上海推進長三角一體化發展的 重點突破方向及領域

郁鴻勝

2018年1月12日，在長三角地區主要領導座談會上，明確了長三角一體化發展的重點。但是，如何落實這些重點，形成近期可操作性的政策與建議，需要認真思考。筆者初步提出下一步推進長三角一體化發展的重點突破方向及領域的建議。

一、在長三角各省市推行可推廣、可借鑒的成熟的協調發展新體制和新機制

長三角區域的協調發展創新實現了歷史性跨越。長三角各省市都有著可推廣、可借鑒的協調發展的體制和機制。在上海有著自貿試驗區的建設經驗，在江蘇有著沿海開發和蘇南現代化示范區建設經驗，在浙江有著海洋經濟發展示范區和舟山群島新區建設的經驗，在安徽有著皖江城市帶產業轉移示范區建設的經驗。我們應該將長三角省市的經驗普遍應用到長三角區域乃至向全國推廣，這將具有重要意義。

在上海自貿區建設中，重點推廣的新體制和新機制有“四個創新”、“一個開放”?！八膫€創新”是：在投資管理制度創新中，實施負面清單管理模式；在貿易監管制度創新中，推進實施“一線放開”，“二線安全高效管住”的監管模式；在金融制度創新中，先行先試人民幣國際化的模式；在綜合監管制度創新中，加強建設社會信用體系模式?！耙粋€開放”是：擴大服務業對外開放。選擇金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務等領域，實施相關開放，營造有利于各類投資者平等準入的市場環境。

在江蘇沿海開發的建設中，江蘇在土地利用、港口建設、產業發展和港城聯動方面的機制與體制創新具有一定借鑒意義。在創新土地資源利用方式上，合理開發灘涂資源，按照海洋功能區劃的總體布局和要求，以灘涂資源綜合開發為重點，大力發展各具特色的臨海產業。在創新港口體系建設上，加快深水泊位建設，完善銜接配套合理的集疏運體系，推動港口與臨港產業聯動發展，完善港口“大通關”體系，以提高海運能力。在實施港口、產業、城鎮三位一體聯動開發上，建設大港口、引進大項目、發展大產業，實施港口、產業、城鎮三位一體聯動開發，推進國際性海港城市建設。

在浙江舟山群島新區建設上，通過先行先試，用海用地管理制度、財稅和投融資政策等方面進行綜合配套改革，在促進全國區域協調發展中發揮了示范作用。在全方位加強對外開放體制機制創新上，擴大口岸開放范圍，探索擴大政府口岸管理事權，建立適應新區特點的口岸監管模式。在創新區域合作模式上，建設特色海洋經濟合作園，推進與香港、澳門、臺灣等地區在金融、航運、現代海洋產業等方面的對接。在創新用地用海管理體制機制上，規范推進陸海統籌試點。在科學用海方面，改進海域使用權登記管理制度，搭建海域使用權儲備交易平臺，逐步推行海域使用權招拍掛制度。在創新海洋海島管理體制機制上，創新海島保護開發模式，制定實施海洋功能區劃等相關規劃，實行岸線、海島分類指導與管理。推進海洋生態保護與修復。

在安徽皖江城市帶產業轉移示范區的建設上，探索中西部地區承接產業轉移的新途徑和新模式，促進產業結構升級，優化區域產業分工，推動區域協調發展。在建立產業轉移示范先行區方面，在設施對接、園區共建、信息互通等方面率先突破，在創新合作共建開發園區新模式方面，鼓勵示范區內有條件的市、縣突破行政區劃界限，跨區域合作共建開發園區。在賦予區域合作示范區的先行先試權上，適時調整行政區劃，深化土地管理制度改革，完善資源價格形成機制，試行大用戶直供電，建立適應轉移企業發展需要的社會保障體系。

二、上海建設全球科技創新中心的基礎，是建設長三角區域科技創新中心

上海和長三角聚焦了一批重大科技創新工程和創新產業項目。上海建設全球科技創新中心，要在關鍵核心技術領域取得大的突破，就應該做好“三個借力”：一是借力于長三角區域的產業分工體系，加速要素配置流動。二是借力于長三角的城市化進程，建設長江經濟帶和長三角城市群。三是借力于長三角城市群區域科技創新中心建設，合理定位城市群區域科技創新中心的功能與布局，重點發揮城市群區域科技創新中心體系中五大機構即實驗室、企業技術中心、工程研究中心、工程技術研究中心、外資研發機構等的作用。

上海市的區域科技創新中心發展的基本特征，是以各類企業為主導的基礎性研究為核心的研究體系。目前正向現代服務業為主導的區域創新中心轉型，促進區域創新中心服務體系逐漸完善。

江蘇省區域科技創新中心發展的基本特征態勢，是建設以重化和重大裝備類產業為主導的產學研結合為創新主體的應用性研究的創新中心和以外商直接投資高技術產業多元化的區域創新中心。這一發展態勢，推動了區域產業結構的升級和貿易結構的優化，提升了區域創新能力。

浙江省區域科技創新中心發展的基本特征，是建設以中小企業和民營企業為主體的創新中心，呈顯出“離散”性特征。浙江省在區域創新中心建設上富有特色，逐漸形成了以“離散”為特征的“浙江模式”。在研發公共服務平臺基地建設和管理中，對科技資源的整合重在強調面向功能、擇優互補、自愿組合，形成平臺“虛擬組織”運行模式，以民營經濟為主導的區域創新中心。技術溢出效應呈現出各類企業主動吸收科創成果的態勢。

長三角城市群區域創新中心發展中的主要問題，一是缺乏長三角區域統一的創新中心建設布局規劃和區域創新體系協調機構。二是區域性創新中心之間的創新能力存在較大的差距。三是長三角區域技術引進有余，區域創新中心的自主創新能力不足。四是區域創新中心擁有的科技資源布局分散，區域內缺乏聯動機制，難以發揮集群效應。

長三角城市群區域創新中心建設協調發展的對策建議。一是調整長三角科技研發布局，優化整合各類科技資源，加快高科技資源的集聚。發展打造一批國家重點實驗室、省部級重點實驗室，建立高科技研發基地、產業科技產業化中試基地和科研人才培養基地，形成統一高效、層次分明、功能完善的科技創新平臺體系。依托各類高校和科研機構建設跨省科技創新服務平臺，營造良好的科技創新環境。二是完善科技規劃管理，建立高效有序的政策支持和法律法規，在稅收、信貸和市場準入方面給予相關的政策傾斜和優惠，鼓勵企業創新攻關，提高自身技術含量，轉變發展方式。在資源支持方面，加強區域科技基礎設施和資源的投入建設，增加大型科學儀器設備建設，建立自然科技資源、科學數據、科技文獻等公共科技資源數據庫，并且向科技企業公開，為其提供良好的科技創新條件，引導培育科技創新企業的主體地位。在合作平臺建設方面，建立長三角區域科創中心建設平臺，創建企業與高校、科研機構以及相關工程技術研究中心的聯系合作平臺，鼓勵科研院所和行業龍頭企業組建產業技術創新戰略聯盟和應用產業化平臺，推動高技術企業成為技術創新活動和創新成果應用的主體，加速科技成果產業化運作，提升產業核心競爭力。

三、長三角世界級城市群建設的前提，是發展巨型城市區域

上海未來的目標，是建設全球城市。建設全球城市，催生了長三角多中心巨型城市區域發展。上海建設全球城市，將促進以金融業為代表的全球性服務業的快速增長。因此，上海城市的經濟基礎、空間結構和社會組織均會發生較大的變化。在長三角區域發展中，全球性的高級生產性服務業，新國際勞動分工下的跨國公司總部，紛紛向發達城市轉移。長三角核心區域，依托上海建設全球城市的發展態勢，形成多中心巨型城市區域的基本框架初露端倪。

長三角的多中心巨型城市區域，是圍繞著中心城市服務業發展和制造業向外轉移，城市功能不斷強化的大合作區域。這個合作區域在城市群的作用下，不斷地向外擴散，與邊緣地區的制造業建立起了密切的協作關系，從而支撐了中心城市和邊緣地區的長期可持續發展。長三角的多中心巨型城市區域，是超大尺度的區域空間（特別是多中心巨型城市區域），正成為國家經濟發展的重要載體與依托。巨型聚集區的規模比目前的城市群更大。多中心巨型城市區域格局及其變化的研究表明，長三角地區“核心——外圍——邊緣”三大地帶空間格局顯著，并在此空間格局基礎上表現出一定的“多中心空間結構”特征。長三角在多中心巨型城市區域的發展中，城市群脈絡日趨清晰，成為全球城市網絡的重要節點。長三角的二級城市群的基本雛形顯現。在長三角多中心巨型城市區域的空間結構與功能演變，在巨大的人口、經濟規模下，應運而生的二級城市群的能級，不斷地演變出新的城市功能。

四、建立長三角地區城市突發公共事件合作應對機制

長三角地區加強區域安全環境聯防、聯控、聯治，共同構建城市區域安全屏障，是長三角一體化的重要內容。長三角區域突發公共事件合作應對協調主體是長三角城市政府的聯盟，重點范圍應是長三角核心區域的跨省際城市，長三角區域合作應對協調的突發公共事件的主要內容應是：關系到民生發展與社會穩定的突發公共事件，包括經濟、社會、人口、資源、環境的城市安全與社會穩定。

突發公共事件城市合作應對協調的主要內容。公共衛生事件類，重點建立長三角區域公共衛生突發公共事件的城市合作應對協調機制。長三角區域公共衛生突發公共事件主要分為兩大類：一是法定報告的傳染病大流行。二是重大動物疫情。長三角城市力爭不發生法定報告的傳染病大流行的特大型公共衛生事件。要實施最嚴格的食品安全制度，實施最嚴格的水環境保護制度，確保水環境免受污染。長三角城市力爭不發生重大動物疫情。力爭不在長三角城市出現我國已經消滅的和尚未發生的動物疫病傳入和發生。社會安全事件類。重點建立長三角區域社會安全事件類的城市合作應對協調機制。長三角區域社會安全事件類主要分為四大類：一是金融突發事件；二是大規模群體性事件；三是影響市場穩定的突發事件；四是恐怖襲擊事件。

長三角城市合作應對協調機制的建設任務。圍繞建立長三角區域突發公共事件城市合作應對協調機制，長三角城市將重點開展以下建設任務。一是完善長三角城市對區域突發公共事件的城市合作應對協調體系建設；二是加大長三角城市對區域突發公共事件預防體系建設；三是提高長三角城市對區域突發公共事件監測能力建設；四是提升社會突發安全事件應急處置的協調能力建設。

五、上海推進建立實施“一帶一路”和長江經濟帶發展戰略的區域合作協調機制

實施“一帶一路”和長江經濟帶發展戰略，對完善區域合作機制的設想。在長江流域各區域合作與發展的歷史和現狀基礎上，借鑒國內外區域合作協調機制的經驗，堅持深化內涵、完善機制、整合資源、有序推進、調動多方面積極性，建立組織簡單、保障有力、行動高效的長江流域聯動合作協調體制與機制。在長江流域三大城市群間的互動合作機制上有所創新。長江流域三大城市群間互動合作機制要以長江流域三大城市群為主要平臺，建立完善跨區域城市群聯動合作，推動跨區域城市群間產業分工、基礎設施、環境治理等協調聯動。重點探索建立城市群管理協調模式，創新城市群要素市場管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進生產要素自由流動和優化配置。主要在區域利益共享機制、基礎設施共建共享機制和區域環境聯防聯控聯治等方面發揮作用。

上海服務和參與建設“一帶一路”和長江經濟帶發展戰略的基本設想。一是國際航運中心的龍頭。促進江海聯運、多式聯運發展，帶動長江航運發展。第一，鞏固上海樞紐港地位，深化落實上海國際航運中心“一體兩翼”的發展戰略，促進長江港口群聯動發展。第二，加強長江黃金水道綜合運輸體系建設。目前，長江黃金水道中上游面臨著大壩，下游面臨著大橋等障礙。在這樣條件下，黃金水道建設不能僅局限于萬噸輪直通，要轉換思路，依托水運基礎上，加強沿江高速公路、高速鐵路建設，特別是加強高速鐵路的貨運建設，形成水、鐵、公綜合運輸體系。同時，長江水運可通過駁運體系，由礦產駁運拓展到集裝箱駁運，使上海港成為沿江港口向國際航線的重要中轉港。第三，加快長江航運的“四個標準化”建設，推動江海直達運輸和江河直達運輸。通過地方性適度補貼，對支線航運企業進行政策扶持，推動長江沿線港口至洋山的江海直達運輸，提高水水中轉比例。鼓勵和引導內河集裝箱運輸發展，在集裝箱船舶通行權、費收、適箱貨“散改集”等方面給予政策扶持，推動內河船舶至外高橋港區的直達運輸。推廣標準化船型的應用，提高船員適航范圍。二是國際貿易中心的龍頭。發揮上海國際貿易中心龍頭作用，打造長江經濟帶貿易一體化大通道。第一，提高上海市場開放度，成為連接對內、對外貿易的樞紐節點。長江經濟帶經濟總量占據全國一半，擁有廣闊的內地市場。充分發揮上海通江達海的優勢，推進沿長江經濟帶由西向東開放，成為我國向東對外開放的橋頭堡。大力提高上海市場開放度，加快形成貨物貿易和服務貿易同步發展、國際市場和國內市場相互融通的發展格局，成為鏈接長江流域腹地和國際市場的樞紐節點。第二，提升上海國際貿易功能能級，輻射帶動長江經濟帶貿易發展。上海要構建現代市場體系、集聚高能級的貿易主體、營造國際標準的商貿環境，帶動長江流域的貿易發展。全面提升上海大宗產品交易和定價功能、國際展覽與跨國采購功能、總部經濟功能、國內商貿流通功能、服務貿易功能、離岸貿易功能，打造多功能綜合平臺，構建區域無障礙市場，輻射帶動沿江城市的貿易發展。第三，加強與沿江地區電子通關銜接，推進貿易便利化。進一步完善上?？诎顿Q易便利化，實現上海海關分類通關關區全覆蓋，進行通關無紙化改革。沿江城市要加強電子通關建設，并與上海進行無縫對接，通過信息化、網絡化大力發展電子商務，重點打造長江經濟帶電子商務大平臺。

（作者：中國國際經濟交流中心上海分中心秘書長、上海社會科學院研究員、博士生導師。）