dān)起中央應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，在公共品支出和基礎(chǔ)設(shè)施方面承擔(dān)更大責(zé)任。中央應(yīng)該重視地方的財政危機(jī)問題，尤其是近一兩年，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了財政危機(jī)的苗頭，要給予特別的重視，中央要避免地方因為竭澤而漁而給地方經(jīng)濟(jì)帶來的毀滅性的影響。分稅制導(dǎo)致的最終結(jié)果，并不是地方的分權(quán)，而是中央權(quán)力的再次集中。分稅制找回了中央權(quán)威，與此同時中央也要承擔(dān)起相應(yīng)的事權(quán)。

三、新型中央-地方關(guān)系與現(xiàn)代化國家治理模式的構(gòu)建

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”要提升國家治理能力，就需要建立一整套適合于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代財政制度，因為“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》還明確地提出了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”以及“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”等改革原則，這為分稅制的進(jìn)一步完善和新型中央與地方關(guān)系的構(gòu)建指明了方向。

關(guān)于財政改革，十九大報告提出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”其中的核心是要調(diào)整中央與地方關(guān)系，分稅制改革以來中央的財權(quán)變大，但事權(quán)比較小，現(xiàn)在要平衡起來，中央和地方要平衡財權(quán)、平衡事權(quán)，中央要有更多的擔(dān)當(dāng)，這是一個最核心的問題。尤其是涉及很多公共品服務(wù)的供給，比如全國人民的健康、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化服務(wù)等，中央要承擔(dān)更多的支出責(zé)任。

十八屆三中全會曾經(jīng)提出財政改革三大任務(wù)——預(yù)算改革、稅收改革、財政體制改革，很多評論者指出，這三大改革中，預(yù)算改革推進(jìn)最好，稅收改革進(jìn)展積極但仍慢于預(yù)期，而財政體制改革既是經(jīng)濟(jì)問題，又是政治問題，同時受前端稅收改革滯后等因素影響，是在積極探索中艱難推進(jìn)。而十九大報告關(guān)于財政改革內(nèi)容順序的新表述，直面最艱苦、最困難的財政體制改革和中央與地方關(guān)系問題，體現(xiàn)了中央深化改革的決心和擔(dān)當(dāng)精神。十九大報告中提到的三個關(guān)鍵詞“權(quán)責(zé)清晰”“財力協(xié)調(diào)”“區(qū)域平衡”，都非常重要。“權(quán)責(zé)清晰”是要把中央和各級地方的事權(quán)、財政收入權(quán)力、財政支出權(quán)力匹配起來；“財力協(xié)調(diào)”是要讓各級的事權(quán)有相應(yīng)的財力（即相應(yīng)的各級稅基）作保障；而“區(qū)域平衡”問題最重要，在我國基本矛盾發(fā)生變化之后，人民對美好生活的追求與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為主要矛盾，區(qū)域之間的不平衡問題必須解決，這當(dāng)然取決于中央的轉(zhuǎn)移支付能力，但同時也取決于對各財政層級的事權(quán)和財權(quán)的科學(xué)劃分，這是保障地方公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度前提。

很多學(xué)者提出，建立新型中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵是要進(jìn)一步健全三級財政框架。即要建立中央、省（直轄市）、縣的財政框架，把原來地級市這個層級簡化掉（鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級早已在實踐中被簡化掉了），從而把現(xiàn)有的各種稅收以合乎分稅制和市場經(jīng)濟(jì)要求的方法配置到這三個層面上，實現(xiàn)每個層級都有自己的財權(quán)和事權(quán)，劃分清楚，各負(fù)其責(zé)。從五級財政框架到三級財政框架，涉及到將來行政管理格局的重大變化。同時，要把各級事權(quán)和支出的責(zé)任結(jié)合起來。如果事權(quán)很大，而支出能力很差，也達(dá)不到管理的目的。所以要正確地劃分事權(quán)、財權(quán)，達(dá)到“一級政權(quán)，一級事權(quán)；一級財稅，一級稅基”。各個層級的權(quán)（事權(quán)）、責(zé)（支出責(zé)任）、利（財政收入）要劃分清楚，這就要求必須有現(xiàn)代意義上的各層級之間的分級預(yù)算，以及分級的舉債權(quán)和分級的產(chǎn)權(quán)。在各層級的責(zé)權(quán)利清晰化之后，再加上合理的轉(zhuǎn)移支付，中央對區(qū)域之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)木C合平衡，這個現(xiàn)代意義上的國家治理體系就基本建構(gòu)起來了。

事實上，近年來《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》等文件的出臺，都在向著“使轉(zhuǎn)移支付制度與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接”“合理劃分中央與地方的財政事權(quán)”的方向努力。2018年1月，國務(wù)院發(fā)布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，提出了更為具體和可操作的改革方案，針對不同的公共服務(wù)領(lǐng)域確定中央與地方的支出責(zé)任。這些都為政府更好地履行其作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給者的職責(zé)奠定了基礎(chǔ)。

未來的財政體制改革和現(xiàn)代國家治理體系構(gòu)建不是一個單純的財政問題，要在社會保障體系、教育體系、衛(wèi)生醫(yī)療體系等方面加大改革力度，要把這些屬于國家公共品領(lǐng)域的支出責(zé)任劃分清楚，中央要承擔(dān)中央的責(zé)任，地方要承擔(dān)地方的責(zé)任。從國際經(jīng)驗來看，在這些公共品領(lǐng)域，未來中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任，當(dāng)然中央也有能力承擔(dān)更多的責(zé)任。要強(qiáng)化中央政府的財政擔(dān)當(dāng)，盡快確認(rèn)和落實財政治理的主體責(zé)任。這對于解決一個老問題是有幫助的，就是中國在幾十年中一直糾結(jié)的縱向的中央各部委的“條條”跟地方政府的“塊塊”之間的關(guān)系。中央各部委與各級政府各自履行什么樣的公共服務(wù)職能要分清楚。這就要求處理好中央和省級政府垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的職責(zé)關(guān)系，以此為更好履行政府公共服務(wù)職能提供保障。

注釋：

①引自國發(fā)〔1988〕50號文件《關(guān)于地方實行財政包干辦法的決定》。

②財政部綜合計劃司編：《中國財政統(tǒng)計（1950-1988）》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1989年，第201-202頁。2010年6月，財政部發(fā)出了《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，按照這一文件要求，地方各級財政部門“在2011年1月1日以前將全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理”，預(yù)算外資金規(guī)模連續(xù)多年不斷增長的狀況由此成為歷史。

③數(shù)據(jù)引自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

④國務(wù)院法制辦公室編：《中華人民共和國法規(guī)匯編（第十一卷）》，中國法制出版社，2005年，第152-154頁。后經(jīng)國務(wù)院決定，證券交易印花稅中央分享比例自2002年起提高至97%，2016年將證券交易印花稅全部調(diào)整為中央收入。

⑤參見張軍關(guān)于第二代財政分權(quán)或財政聯(lián)邦制理論文獻(xiàn)的梳理及評述，張軍:《分權(quán)與增長：中國的故事》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》第七卷第1期，2007年10月。

⑥錢穎一和許成鋼在1993年發(fā)表的一篇論文中提出了對于中國經(jīng)濟(jì)增長與改革路徑的獨特解釋，認(rèn)為與蘇聯(lián)和東歐國家不同的是，中國的經(jīng)濟(jì)管理更類似于一個基于屬地原則的深度M型結(jié)構(gòu)，地方政府相對擁有較多的管理權(quán)，這種在計劃經(jīng)濟(jì)時期就已經(jīng)呈現(xiàn)出的差異對日后的改革產(chǎn)生了很大影響，為區(qū)域性試驗的開展、非國有部門的成長以及市場的出現(xiàn)提供了更多的靈活性和機(jī)會。這一觀點提出后受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論。參見Qian，Yingyi and Xu，Chenggang，"Why China's Economic Reforms Differ： The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector"，The Economics of Transition，1993，1（2）：135–170.