論中國共產黨反腐敗程序法治化

尹奎杰，劉怡彤

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

2018年3月《中華人民共和國監察法》的出臺標志著具有中國特色的國家監察體制已經步入法治化發展新階段。中國共產黨反腐敗程序作為國家監察體制的重要組成部分，在長期的制度實踐中，已經建立起制度化和規范化的黨內反腐敗程序長效機制，但與建設社會主義法治國家和完善國家民主政治的需要相比，與全面從嚴治黨和全面依法治國戰略布局的目標相比，還存在一定差距，有待進一步完善。中國共產黨反腐敗程序法治化是強化黨的反腐敗主體自我監督和規范用權的應然向度，也是以法治思維和法治方式懲治腐敗的必然要求。如何進一步推進中國共產黨反腐敗程序法治化進程，使黨在自身組織建設和對國家公職人員的領導、權力的依法運行與依法治理方面更加完善，對于平衡正當程序原則與有效治理腐敗之間的現實沖突，促進黨內監督與國家監察有機統一具有重大而深遠的意義。

一、中國共產黨反腐敗程序法治化概念厘定

（一）中國共產黨反腐敗程序及其構成要素

如果從法治的程序視角解析和闡釋中國共產黨的反腐敗行為，那么可以從理論和實踐上將這一行為的發展過程概括為經歷了一個不斷加強程序化、法治化的過程。這里所說的中國共產黨反腐敗程序，指的是黨的反腐敗機構為預防和懲治腐敗，按照國家法律和黨內法規規定的時限和順序，并按照國家法律和黨內法規規定的方式和關系進行的反腐敗行為過程。從理論上說，這一程序由以下基本的程序性要素構成。

第一，主體要素。黨的反腐敗程序的主體有廣義和狹義之分。廣義上來看，所有國家機關、社會組織和公民都有權依法對黨內的腐敗問題進行監督、制約，都可以成為黨的反腐敗程序的主體。但從狹義上看，黨的反腐敗程序的主體主要是指各級黨委和黨各級紀律檢查委員會。《中國共產黨章程》（下文簡稱《黨章》）規定，黨的反腐敗工作和黨風廉政建設由黨委負主要責任，黨的紀律檢查機關負監督責任。各級黨委的主體責任指擔負統一領導、統一管理、全面落實、督查指導的責任。更具體而言，黨的反腐敗程序具體操作的專門機關是黨的各級紀律檢查委員會，其作為黨內專門監督機關，在黨委的統一領導下，根據黨的決策部署，對絕大部分腐敗問題擁有監督、執紀、問責的權力。

第二，對象要素。黨的反腐敗程序實施或者針對的行為對象，就是有可能存在腐敗問題的黨員和黨組織，在實踐中，主要是那些享有公共權力、掌管公共事務的黨員領導干部。

第三，內容要素。內容要素就是黨的反腐敗程序實施的受案范圍，具體是指哪些案件可以納入到黨的反腐敗程序之中。當前，為了防止將黨的腐敗案件泛化或擴大化，黨的反腐敗程序的受案范圍，是指依據憲法、法律和黨內法規，構成了違反憲法、法律和黨內法規的違紀違法案件。

第四，依據要素。實施黨的反腐敗程序，其主要依據除了憲法、法律、《黨章》以外，還包括1987年7月14日中共中央紀律檢查委員會印發的 《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》、1991年7月13日中共中央紀律檢查委員會頒布的 《中共中央紀律檢查委員會關于審理黨員違紀案件工作程序的規定》（以下簡稱《工作程序規定》）、1994年3月25日中共中央紀律檢查委員會印發的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（以下簡稱《案件檢查工作條例》）及其《實施細則》和2017年1月8日第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（以下簡稱《監督執紀工作規則》）等黨內法規。

第五，形式要素。黨的反腐敗程序所應當遵循的形式要素，就是要具備法律法規和黨內法規規定的程序性內容、方式和步驟，包括：受理（接受黨員及領導干部腐敗案件的線索和材料并予以處理）、初步核實（初步審查，按照規定對受理的腐敗案件線索和材料進行初步核實）、立案（按照管轄權限經初步核實腐敗行為確有違紀違法事實，依照規定決定立案）、調查（通過調查收集到的證據，查明違紀事實）、審理、處理等程序。黨的反腐敗程序是由規定的環節和順序展開的，每個程序都有明確的工作流程，通常不可跳躍或缺少。每一程序都有具體的工作流程，比如，案件調查的具體工作流程為：（1）成立調查組；（2）制定調查方案；（3）實施調查；（4）將違紀事實材料與本人見面；（5）形成調查報告；（6）移送審理（即對經過立案調查并需要追究黨紀政紀責任的案件，在調查終結后向案件審理部門移送）。

（二）中國共產黨反腐敗程序法治化的內涵闡釋

中國共產黨反腐敗程序法治化就是針對黨的反腐敗程序內在屬性和固有規律，立足國情，運用法治理念、精神、原則和方式指導黨的反腐敗程序實踐活動，不斷豐富法治元素，使黨的反腐敗程序從非法治模式轉向法治模式，或從低層次法治化階段向更高層次法治化階段攀升，最終實現黨的反腐敗程序滿足所有法治要求，達到理想的法治境界。

根據法治化的三重境界①標準，當前，黨的反腐敗程序已經達到了法治的第一重境界，即實現了“有法可依”和“依法辦事”，并且也已基本符合法治的第二重境界，對黨員自由與權利的保護和救濟已經提供了穩定的制度渠道，對反腐敗程序的權力也基本構筑起監督與制約的圍墻，只是相關環節還有待進一步調整與完善。當前，黨的反腐敗程序法治化主要目標和任務是實現第三重境界的法治化美好愿景，致力于構建黨的反腐敗程序滿足正當程序原則和強化打擊腐敗雙重要求的良性發展模式。

腐敗的本質是黨員領導干部沒有依法行使黨和國家賦予的權力。由于黨內腐敗現象具有隱秘性、復雜性、長期性等特征，并且嚴重降低了黨在人民心中的信任感，削弱了黨的凝聚力和感召力，中國共產黨在具體的執政實踐中，越來越認識到黨的反腐倡廉建設是一項宏大的系統工程，單純依靠法律法規的制定不可能全面控制和規范人的行為和社會關系，并將整個社會群體帶入預先設定的運行軌道。因此，不能僅僅關注腐敗產生的階段性或局部性因素，更不能簡單地通過制度安排來解決由諸多因素相互關聯而產生的復雜社會問題，必須通過完備的實體法規與嚴密的反腐敗程序交織起黨的反腐敗網絡，唯有如此，才能綜合并集中治理腐敗問題。

（三）法治化視閾下中國共產黨反腐敗程序的基本性質

第一，中國共產黨調查處理黨內腐敗案件是一種程序性活動，具有程序化性質。也就是需要按照有關國家監察法、刑事訴訟法、黨內法規規定的辦案次序、時間和應當進行的步驟開展腐敗案件的查辦工作。黨的反腐敗程序的程序性體現為三個方面，一是程序的合法性，是指黨的反腐敗程序必須嚴格依據“法律”規定②，不得任意取舍和更改；二是程序的不可逆性，是指辦案的進程必須遵循一定順序，不可顛倒；三是程序的時限性，是指黨的反腐敗程序必須符合法定期限，不能隨意中止或延長。黨的反腐敗程序屬于形式范疇，它是黨內反腐敗法規的實踐載體。

第二，根據中國共產黨的執政黨屬性，中國共產黨反腐敗程序具有鮮明的政治性。③中國共產黨是國家各項事業的領導核心，引領著國家政治、經濟、文化和社會發展等方面的實踐走向。黨的反腐敗程序在開展腐敗治理工作過程中，會做出行使國家權力的行為，甚至對國家和社會產生“內部規則外化”的政治效果。同時，國家公共權力集中于黨員領導干部手中，腐敗問題也主要出現在黨員領導干部之中。黨的反腐敗程序無論對于黨風廉政建設還是國家反腐敗斗爭均具有重要的政治意義。

第三，黨的十八屆四中全會將黨內法規納入中國特色社會主義法治體系，說明中國共產黨反腐敗程序必須充分體現法治性，中國共產黨反腐敗程序法治化與全面依法治國和全面從嚴治黨戰略布局是一脈相承的。黨內法規與國家法律在價值和目標上具有同向性，黨的領導和社會主義法治建設的基礎均是為了實現人民利益和福祉。中國共產黨反腐敗程序制度是規制黨的反腐敗程序的制度依據和保障，根本目的是全面實現黨內監督與國家監察的有機統一，構建黨統一、全面領導的權威高效和全面覆蓋的國家監察體系。中國共產黨反腐敗程序需要在國家憲法和法律框架之內活動，遵循“憲法為上、黨章為本”的基本要求，通過運用憲法思維和法治思維全面提升中國共產黨反腐敗程序制度建設的科學性。

第四，根據中國共產黨的先進性和純潔性特征，中國共產黨反腐敗程序蘊含著豐富的倫理性，中國共產黨在全面從嚴治黨的過程中堅持依規治黨與以德治黨相結合。中國共產黨反腐敗程序與刑事司法程序的定罪標準和主要目的存在一定差異，一是對腐敗的零容忍和無禁區，對貪腐的數額和情節均沒有最低標準④；二是堅持以治病救人、糾偏改錯的初衷，更加注重預防腐敗，抓早抓小，防微杜漸。中國共產黨反腐敗程序作為體現無產階級政黨紀律性的重要方式，必須嚴于一般法律標準和社會道德標準，其不僅是黨內腐敗治理活動的制度規范，亦是對黨員倫理道德修養形塑的主要途徑。

二、中國共產黨反腐敗程序法治化的實踐探索及其反思

自1921年成立至今，中國共產黨無論在艱苦卓絕的戰爭年代，還是在領導人民實現中華民族偉大復興的和平年代，廉政建設和反腐敗斗爭一直是黨自身治理的重要內容，中國共產黨反腐敗程序制度建設總體上呈現出不斷規范化、制度化、科學化的發展態勢，法治化水平日益提升。國家監察體制改革不斷深化，黨的反腐敗斗爭進入新的歷史時期，為中國共產黨反腐敗程序提出了新的要求，添加了新的內容。

（一）中國共產黨反腐敗程序法治化的實踐歷程

習近平總書記提出“用法治思維和法治方式反對腐敗”，標志著黨的反腐敗斗爭已經進入“法治反腐”的新階段。黨的反腐敗程序經歷了“運動反腐”階段到“制度反腐”階段，再到“法治反腐”階段⑤，充分證明了新形勢下黨對反腐敗工作的特點和規律有了更為科學、理性和精準的把握，與以往相比，最根本的超越是將治標為主轉向治本為主，將反腐敗斗爭從“形式”轉為“內核”，從簡單進行制度建構到真正觸及權力異化問題的實質，體現了法治的精神與要義。

目前，一系列相關黨內法規的出臺使主要的反腐敗程序已經實現了“有法可依”，并建立起一套規范化、制度化反腐敗程序長效機制，確保黨的反腐敗工作有序開展。2017年1月8日第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》是目前最新的黨的反腐敗程序性法規，涵蓋了黨內主要反腐敗程序。《監督執紀工作規則》對執紀人員工作原則和工作方式的約束，體現了把執紀權力關進制度籠子的目的和宗旨。《監督執紀工作規則》中對黨的反腐敗程序相關規定已經具備了大量法治元素，不僅從宏觀上體現出公平正義、權利保護、公開民主、權力監督、權責統一等法治精神，而且在微觀上顯示了對案件程序的設計更加科學和具體。同時，《監督執紀工作規則》要求黨內監督執紀工作在嚴格遵守黨規黨紀的前提下，還要寬嚴相濟、懲前毖后、治病救人。此處理方式表現了黨的反腐敗程序的倫理性，與刑事司法程序相比，更顯溫情與靈活。通過幫助和教育功能，可以卸下黨員領導干部心理負擔，使其更愿意坦白悔過，對黨員領導干部也是一種保護和挽救。

（二）國家監察體制改革對中國共產黨反腐敗程序的實踐影響

國家監察體制改革作為國家反腐敗工作的創制之舉，賦予了中國共產黨反腐敗程序嶄新的時代內涵，對中國共產黨反腐敗程序的諸多環節將會產生質的改變，主要體現在三個方面。

第一，國家監察體制改革將政府的監察部門、預防腐敗部門以及檢察機關的預防職務犯罪、失職瀆職以及查處貪污犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會，并與黨的紀律檢查機關合署辦公。黨的反腐敗程序主體與國家司法反腐敗程序主體由完全獨立的兩個部門轉變為同一機構，黨的反腐敗程序與國家司法反腐敗程序由兩個性質完全不同的程序轉變為同一程序的不同階段，無論從辦案時間、辦案依據、辦案方式、強制措施，還是從組織安排、辦案資源、工作保障等方面全部實現了質的飛躍，避免黨的反腐敗程序與國家反腐敗程序運行中職能沖突和相互推諉現象，節約國家反腐資源，有助于實現黨內監督與國家監察高度統一。

第二，監察體制改革將國家行政機構和國家司法機構的反腐職能整合以后，黨的反腐敗程序適用將更加簡便、快捷、直接。從辦案時限來看，傳統的紀檢監察程序中，黨的紀律檢查機關辦案時限一般為 3個月，如有特殊情況，可以申請延長至6個月。當發現涉嫌犯罪移送檢察機關審查起訴以后，檢察機關將再次啟動偵查程序，拘留15日之后，如果批準逮捕則偵查時限為2個月，如果變更強制措施，則偵查時限為12個月。而監察委員會發現涉嫌犯罪以后繼續立案偵查，極大縮短了辦案時限。從辦案方式來看，傳統的紀檢監察程序將案件移送起訴以后，檢察機關重新啟動偵查程序，紀檢監察機關屬于黨的政治機關，檢察機關屬于國家司法機關，兩個獨立部門和兩套人員致使辦案思維和辦案方式必然會存在一定差異，而監察委員會巨大的體制優勢將有效化解上述難題，辦案目標也會更加明確集中。

第三，反腐敗國家立法工作的順利開展，將逐步實現黨的反腐敗程序相關環節和措施有法可依、于法有據。黨的反腐敗程序中調查手段的合法性問題一直存在很多爭議，主要集中在調查程序中。黨的十九大報告提出依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用“留置”取代“兩規”以來，改革試點一直推進調查程序法治化工作，監察法的公布進一步對調查程序進行解釋說明，作出了更加細化的規范，例如“留置時間不得超過三個月”“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”，并“應當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫療服務”。“兩規”作為黨的反腐敗程序中重要和有效的調查手段，最終實現了法治化。

（三）中國共產黨反腐敗程序法治化實踐面臨的現實障礙

黨的反腐敗程序已經暗合法治思路推進反腐并取得了諸多成功經驗，但在法治化實踐中依然面臨一些現實障礙，是今后國家監察體制改革不斷深化過程中，亟待研究和解決的重要課題。

第一，與國家層面的法律制度相比，黨的反腐敗程序法規制度在規范性、科學性、系統性等方面還存在一定差距。一是在立法環節，創制主體不夠專業，創制程序相對簡易，審議標準相對寬松，導致黨的反腐敗程序法規質量受到一定影響。二是部分黨的反腐敗程序法規過于籠統抽象，執紀主體在程序具體運行過程中很難精準把握。如在《監督執紀工作規則》第40條中，提出了“重大、復雜、疑難案件”如符合相應條件經審批可提前介入審理，但是對于“重大、復雜、疑難”的判斷標準卻沒有給出明確界定。三是部分黨的反腐敗程序法規邏輯結構不完整。標準的法律規則結構形式包括假定條件、行為模式、法律后果三項構成要件，而少部分黨的反腐敗程序法規只有義務性規定卻沒有具體的責任后果，導致責任追究制度缺位。如在《中國共產黨紀律處分條例》第71條中規定了有關違反反腐程序的處分條件，其中追責標準分別為“情節較重”和“情節嚴重”，但兩者之間并沒有進一步做出明確的程度區分和構成要件限定。四是黨的主要反腐敗程序法規比較滯后，在四部綜合性黨的反腐敗程序法規中，只有《監督執紀工作規則》是剛剛出臺的新規則，但仍處于試行階段，而其余三部都頒布于本世紀以前。雖然之后出臺了大量關于黨的反腐敗程序的決議、決定、意見、通知等，但其并不是具有法規效力的黨的規范性文件，這些文件從制定程序到審查程序再到貫徹落實，權威性、穩定性和規范性遠達不到黨內法規的水準。例如中央在2013年12月20日印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》，作為具體指導十八大以來黨風廉政建設和反腐敗斗爭的工作規劃，其只規定了工作的“總體要求、作風建設、懲治腐敗、預防腐敗、黨的領導”方面的內容，沒有明確的有關程序性的具體要求。

第二，傳統的黨的反腐敗程序與刑事司法程序銜接帶來一定消極影響。一是兩者存在職能交叉情況。在紀檢機關的調查程序和檢察機關的自偵程序中，兩者的受案類型、適用對象部分重合。根據原《中華人民共和國刑事訴訟法》第18條規定，國家工作人員構成貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪的由人民檢察院立案偵查。而《中國共產黨紀律處分條例》第27條規定了黨組織在紀律審查中發現黨員有貪污賄賂、失職瀆職等刑法規定的行為涉嫌犯罪的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。二是傳統的檢察機關辦案模式容易造成重復調查現象。紀檢機關將涉嫌犯罪的案件移送檢察機關之后，檢察機關需要重新啟動偵查程序，依據刑法再次對案件已經核實的情況和掌握的證據進行調查和質證，勢必會造成國家司法資源浪費、辦案效率降低的情形。三是傳統的黨的反腐敗程序與司法反腐敗程序案件移送環節容易產生沖突。紀檢機關和檢察機關是相互獨立的兩個機關，案件移送需要一定時間，同時案件是否移送由紀檢機關判斷，有可能出現不符合立案標準的案件被移送，而真正應該受到法律制裁的案件卻逃脫法網之外的情況。四是紀檢機關證據的收集和質證程序與檢察機關相比有一定差異，相對簡易和寬松，導致證據認定和轉化存在障礙。認定刑事訴訟證據的一項基本原則是“非法證據排除規則”，紀檢機關移送的全部證據并非能夠全部被司法機關采納，如果其中與案件主要定罪事實和關鍵情節相關聯，卻因非法證據而喪失證據能力，則會產生完整證據鏈條斷裂的不利后果。

第三，中國共產黨反腐敗程序有待進一步公開。一方面，黨內大量作為反腐敗程序依據的法規保密。有的不對社會公開，有的在黨內一定范圍內公開，有的在一定時期內不予公開，阻隔了黨員群眾了解信息的直接渠道。如2008年出臺的《中共中央紀委關于進一步加強和規范辦案工作的意見》和2010年頒布的《關于進一步加強黨的紀律檢查機關辦案安全工作的意見》僅為黨內印發的執紀程序性依據，在紀檢機關的公共信息平臺上則無法查閱。另一方面，在《國家監察法》“第五章監察程序”部分，明確規定在留置措施實行過程中，應當保障被留置人員的飲食、休息、人身安全、醫療衛生等基本權利，但是還缺少對被留置人員所在單位和家屬適當公開被留置人具體人身情況的要求。

三、實現中國共產黨反腐敗程序法治化的制度路徑

回顧黨的反腐敗程序制度實踐，黨的反腐敗程序從相對泛政治化逐漸過渡到規范化、制度化、穩定化。當前，國家反腐敗機制體制構建已經進入新的歷史時期，中國共產黨反腐敗程序制度建設應有新的法治考量，中國共產黨反腐敗程序法治化是一項系統工程，需要以法治思維和法治方式整體推進，具體應從下述幾方面做出規范。

（一）進一步健全完善中國共產黨反腐敗程序法規制度體系

建立內容科學、程序嚴密、配套完備的反腐敗程序制度體系是中國共產黨反腐敗程序法治化的基本前提和制度保障。中國共產黨反腐敗程序法治化需要黨的反腐敗程序法規制度體系既參照國家法律體系的制定思路，嚴格規范黨的反腐敗程序法規的立法工作，從黨的反腐敗程序的原則、目標、制度、機制等方面不斷融入法治元素，又需要在黨的反腐敗程序的運行、監督與制約、配套保障等方面給予法治支持。

第一，建立完備的中國共產黨反腐敗程序法規制度體系。首先，進一步健全黨的基礎主干性反腐敗程序制度，補充和完善調查程序、審理程序中舉報和受理制度、信息收集和處置制度、辯護制度、黨員權利保障制度、程序公開制度、民主審議制度、紀法銜接制度、申訴辦理制度等。其次，進一步完善黨的反腐敗程序配套制度，在黨的反腐敗程序各項條例、準則架構起之后，通過細則、辦法、規則等低位階形式對其進行細化解釋。最后，進一步健全黨內法規立、改、廢機制，對于合理性較強的黨的反腐敗程序法規在條件成熟之時通過法定程序上升為國家法律；對于合理性較低，且與憲法法律相沖突的黨的反腐敗程序法規及時修改或清理，保證黨的反腐敗程序法規制度體系的精確性、連續性和前瞻性。

第二，完善中國共產黨反腐敗程序公開制度。首先，對黨的反腐敗程序法規進行全面公開，不僅面向全部共產黨員，而且面向全社會，不能因職權劃分和職位高低對黨員享有黨的反腐敗程序法規的知情權進行限制。其次，在調查程序進入限制被調查人人身自由狀態的階段，調查程序應從被調查人自由受限時起告知被調查人家屬其基本情況，適時安排與被調查人家屬見面或通話。國家監察法出臺以后，“留置”作為取代“兩規”的重要調查措施，解決了長期困擾反腐敗程序的法治難題，但國家監察法中規定存在有礙調查情形時不得通知被調查人家屬，因此，還應進一步細化有礙調查的具體條件，并對有礙調查情形解除后通知被調查人家屬的時間做出明確規定。最后，逐步公開審理程序，案件公開審判不僅有利于提升案件“依法”審理的精準度，而且有利于黨內和社會對其進行有效監督。

第三，建立中國共產黨反腐敗程序辯護制度。首先，辯護制度中辯護人的范圍可限定在黨內，并不必然引入律師制度，可以選擇被調查人所信賴的或者熟悉反腐敗程序的黨員作為辯護人。其次，黨的反腐敗程序辯護制度應從對被調查人實體權利造成實際限制的那一刻起便介入黨的反腐敗程序，主要負責告知調查人享有的權利和反腐敗程序運行的法定流程，包括時間、地點、執紀方式、執紀措施等。最后，在案件審理階段，應允許辯護人查閱閱卷筆錄、審理筆記等相關記錄文件，只有在全面了解案件事實的基礎上，辯護人才能在審理過程中進行客觀、準確、充分的辯護；辯護人在審理室事務會議、黨的紀律檢查機關常委會會議集體審議上都應該擁有參與權和辯護權，保證審理程序在平等自由的氛圍中充分對話，平等交流。

第四，健全中國共產黨反腐敗程序申訴制度。首先，改變申訴復議程序的主體為原審案件的上級機關。這不僅遵循了審理獨立原則，而且對原審機關也能實現有力監督和制衡。其次，為節約反腐資源，提高工作效率，申訴復議程序應以書面審理為主，全面調查為輔。但當申訴人提供重要證據或線索表明原審理結果有可能存在嚴重錯誤，或者原審理遺落重要情節會對審理結果產生實質影響的情況時，應重新啟動調查和審理程序，重新收集證據并組織質證，保證不受原審機關的審理思路干擾。最后，在審理過程中，給予申訴人充分表達意見的機會。認真傾聽申訴人的陳訴不僅有利于查明案件事實，也有利于做好申訴人的思想教育工作。總之，申訴復審程序應堅持積極主動發現原審問題、原審錯誤的原則，這不僅是避免發生冤假錯案的客觀需要，也是保護黨員合法權利的真實體現。

（二）注重中國共產黨反腐敗程序制度與刑事司法程序制度的協調和銜接

在以往的紀檢監察體制中，黨的反腐敗程序與刑事司法程序一定程度上存在銜接不暢、交叉重疊等問題。監察委員會成立以后，黨的反腐敗程序與刑事司法程序的交流與銜接需要新的制度安排來突破以往存在的沖突和隔閡。為實現黨的反腐敗程序與刑事司法程序無縫對接、協同合作，應基于以下幾點內容做出相應調整。

第一，案件移交嚴格遵循法定程序。黨的紀律檢查機關查處需要追究法律責任的案件，應及時制作立案決定書，并將有關材料依據法定程序移交司法機關。司法機關對黨的紀律檢查機關移送的案件及時進行審查并提起公訴，并將審查的結果和意見及時反饋給黨的紀律檢查機關。

第二，堅持打擊腐敗與保障人權并重。在黨的反腐敗程序中被調查人移送司法機關以后，依然要全面保障被調查人的人身、人格、訴訟等法定權利，被調查人雖然進入刑事司法程序，但其身份只能是嫌疑人，在沒有確鑿證據證明其構成犯罪之前，不能作為罪犯對待。

第三，搭建黨的反腐敗程序與刑事司法程序溝通平臺。設置移交案件信息網絡登記與查閱機制，及時更新案件審查的最新進展，并定期或不定期召開工作交流會議，針對案情、辦案情況、法律法規適用等有關案件移送和審查起訴相關環節中需要研討協商的問題創設更多意見交換的機制和渠道；還應建立統一高效的信息化系統，包括數據、線索、法律法規、專業技術等，消除信息不對稱、資源浪費、重復工作等現象，確保信息共享、業務協同、相互配合和相互監督。

第四，提高黨的反腐敗程序證據標準。此調整目的是便于證據直接適用司法審判，既可以解決由于非法證據排除規則限制而不得已廢棄的重要調查證據，又可以提高工作效率，省略司法審查相關程序，有效整合國家反腐敗資源。在國家監察法中對證據轉化問題已經做出了明確規定，但是比較籠統，還應進一步做出具體的解釋說明。⑥同時，可以由紀檢機關承擔對于腐敗案件調查程序中收集證據合法性的舉證責任。證明方法包括出示訊問筆錄、播放調查期間的錄音錄像，還可以要求案件調查人員出庭說明情況，為此，對調查人員出庭作證的權利和義務及其相互關系應做出明確規定。

（三）強化對中國共產黨反腐敗程序性權力的監督與制約

隨著監察體制改革逐漸深入，國家反腐敗機構的地位顯著提高，反腐敗權力明顯增強。繼“打鐵還需自身硬”以后黨的十九大提出“打鐵必須自身硬”的新表述，可以看出黨對自身建設提出了更高要求。近年來，許多貪腐案件發生在黨的紀律檢查機關或檢察機關的反貪部門內部，可見，加強對權力監督者自身的監督與制約與加強對權力執行者的監督與制約具有同等重要性，全面從嚴治黨要從黨內監督機構做起，防止“燈下黑”，這是對全黨最佳的示范。為了有效防止黨的反腐敗程序主體自身腐敗，完善黨的反腐敗程序監督與制約機制就顯得十分重要。

第一，應進一步強化上級黨的紀律檢查機關對下級黨的紀律檢查機關的反腐敗程序監督工作。上級黨的紀律檢查機關對下級黨的紀律檢查機關的監督與制約歷來都是最強勢、最有效的方式之一，也是黨的反腐敗程序監督工作的主渠道。上級黨的紀律檢查機關通過受理投訴、案件督辦、辦案質量檢查等工作方式，可以直接加強對下級黨的紀律檢查機關辦案程序的監督。首先，下級黨的紀律檢查機關案件查辦過程中向同級黨委報告的同時，必須向上級黨的紀律檢查機關報告。其次，下級黨的紀律檢查機關不僅應定期向上級黨的紀律檢查機關匯報案件的調查結果，還應嚴格履行查辦案件報告程序，及時提交辦案程序基本信息。最后，案情需要時，上級黨的紀律檢查機關應委派人員參加下級黨的紀律檢查機關有爭議的或重要復雜的案件討論工作，進行會議記錄，提出意見和建議，對于無法協商一致的問題及時上報上級黨的紀律檢查機關做出明確回復，發揮對下級黨的紀律檢查機關的反腐敗程序的工作指導職能。

第二，應進一步加強辦案部門的內部監督與制約。樹立黨的反腐敗程序各部門之間互相監督、互相約束的理念。目前，黨的紀律檢查機關內部應設置專職負責黨的紀律檢查機關人員違法違紀行為的督查部門，并保持其與其他部門的適當分離。同時，辦案部門主要負責人向黨的紀律檢查機關常委會專題報告辦案工作制度和查辦案件重要事項報告制度應繼續積極推進。并且，在逐步實現案件受理程序、偵查程序、審理程序相對獨立的前提下，應竭力構筑各職權之間嚴密的監督與制約模式，保證前一辦案環節如若出現問題能夠得到及時發現和有效遏制，第一時間扭轉不良運行態勢。

注釋：

①姚建宗教授在國內較早地提出了法治的境界標準問題，闡述了法治的理想境界與現實境界、法治的理論境界、實踐境界、文化境界、精神境界等問題。參見：姚建宗：《法治的生態環境》，濟南：山東人民出版社2003年版。法治的境界說，還可參見：鄧俊明：“法治的三重境界”，載法律資訊網，http://www.dyzxw.org/html/article/201206/11/92064.shtml。

②這里的法律不是指狹義的國家法律，而是指包含國家監察法和黨內法規在內的涉及對黨的反腐敗程序規范的法律法規。

③黨內法規本來是規范中國共產黨內部事務的，但是，由于中國共產黨的特殊地位，黨內法規對黨務的調整必然影響和涉及國務。具體參見：姜明安：“論中國共產黨黨內法規的性質與作用”，載《北京大學學報》2012年第3期。

④根據“中央八項規定”，黨員及領導干部從調查研究、參加會議活動、發表文件簡報和文稿、進行出訪活動、日常警衛工作、進行新聞報道到工作和生活待遇都必須求真務實、一切從簡，體現了零容忍、無禁區的反腐高壓態勢。

⑤“運動反腐”階段主要指黨從1941年延安“整風運動”開始一直到新中國成立30多年的時期。這一時期，以依靠大規模群眾運動懲治腐敗的反腐方式成為常態，這種反腐方式以群眾性政治運動為主，以黨內規章紀律為輔，揭露和懲治腐敗分子，帶有強烈的階級斗爭色彩，比較典型的反腐運動還有“三反”“五反”等，在“運動反腐”中程序還沒有得到足夠的重視。“制度反腐”階段主要是指從黨的十一屆三中全會開始到黨的十八大以前的時期。黨的十一屆三中全會宣布停止使用“以階級斗爭為綱”的決定以后，黨開始探尋規范化、制度化的新型反腐模式，1980年，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中指出：“克服特權等腐敗現象，既要解決思想問題，又要解決制度問題。”憲法恢復實施以后，黨的各級紀律檢查機關重新開始正常工作，司法機關也逐漸恢復正常運轉，黨的反腐敗程序開始逐步有了制度上的保障。

⑥《中華人民共和國監察法》第33條規定：“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。”