我國零售進口跨境電商面臨的問題與對策

呂瑤

摘 要：跨境電子商務正在逐漸成為撬動國際貿易格局的新力量。在中國，相比傳統貿易，跨境電商可謂異軍突起，其中的零售進口跨境電商增長迅速。為了推動、規范其發展，國家及相關部門出臺了一系列政策措施，從現實情況看，我國零售進口跨境電商對于政策的依賴性仍然較強。由于是新生事物，零售進口跨境電商在發展中面臨著法律法規、政府管理等方面的問題，從促進其發展的角度考慮，我國應加強對零售進口跨境電商相關制度的頂層設計，完善相關法律法規，提高政府管理能力，促進其健康規范發展。

關鍵詞：跨境電商；進口零售；存在問題；對策

跨境電子商務是通過互聯網等信息網絡從事商品或服務進出口的經營活動，具有門檻低、環節少、成本低、周期短等優勢，以及交易無界化、流程無紙化、主體虛擬化、高度信息化、貿易碎片化的特點。在中國，跨境電子商務作為新業態，順應了“互聯網+”的計劃，以及“大眾創業、萬眾創新”的號召，成為創業創新、推動經濟轉型的重要手段。

在我國現行制度框架下，進境物品分為貨物和個人自用物品兩類，并適用不同的稅制、監管措施。2016年4月8日以前，對于個人自用、合理數量的跨境電商零售進口商品，按照“物品”進行征稅、監管。2016年3月，財政部、海關總署、國家稅務總局發布《關于跨境電子商務零售進口稅收政策的通知》（財關稅〔2016〕18號，由于相關規定自4月8日起實施，簡稱“4·8新政”），意在規范零售進口跨境電商的發展。“4·8新政”一經推出即在行業內引發了巨大影響，也折射出這一新興行業發展中存在的問題。

一、 我國零售進口跨境電商的發展情況

跨境電子商務伴隨國際產業鏈、供應鏈的深度融合，逐漸成為撬動國際貿易格局的新力量。美國海關和邊境保護局（CBP）資料顯示，受電子商務崛起的影響，國際跨境貿易從2011年到2014年增長了48%，到2020年全球電子商務銷售額將超過4萬億美元，屆時電子商務零售總額占預計占到全球零售總額的14.6%左右。在中國，相比傳統貿易，近年來跨境電商可謂異軍突起。2016年，我國進出口商品總值24.33萬億元，同比下降0.9%，其中進口10.49萬億元，增長0.6%。與此同時，跨境電商業務保持了良好的發展態勢，據中國電子商務研究中心數據，2016年中國跨境電子商務交易規模6.7萬億元，同比增長24%，其中進口跨境電商交易規模1.2萬億元，同比增長32%。2017年上半年中國跨境電商交易規模達3.4萬億元，同比增長31%，遠高于同期中國外貿19.6%的整體增速。其中，進口跨境電商交易規模0.86萬億元，同比增長66.3%。根據阿里研究院、阿里跨境電商研究中心《2016中國跨境電商發展報告》測算，2020年跨境電商零售進口額將達到1.5萬億元，年均增幅約43%。

中國跨境電商的發展離不開國家政策的支持推動。近年來，國務院出臺多項政策措施，大力推進跨境電子商務健康快速發展。國務院于2015年和2016年，先后批準在杭州、廣州、深圳、天津、上海、重慶、合肥、鄭州、成都、大連、寧波、青島、蘇州等13個城市設立了跨境電子商務綜合試驗區。要求綜合試驗區在跨境電子商務的交易、支付、物流、通關、退稅、結匯等環節進行技術標準、業務流程、監管模式和信息化建設等方面先行先試，通關制度創新、管理創新、服務創新和協同發展，破解跨境電子商務發展中的深層次矛盾和體制性難題。2017年9月20日，國務院常務會議確定跨境電商綜合試驗區再次擴圍。2015年至2016年，國務院多次出臺旨在促進跨境電子商務健康快速發展的文件，從提升跨境電子商務通關效率、完善監管模式、規范進出口稅收政策、完善電子商務支付結算管理、提供積極財政金融支持、建設綜合服務體系、規范跨境電子商務經營行為等多方面提出了指導意見。

為規范行業發展，2016年4月8日財政部等部門制定的“4·8新政”正式實施，引起了業內企業的巨大反應。從眾多電商企業對“4·8新政”的反應看，目前我國零售進口跨境電商對于政策的依賴性仍然較強。“4·8新政”的主要內容是自2016年4月8日起，跨境電子商務零售（企業對消費者，即B2C）進口商品按照貨物征收關稅和進口環節增值稅、消費稅。在跨境電子商務零售進口商品交易限值以內進口的跨境電子商務零售進口商品，關稅稅率暫設為0%；進口環節增值稅、消費稅取消免征稅額，暫按法定應納稅額的70%征收。超過單次限值、累加后超過個人年度限值的單次交易，以及完稅價格超過2000元限值的單個不可分割商品，均按照一般貿易方式全額征稅。“4·8新政”公布后，財政部、發展改革委等11部門公布了《跨境電子商務零售進口商品清單》，其中明確了清單內商品直購進口免于驗核通關單，網購保稅商品“一線”進海關特殊監管區時需按貨物驗核通關單、“二線”出區時免于驗核通關單。2016年5月，為使跨境電子商務零售企業逐步適應監管要求，經國務院批準，有關部門對跨境電子商務零售進口的有關監管要求設置了一年的過渡期。2016年11月，過渡期進一步延長至2017年底。2017年9月20日的國務院常務會決定將過渡期再次延長一年。

二、 當前行業發展面臨的主要問題

（一）商品“貨物”、“物品”屬性模糊，存在法律適用難題

我國在法律上區分了進口商品的貨物或物品屬性，并實施了不同的稅制和監管措施，而長期以來對跨境電商零售進口商品的屬性一直未能予以明確。就網購保稅進口的商品看，其在一線進海關特殊監管區時具有貨物貿易屬性，在二線出區時又有個人物品屬性。即便“4·8新政”要求將網購保稅進口的商品按照“貨物”征稅，在監管措施上一直未能按照“貨物”進行監管。隨著電子商務的發展，消費者購買入境的商品到底是貨物還是個人物品，其邊界日益模糊。從操作層面看，如果按照“貨物”進行管理，那么跨境零售包裹的監管成本、通關成本與新政實施之前相比將大幅上升——就征收關稅而言，目前“4·8新政”規定限值以內進口商品關稅稅率暫設為0%，而如果要按照“貨物”征收進口關稅，首先要面臨商品歸類問題，歸類工作具有一定專業性，需要將“貨物”按照《中華人民共和國進出口稅則》對應到一個具體的HS編碼，從而確定應征收的稅率以及應提交的通關證件。另外，“貨物”與“物品”在申報方式、免稅額度、數量金額限制等方面都有所區別。因此，如果在現有的制度框架下，對跨境電商零售進口商品完全按照“貨物”進行監管，勢必大大擠壓甚至斷送這種跨境貿易的生存空間。法律上的屬性不明確還導致了監管中的一些法律適用難題，行政部門的一些具體管理措施缺乏上位法的支持。

（二）眾多政府管理部門間的職責邊界不清晰，協同監管的效率和效果有待提高

由于跨境電子商務零售進口涉及通關、物流、支付等眾多業務環節，其產業鏈包含第三方平臺、支付服務商、物流服務商、網絡營銷服務商、研究咨詢服務商、供應鏈服務商、IT解決方案服務商等。從相關文件的發文單位可以看出，跨境電子商務零售進口業務的管理部門涉及財政部、發展改革委、工業和信息化部、農業部、商務部、海關總署、國家稅務總局、質檢總局、環境保護部、中國人民銀行、新聞出版廣電總局、食品藥品監管總局、瀕管辦、密碼局等眾多部門。在通過跨境電商平臺銷售進口商品的過程中，傳統的進口環節、銷售環節等被重新整合，導致檢驗檢疫、海關、工商、衛生、食藥等行政執法部門的監管權限和邊界日益模糊。在職能管理上，跨境電商的主導主管部門幾經變換，先后經歷了電信委、發展改革部門、商務部門主管的階段。在職能履行上，商務、海關、檢驗檢疫、稅務等部門往往從本部門職責出發進行管理，缺乏高效暢通的協同協作機制。在信息共享方面，由于主客觀原因，依然存在信息共享不充分、效率不高的問題，影響了協同監管的效率和效果。

（三）征收盡快稅費的管理難度加大，市場監管的風險上升

跨境電商零售進口的特點是交易數量多而交易金額小，“貿易碎片化”的特點與傳統一般貿易進口有著明顯區別。隨著“4·8新政”的實施，進口商品稅費的最低免征額取消，需要征收進口稅費的跨境商品數量增加，雖然每筆交易的征稅金額較小，但是需要更多的行政成本投入，管理難度加大。再有，跨境電商稅收新政設定了個人年度限購限額，這就要求海關準確掌握消費者的個人身份信息、年度消費金額。而如何收集、并在較窄的監管時空內處理這些海量數據，完成“單貨相符”的監管任務，并保證數據的準確性和安全性，是當前海關面臨的一項挑戰。還有，由于目前跨境電商零售進口渠道與郵、快件個人物品進口渠道的監管政策、稅收政策不統一，制度設計帶來的監管風險有所上升，如“螞蟻搬家”、“化整為零”導致的稅款流失甚至規模化流失的風險，“正面清單”管理制度所帶來的偽報稅號、品名的風險等。一些地方已經發現有非法企業采用虛假身份信息進行報關，以達到通過電子商務渠道進口大宗貨物的目的。此外，大量低值包裹通關，尤其是其中夾雜的假冒偽劣商品、侵犯知識產權的商品以及低報價格的商品，加大了政府管理部門的監管風險。

（四）政策措施可操作性、穩定性有待提高

“4·8新政”等跨境電商新政的出臺，是政府管理部門平衡跨境電商零售進口與一般貿易進口、國內生產銷售的發展，平衡新興業態與傳統業態、國外商品與國內商品稅負的結果。但新政在監管措施的可操作性上存在明顯不足，通關單、注冊備案等制度要求幾近苛刻、難以執行。而且政策出臺過于倉促，新政發布15日后即要求企業執行，商品正面清單在執行前2日才公布，企業難以迅速進行模式轉化、適應新要求。隨之而來的過渡期政策，實際上將跨境電商零售進口的檢驗檢疫等監管政策恢復到了新政之前。從2016年5月至今兩次延長過渡期，向市場發出的信號表明這仍然是一種臨時性管理措施，時至今日跨境電商的“試點”城市依然限定于部分城市，試點與非試點區域較長時期內存在政策不平衡，過渡期何時結束、“試點”何時結束、結束后的監管政策走向何方等一系列市場關心的問題遲遲沒有明確答案，無論是監管部門還是電商企業均處于觀望狀態，普遍關心政策走向，希望能有一個預期穩定的政策環境。政策措施左右搖擺、長期不穩定、不明確對市場信心的影響較大，不利于行業長期發展。

（五）虛假貿易、貿易欺詐日漸增多，消費者維權困難

伴隨零售進口跨境電商的快速發展，人們對于這種能夠便捷、高效地購買境外商品的渠道越來越認可。根據Analysys易觀發布的《中國跨境進口零售電商市場季度監測分析2017年第2季度》數據，2017年第2季度，中國跨境電商零售進口市場規模為938.2億元，環比上漲17.6%。但是，跨境進口商品不是絕對安全商品的代名詞，近年來進口商品的質量問題時有曝光，虛假貿易、貿易欺詐不斷增加，欺詐手法也不斷翻新，有些是國內假冒產品偽裝成海外商品進行銷售，有些是從國外進口的假冒偽劣商品進行銷售。如2017年央視3·15晚會曝光的跨境電商卡樂比麥片來自日本核污染地區的食品安全問題等。因為我國政府未對跨境電商零售進口商品實施與貨物進口同等的監管措施，網購進口商品的質量難以保障，一旦發生質量安全等維權事項，消費者將會面對很大的維權困難，管理部門也難以避免陷入輿論漩渦。

三、促進零售進口跨境電商發展的對策

（一）進行制度頂層設計，建立健全制度體系

在我國現行的制度框架下，一件商品是“貨物”還是“物品”，直接對應了稅務、海關、檢驗檢疫等部門完全不同的管理措施。而跨境電商作為一種新業態其貿易特征較獨特，跨境電商進口商品的貿易屬性和個人自用屬性很難清晰區分，跨境電子商務使得傳統的貿易與非貿易性質的界限越來越模糊，對我國進出境貨物和物品的監管、稅收征管制度帶來很大挑戰，用傳統概念去強行劃分其屬性很容易出現問題。因此，需要立足于構建公平的營商環境，立足于促進商品和要素自由流通、公平交易、平等使用，針對跨境電商零售進口業務的特點進行制度的頂層設計。建議考慮從跨境電商的獨特性出發，不再區分商品是“貨物”還是“物品”，而是建立一套適應這個新生事物特點的管理制度，稅制方面參考國外的做法，將貨物稅與行郵稅合并，對貨物和物品統一按照稅則稅率征稅，建立健全簡易征收方式等制度措施。明確各市場主體的權力、義務及法律責任。強化個人自主申報義務，賦予電商平臺企業更多的社會責任。

（二）進一步加強政府部門能力建設，增強政策的科學性、穩定性

加快建設政府信息系統，提高政府管理部門處理分析大數據的能力水平，保障信息安全。如果將“貨物”和“物品”的監管、征管機制整合統一，那么政府部門的監管對象將在過去的基礎上，增加成千上萬的消費者。劇增的數據量要求政府部門加快信息系統的建設和應用，真正樹立大數據思維，提高運用信息化、智能化手段進行管理的能力，提高對跨境電子商務零售交易大數據的獲取與分析能力。著力解決長期以來我國政務信息化建設各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島的問題，實現各部門數據的高效共享。加強信息安全保障，保障交易數據、消費者隱私數據，以及支付與金融數據安全等。及時對試點政策執行情況進行評估、反饋，加強分析研究，對不恰當的措施進行調整，將成熟的措施固定下來，提高政策措施的科學性、穩定性。

（三）加大對違法違規行為的打擊力度，為行業發展營造良好的社會環境

眾多政府管理部門應根據跨境電商業務的特點，清晰界定各部門的職責邊界，在職責清晰的基礎上建立健全合作機制，加大對違法違規行為的協同打擊力度。數據信息的準確性是控制監管風險、探查違法違規行為的基礎保障，政府部門應在掌握準確的申報信息、交易信息、信用信息等基礎上，加強分析研判，及時探查風險因素，精準捕捉監管重點。可以通過防止偷漏稅款等共同利益聯系，與各國政府相關部門形成信息交換機制，利用雙邊、多邊交流平臺，增進國際協助，推動我國政府對跨境電商零售進口貿易的有效管控。推動建立政府部門與企業、消費者合作的協同機制，利用企業的優勢、消費者的利益關切，開展跨境電商監管領域的密切合作，共同打擊該領域的違法違規行為。通過推動實施公司、個人實名注冊登記，建立健全社會信用體系，建立事后審核、追責制度，嚴防企業或個人通過虛假交易、虛報數據等手段逃避監管，加大對偽報、瞞報行為的處罰力度，為行業發展營造良好的社會環境。

（四）加強宣傳溝通，提高公眾認知水平，促進行業健康規范發展

雖然跨境網購行為日益普遍，但眾多消費者對于跨境電子商務的業務流程、不同通關渠道的區別、背后的風險因素、法律規定等并不十分清楚。政府相關部門應注重加強對跨境電商領域有關政策、風險的宣傳，幫助廣大消費者分清政府、企業、消費者各自的責任邊界，提高消費者的風險意識，引導消費者參與社會監督。政府部門可以通過加大信息公開力度，為消費者提供跨境商品物流、監管流程等信息的查詢渠道，方便企業或個人實時查詢包裹通關狀態、個人年度剩余額度、繳稅情況等，讓公眾熟悉政府監管流程，提高其認知水平，壓縮企業造假空間。面對跨境電商領域的問題易成為爭議焦點的現狀，政府部門應積極梳理、及時掌握公眾的訴求與關切，建立健全面向公眾的咨詢通道、溝通機制，及時回應社會關切，促進行業健康規范發展。

注釋：

①來自www.cbp.gov的《E-Commerce Brochure》，2016年12月20日。

②2016年貨物貿易進出口數據及同比數據等來自海關總署官方網站。

③數據來自中國電子商務研究中心發布的《2016年度中國電子商務市場數據監測報告》。

④同比數據根據中國電子商務研究中心發布的《2015年度中國電子商務市場數據監測報告》數據計算。

⑤ 數據來自中國電子商務研究中心發布的《2017年（上）中國電子商務市場數據監測報告》。

⑥數據來自中國電子商務研究中心發布的《2017年（上）中國電子商務市場數據監測報告》。

⑦直購進口是指國內買家在網上下達訂單，小包裹直接郵寄進口，申報、繳稅通關。其主要特點是商品以個人包裹的形式，通過郵政通道或國際快遞通道入境。

⑧網購保稅進口是指整批貨物先以保稅模式進入海關特殊監管區域，網上訂單生成后，再以小包裹形式申報、繳稅出區，派送至國內買家。其主要特點是商品統一由境外較大批量運至境內，運輸成本較低。